黃浦區(qū)位于上海市中心城區(qū)，其歷史風(fēng)貌最能體現(xiàn)上海文化品牌，全面涵蓋了上海的“紅色文化、海派文化、江南文化”。其中，黨的誕生之地一大會(huì)址在黃浦，最能體現(xiàn)海納百川的外灘在黃浦，最能凸顯江南風(fēng)貌的老城廂在黃浦，還有眾多反映上海居住文化的里弄建筑也在黃浦，而這些地方都已納入到黃浦區(qū)風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃體系之中，因此，聚焦黃浦風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃，做好歷史文化風(fēng)貌傳承，是做好打響上海文化品牌，樹(shù)立黃浦文化標(biāo)桿的重要工作之一。

1 黃浦區(qū)風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃管理工作背景

1.1 上海市風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃管理體系背景

上海在近三十多年的時(shí)間里已逐步建立起點(diǎn)（保護(hù)建筑）、線（風(fēng)貌保護(hù)道路）、面（歷史文化風(fēng)貌區(qū)）相結(jié)合的風(fēng)貌保護(hù)對(duì)象，形成了一整套頗為有效的歷史風(fēng)貌保護(hù)法規(guī)和行政管理體制。具體如下：1）上海市風(fēng)貌保護(hù)核心法規(guī)——《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》。該《保護(hù)條例》是上海市行政區(qū)域內(nèi)歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑的確定及其保護(hù)管理的依據(jù)。2）上海市風(fēng)貌保護(hù)體系——點(diǎn)、線、面結(jié)合的保護(hù)體系：依據(jù)《保護(hù)條例》，上海市先后于1989、1994、1999、2005年公布了四批632處、2138幢“上海市優(yōu)秀歷史建筑”，總面積約400萬(wàn)平方米。3）上海市風(fēng)貌保護(hù)最新進(jìn)展：2015年8月17日市政府批復(fù)同意將新康大樓等426處建筑列為上海市第五批優(yōu)秀歷史建筑并予以公布。此外，2016年1月23日、2017年9月19日上海市政府又分兩批劃定了風(fēng)貌保護(hù)街坊和風(fēng)貌保護(hù)道路（街巷）。最近，又在進(jìn)一步修訂《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》。

1.2 黃浦區(qū)風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃管理工作對(duì)象

黃浦區(qū)是上海中心城歷史文化底蘊(yùn)最深厚的地區(qū)，區(qū)域內(nèi)存在眾多的文保單位、優(yōu)秀歷史建筑。全區(qū)總面積20.5平方公里，其中陸域面積18.7平方公里。

全區(qū)目前共有4處歷史文化風(fēng)貌區(qū)，包括外灘歷史文化風(fēng)貌區(qū)、人民廣場(chǎng)歷史文化風(fēng)貌區(qū)、老城廂歷史文化風(fēng)貌區(qū)、衡復(fù)歷史文化風(fēng)貌區(qū)，總面積約為581公頃，占黃浦陸域面積的31%。其中，外灘歷史文化風(fēng)貌區(qū)還入選中國(guó)首批歷史文化街區(qū);風(fēng)貌保護(hù)道路37條，風(fēng)貌保護(hù)街巷36條，第一批風(fēng)貌保護(hù)街坊32個(gè)（88公頃），第二批風(fēng)貌保護(hù)街坊52個(gè)（92公頃），此外，快速甄別街坊（舊改、毛地地塊）27個(gè)。此外，全區(qū)現(xiàn)有優(yōu)秀歷史建筑289處，占全市優(yōu)秀歷史建筑總數(shù)的26%;全國(guó)文物保護(hù)單位6處31個(gè)點(diǎn)、市級(jí)文物保護(hù)單位57處、區(qū)級(jí)文物保護(hù)單位27處，還有450處的文物保護(hù)點(diǎn)。

2 黃浦區(qū)風(fēng)貌保護(hù)工作推進(jìn)難點(diǎn)

黃浦區(qū)作為上海市中心城區(qū)的重要組成部分，在風(fēng)貌保護(hù)工作開(kāi)展過(guò)程中始終存在著一個(gè)最為核心的瓶頸問(wèn)題，即：如何促進(jìn)風(fēng)貌保護(hù)和舊區(qū)改造的雙標(biāo)發(fā)展，該瓶頸問(wèn)題主要在于以下四方面原因：

