黃浦區(qū)位于上海市中心城區(qū),其歷史風(fēng)貌最能體現(xiàn)上海文化品牌,全面涵蓋了上海的“紅色文化、海派文化、江南文化”。其中,黨的誕生之地一大會(huì)址在黃浦,最能體現(xiàn)海納百川的外灘在黃浦,最能凸顯江南風(fēng)貌的老城廂在黃浦,還有眾多反映上海居住文化的里弄建筑也在黃浦,而這些地方都已納入到黃浦區(qū)風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃體系之中,因此,聚焦黃浦風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃,做好歷史文化風(fēng)貌傳承,是做好打響上海文化品牌,樹(shù)立黃浦文化標(biāo)桿的重要工作之一。
1 黃浦區(qū)風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃管理工作背景
1.1 上海市風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃管理體系背景
上海在近三十多年的時(shí)間里已逐步建立起點(diǎn)(保護(hù)建筑)、線(風(fēng)貌保護(hù)道路)、面(歷史文化風(fēng)貌區(qū))相結(jié)合的風(fēng)貌保護(hù)對(duì)象,形成了一整套頗為有效的歷史風(fēng)貌保護(hù)法規(guī)和行政管理體制。具體如下:1)上海市風(fēng)貌保護(hù)核心法規(guī)——《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》。該《保護(hù)條例》是上海市行政區(qū)域內(nèi)歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑的確定及其保護(hù)管理的依據(jù)。2)上海市風(fēng)貌保護(hù)體系——點(diǎn)、線、面結(jié)合的保護(hù)體系:依據(jù)《保護(hù)條例》,上海市先后于1989、1994、1999、2005年公布了四批632處、2138幢“上海市優(yōu)秀歷史建筑”,總面積約400萬(wàn)平方米。3)上海市風(fēng)貌保護(hù)最新進(jìn)展:2015年8月17日市政府批復(fù)同意將新康大樓等426處建筑列為上海市第五批優(yōu)秀歷史建筑并予以公布。此外,2016年1月23日、2017年9月19日上海市政府又分兩批劃定了風(fēng)貌保護(hù)街坊和風(fēng)貌保護(hù)道路(街巷)。最近,又在進(jìn)一步修訂《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》。
1.2 黃浦區(qū)風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃管理工作對(duì)象
黃浦區(qū)是上海中心城歷史文化底蘊(yùn)最深厚的地區(qū),區(qū)域內(nèi)存在眾多的文保單位、優(yōu)秀歷史建筑。全區(qū)總面積20.5平方公里,其中陸域面積18.7平方公里。
全區(qū)目前共有4處歷史文化風(fēng)貌區(qū),包括外灘歷史文化風(fēng)貌區(qū)、人民廣場(chǎng)歷史文化風(fēng)貌區(qū)、老城廂歷史文化風(fēng)貌區(qū)、衡復(fù)歷史文化風(fēng)貌區(qū),總面積約為581公頃,占黃浦陸域面積的31%。其中,外灘歷史文化風(fēng)貌區(qū)還入選中國(guó)首批歷史文化街區(qū);風(fēng)貌保護(hù)道路37條,風(fēng)貌保護(hù)街巷36條,第一批風(fēng)貌保護(hù)街坊32個(gè)(88公頃),第二批風(fēng)貌保護(hù)街坊52個(gè)(92公頃),此外,快速甄別街坊(舊改、毛地地塊)27個(gè)。此外,全區(qū)現(xiàn)有優(yōu)秀歷史建筑289處,占全市優(yōu)秀歷史建筑總數(shù)的26%;全國(guó)文物保護(hù)單位6處31個(gè)點(diǎn)、市級(jí)文物保護(hù)單位57處、區(qū)級(jí)文物保護(hù)單位27處,還有450處的文物保護(hù)點(diǎn)。
2 黃浦區(qū)風(fēng)貌保護(hù)工作推進(jìn)難點(diǎn)