1）風(fēng)貌保護(hù)要素面廣量大要求高，保護(hù)工作壓力大。目前，在上海市的風(fēng)貌保護(hù)體系中，黃浦區(qū)優(yōu)秀歷史建筑，占到上海市中心城總量的26%。歷史文化風(fēng)貌區(qū)總用地占黃浦區(qū)陸域面積的31%，上海市中心城風(fēng)貌區(qū)總面積的20%強(qiáng);風(fēng)貌保護(hù)道路將近占到上海市中心城總量的一半;此外，還有眾多保留歷史建筑。在風(fēng)貌區(qū)擴(kuò)區(qū)后，黃浦區(qū)保護(hù)要素更加面廣量大。

2）各類、各級(jí)保護(hù)建筑穿插分布于待改造地塊中。綜觀“十三五”期間，舊改的方向已然向老城廂、人民廣場(chǎng)等舊改高難度地區(qū)鋪開(kāi)推進(jìn)，這些區(qū)域也是風(fēng)貌保護(hù)要求極高的區(qū)域，舊區(qū)改造遇上風(fēng)貌保護(hù)，兩者的工作要求和實(shí)施難度疊加，工作難度大大提升。

3）風(fēng)貌保護(hù)工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)要求高。歷史風(fēng)貌保護(hù)工作是一個(gè)綜合性工作，又涉及到市區(qū)兩級(jí)分工，也涉及到規(guī)劃、文化、房管、建設(shè)管理、市場(chǎng)監(jiān)督、綠化市容等不同行業(yè)主管，在職責(zé)分工上也不可避免存在交叉。因此如何優(yōu)化市區(qū)聯(lián)動(dòng)，依托屬地化管理加強(qiáng)行業(yè)指導(dǎo)，是主管部門面臨的工作難題。

4）風(fēng)貌保護(hù)運(yùn)作方式較為單一。目前，風(fēng)貌保護(hù)工作的開(kāi)展涉及到的風(fēng)貌街坊開(kāi)發(fā)、歷史建筑改造利用等，在項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)作中，往往存在前期投入大、戰(zhàn)線長(zhǎng)，后期經(jīng)濟(jì)效益回報(bào)慢等問(wèn)題，開(kāi)發(fā)利用主要靠政府引導(dǎo)，仍較難吸引社會(huì)資本投入。

3 黃浦區(qū)風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃管理工作探索

黃浦區(qū)風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃管理工作開(kāi)展歷程總體上是在上海市風(fēng)貌保護(hù)工作開(kāi)展的背景之下開(kāi)展的，基本上和上海市風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃管理工作節(jié)奏一致，可以分為三個(gè)階段：第一階段，以風(fēng)貌保護(hù)區(qū)為核心，完成保護(hù)規(guī)劃編制和進(jìn)行項(xiàng)目管理;第二階段，對(duì)風(fēng)貌保護(hù)區(qū)進(jìn)行擴(kuò)區(qū)，劃定風(fēng)貌保護(hù)街坊，提出風(fēng)貌評(píng)估要求;第三階段，運(yùn)用城市有機(jī)更新政策，加大保護(hù)力度，推進(jìn)歷史風(fēng)貌保護(hù)。目前，黃浦區(qū)風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃管理工作探索主要在第二和第三階段。通過(guò)積極探索，實(shí)現(xiàn)歷史風(fēng)貌傳承，打響上海文化品牌，樹(shù)立黃浦文化標(biāo)桿。具體來(lái)看：

第一階段：聚焦風(fēng)貌保護(hù)區(qū)，編制保護(hù)規(guī)劃，實(shí)施規(guī)劃管理。上海市的歷史文化風(fēng)貌區(qū)保護(hù)規(guī)劃是針對(duì)“歷史文化風(fēng)貌區(qū)”編制的，保護(hù)規(guī)劃是指導(dǎo)本風(fēng)貌區(qū)保護(hù)與建設(shè)的法定性文件，為風(fēng)貌保護(hù)、城市建設(shè)和城市管理提供依據(jù)。保護(hù)規(guī)劃是在控制性詳細(xì)規(guī)劃層面上編制，其目的是為了具體落實(shí)《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》，協(xié)調(diào)政府各相關(guān)部門在保護(hù)區(qū)內(nèi)的管理職責(zé)，為在“歷史文化風(fēng)貌區(qū)”內(nèi)開(kāi)展各項(xiàng)建設(shè)提供規(guī)劃依據(jù)，指導(dǎo)保護(hù)與建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