黃浦區(qū)作為上海市中心城區(qū)的重要組成部分,在風(fēng)貌保護(hù)工作開(kāi)展過(guò)程中始終存在著一個(gè)最為核心的瓶頸問(wèn)題,即:如何促進(jìn)風(fēng)貌保護(hù)和舊區(qū)改造的雙標(biāo)發(fā)展,該瓶頸問(wèn)題主要在于以下四方面原因:
1)風(fēng)貌保護(hù)要素面廣量大要求高,保護(hù)工作壓力大。目前,在上海市的風(fēng)貌保護(hù)體系中,黃浦區(qū)優(yōu)秀歷史建筑,占到上海市中心城總量的26%。歷史文化風(fēng)貌區(qū)總用地占黃浦區(qū)陸域面積的31%,上海市中心城風(fēng)貌區(qū)總面積的20%強(qiáng);風(fēng)貌保護(hù)道路將近占到上海市中心城總量的一半;此外,還有眾多保留歷史建筑。在風(fēng)貌區(qū)擴(kuò)區(qū)后,黃浦區(qū)保護(hù)要素更加面廣量大。
2)各類、各級(jí)保護(hù)建筑穿插分布于待改造地塊中。綜觀“十三五”期間,舊改的方向已然向老城廂、人民廣場(chǎng)等舊改高難度地區(qū)鋪開(kāi)推進(jìn),這些區(qū)域也是風(fēng)貌保護(hù)要求極高的區(qū)域,舊區(qū)改造遇上風(fēng)貌保護(hù),兩者的工作要求和實(shí)施難度疊加,工作難度大大提升。
3)風(fēng)貌保護(hù)工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)要求高。歷史風(fēng)貌保護(hù)工作是一個(gè)綜合性工作,又涉及到市區(qū)兩級(jí)分工,也涉及到規(guī)劃、文化、房管、建設(shè)管理、市場(chǎng)監(jiān)督、綠化市容等不同行業(yè)主管,在職責(zé)分工上也不可避免存在交叉。因此如何優(yōu)化市區(qū)聯(lián)動(dòng),依托屬地化管理加強(qiáng)行業(yè)指導(dǎo),是主管部門面臨的工作難題。
4)風(fēng)貌保護(hù)運(yùn)作方式較為單一。目前,風(fēng)貌保護(hù)工作的開(kāi)展涉及到的風(fēng)貌街坊開(kāi)發(fā)、歷史建筑改造利用等,在項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)作中,往往存在前期投入大、戰(zhàn)線長(zhǎng),后期經(jīng)濟(jì)效益回報(bào)慢等問(wèn)題,開(kāi)發(fā)利用主要靠政府引導(dǎo),仍較難吸引社會(huì)資本投入。
3 黃浦區(qū)風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃管理工作探索
黃浦區(qū)風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃管理工作開(kāi)展歷程總體上是在上海市風(fēng)貌保護(hù)工作開(kāi)展的背景之下開(kāi)展的,基本上和上海市風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃管理工作節(jié)奏一致,可以分為三個(gè)階段:第一階段,以風(fēng)貌保護(hù)區(qū)為核心,完成保護(hù)規(guī)劃編制和進(jìn)行項(xiàng)目管理;第二階段,對(duì)風(fēng)貌保護(hù)區(qū)進(jìn)行擴(kuò)區(qū),劃定風(fēng)貌保護(hù)街坊,提出風(fēng)貌評(píng)估要求;第三階段,運(yùn)用城市有機(jī)更新政策,加大保護(hù)力度,推進(jìn)歷史風(fēng)貌保護(hù)。目前,黃浦區(qū)風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃管理工作探索主要在第二和第三階段。通過(guò)積極探索,實(shí)現(xiàn)歷史風(fēng)貌傳承,打響上海文化品牌,樹(shù)立黃浦文化標(biāo)桿。具體來(lái)看:
第一階段:聚焦風(fēng)貌保護(hù)區(qū),編制保護(hù)規(guī)劃,實(shí)施規(guī)劃管理。上海市的歷史文化風(fēng)貌區(qū)保護(hù)規(guī)劃是針對(duì)“歷史文化風(fēng)貌區(qū)”編制的,保護(hù)規(guī)劃是指導(dǎo)本風(fēng)貌區(qū)保護(hù)與建設(shè)的法定性文件,為風(fēng)貌保護(hù)、城市建設(shè)和城市管理提供依據(jù)。保護(hù)規(guī)劃是在控制性詳細(xì)規(guī)劃層面上編制,其目的是為了具體落實(shí)《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》,協(xié)調(diào)政府各相關(guān)部門在保護(hù)區(qū)內(nèi)的管理職責(zé),為在“歷史文化風(fēng)貌區(qū)”內(nèi)開(kāi)展各項(xiàng)建設(shè)提供規(guī)劃依據(jù),指導(dǎo)保護(hù)與建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
第二階段:劃定風(fēng)貌保護(hù)街坊,開(kāi)展風(fēng)貌評(píng)估,作為前置條件。自從2016年1月23日上海市政府頒布第一批風(fēng)貌保護(hù)街坊名單后,上海市風(fēng)貌保護(hù)工作就進(jìn)入到第二階段。2016年1月23日、2017年9月17日上海市政府分兩批增加了風(fēng)貌保護(hù)街坊。風(fēng)貌保護(hù)街坊基本上是側(cè)重對(duì)于上海傳統(tǒng)里弄風(fēng)貌的保護(hù)。為落實(shí)市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)成片歷史風(fēng)貌保護(hù)工作的要求,黃浦區(qū)分批開(kāi)展了風(fēng)貌街坊評(píng)估工作。評(píng)估對(duì)象上,主要聚焦于歷史建筑、道路街巷、地塊肌理、景觀與古樹(shù)名木、重要遺跡等五項(xiàng)風(fēng)貌要素。
第三階段:利用有機(jī)更新政策,落實(shí)風(fēng)貌保護(hù)要求,開(kāi)展保護(hù)試點(diǎn)工作。積極響應(yīng)市政府,探索應(yīng)用《城市更新實(shí)施辦法》及《關(guān)于深化城市有機(jī)更新促進(jìn)歷史風(fēng)貌保護(hù)工作的若干意見(jiàn)》。目前,上海市城市更新相關(guān)政策主要涉及兩個(gè)層面,一是2015年5月由上海市人民政府頒布的《上海市城市更新實(shí)施辦法》(滬府發(fā)〔2015〕20號(hào))以及后續(xù)由市規(guī)土局制定的實(shí)施細(xì)則,強(qiáng)調(diào)存量土地的節(jié)約集約利用,逐步建立了科學(xué)、有序的城市更新實(shí)施機(jī)制;另一是2017年7月由上海市人民政府頒布的《關(guān)于深化城市有機(jī)更新促進(jìn)歷史風(fēng)貌保護(hù)工作的若干意見(jiàn)》(滬府發(fā)〔2017〕50號(hào))以及后續(xù)由市規(guī)土局制定的實(shí)施細(xì)則,強(qiáng)調(diào)對(duì)于城區(qū)風(fēng)貌保護(hù)工作的推進(jìn),并頒布了細(xì)化落實(shí)與風(fēng)貌保護(hù)相關(guān)的規(guī)劃土地管理配套政策。比如,適當(dāng)鼓勵(lì)衡復(fù)、人民廣場(chǎng)歷史文化風(fēng)貌區(qū)的居住建筑與公共建筑相互轉(zhuǎn)化,以發(fā)揮歷史建筑對(duì)地區(qū)產(chǎn)業(yè)活力復(fù)興的帶動(dòng)作用;鼓勵(lì)存量補(bǔ)地價(jià)的方式,落實(shí)現(xiàn)有物業(yè)權(quán)利人及其聯(lián)合體參與自主更新等。
與此同時(shí),研究風(fēng)貌保護(hù)試點(diǎn),推進(jìn)風(fēng)貌保護(hù)工作。近期,黃浦區(qū)正按照市委、市政府“中心城區(qū)歷史建筑以保護(hù)保留為主,拆除為例外”的總體工作要求,開(kāi)展城市更新背景下風(fēng)貌保護(hù)相關(guān)“留改拆”試點(diǎn)項(xiàng)目工作。通過(guò)政策的梳理和試點(diǎn)的推進(jìn),探索風(fēng)貌街坊、歷史風(fēng)貌建筑的活化利用路徑,取得保護(hù)城市歷史遺產(chǎn)、改善民生環(huán)境、推動(dòng)區(qū)域發(fā)展、控制建設(shè)成本等多方面的平衡。
作者簡(jiǎn)介
李煒永(1983-),男,山東濰坊人,現(xiàn)為中共上海市黃浦區(qū)委黨校講師,博士,研究方向:中共黨史、中華人民共和國(guó)史。