第二階段：劃定風(fēng)貌保護(hù)街坊，開(kāi)展風(fēng)貌評(píng)估，作為前置條件。自從2016年1月23日上海市政府頒布第一批風(fēng)貌保護(hù)街坊名單后，上海市風(fēng)貌保護(hù)工作就進(jìn)入到第二階段。2016年1月23日、2017年9月17日上海市政府分兩批增加了風(fēng)貌保護(hù)街坊。風(fēng)貌保護(hù)街坊基本上是側(cè)重對(duì)于上海傳統(tǒng)里弄風(fēng)貌的保護(hù)。為落實(shí)市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)成片歷史風(fēng)貌保護(hù)工作的要求，黃浦區(qū)分批開(kāi)展了風(fēng)貌街坊評(píng)估工作。評(píng)估對(duì)象上，主要聚焦于歷史建筑、道路街巷、地塊肌理、景觀與古樹(shù)名木、重要遺跡等五項(xiàng)風(fēng)貌要素。

第三階段：利用有機(jī)更新政策，落實(shí)風(fēng)貌保護(hù)要求，開(kāi)展保護(hù)試點(diǎn)工作。積極響應(yīng)市政府，探索應(yīng)用《城市更新實(shí)施辦法》及《關(guān)于深化城市有機(jī)更新促進(jìn)歷史風(fēng)貌保護(hù)工作的若干意見(jiàn)》。目前，上海市城市更新相關(guān)政策主要涉及兩個(gè)層面，一是2015年5月由上海市人民政府頒布的《上海市城市更新實(shí)施辦法》（滬府發(fā)〔2015〕20號(hào)）以及后續(xù)由市規(guī)土局制定的實(shí)施細(xì)則，強(qiáng)調(diào)存量土地的節(jié)約集約利用，逐步建立了科學(xué)、有序的城市更新實(shí)施機(jī)制;另一是2017年7月由上海市人民政府頒布的《關(guān)于深化城市有機(jī)更新促進(jìn)歷史風(fēng)貌保護(hù)工作的若干意見(jiàn)》（滬府發(fā)〔2017〕50號(hào)）以及后續(xù)由市規(guī)土局制定的實(shí)施細(xì)則，強(qiáng)調(diào)對(duì)于城區(qū)風(fēng)貌保護(hù)工作的推進(jìn)，并頒布了細(xì)化落實(shí)與風(fēng)貌保護(hù)相關(guān)的規(guī)劃土地管理配套政策。比如，適當(dāng)鼓勵(lì)衡復(fù)、人民廣場(chǎng)歷史文化風(fēng)貌區(qū)的居住建筑與公共建筑相互轉(zhuǎn)化，以發(fā)揮歷史建筑對(duì)地區(qū)產(chǎn)業(yè)活力復(fù)興的帶動(dòng)作用;鼓勵(lì)存量補(bǔ)地價(jià)的方式，落實(shí)現(xiàn)有物業(yè)權(quán)利人及其聯(lián)合體參與自主更新等。

與此同時(shí)，研究風(fēng)貌保護(hù)試點(diǎn)，推進(jìn)風(fēng)貌保護(hù)工作。近期，黃浦區(qū)正按照市委、市政府“中心城區(qū)歷史建筑以保護(hù)保留為主，拆除為例外”的總體工作要求，開(kāi)展城市更新背景下風(fēng)貌保護(hù)相關(guān)“留改拆”試點(diǎn)項(xiàng)目工作。通過(guò)政策的梳理和試點(diǎn)的推進(jìn)，探索風(fēng)貌街坊、歷史風(fēng)貌建筑的活化利用路徑，取得保護(hù)城市歷史遺產(chǎn)、改善民生環(huán)境、推動(dòng)區(qū)域發(fā)展、控制建設(shè)成本等多方面的平衡。

作者簡(jiǎn)介

李煒永（1983-），男，山東濰坊人，現(xiàn)為中共上海市黃浦區(qū)委黨校講師，博士，研究方向：中共黨史、中華人民共和國(guó)史。