黃昭愛

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展，地鐵行業(yè)進入一個大發(fā)展時期，在新形勢下地鐵運營企業(yè)怎樣降低成本、增加效益，實現(xiàn)自主經(jīng)營，更好地滿足民眾出行方便，是地鐵企業(yè)必須解決的問題。本文主要論述當前地鐵運營成本由政府補貼的管理模式轉(zhuǎn)向政府購買服務(wù)的模式轉(zhuǎn)變中，如何有效增強地鐵運營管理的競爭性，使企業(yè)在發(fā)展過程中提升管理水平，提高服務(wù)效率和質(zhì)量，更好地為民眾服務(wù)。

一、引言

地鐵行業(yè)屬于公共交通，需要對社會公民進行服務(wù)，是政府支持下的公益性項目。地鐵在運營過程中，政府雖然不能直接作為地鐵運營組織管理者來進行管理，但政府要從公益的角度對票價進行管理，而地鐵行業(yè)從企業(yè)角度又需要自負盈虧，所以兩者在一定程度上存在互相矛盾的特性。政府如何充分發(fā)揮監(jiān)督和調(diào)控職能，在地鐵運營管理過程中引進市場競爭機制，解決地鐵公益性要求和企業(yè)自負盈虧之間的矛盾，使地鐵行業(yè)更加成熟、高效的發(fā)展，是本文重點探討的問題。本文主要針對當前地鐵運營成本由政府補貼模式轉(zhuǎn)向政府購買服務(wù)的模式來進行分析和探究，以期給出一個解決上述問題的思路。

二、政府購買公共服務(wù)理論概述

政府購買公共服務(wù)顧名思義就是通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項以及政府履職所需的服務(wù)事項，提供給有資質(zhì)的社會力量（社會組織、企業(yè)組織、其他機構(gòu)等）來運營，并且根據(jù)社會力量提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量來付費，這種方式采用由政府承擔并委托、合同管理、評估兌現(xiàn)的方式來進行公共服務(wù)的提供。政府在購買公共服務(wù)的過程當中，政府的角色是委托主體，社會力量是受委托者，政府在購買公共服務(wù)當中表現(xiàn)為一種支付契約的購買行為。政府在采購的過程當中與私人和企業(yè)采購不同，其行為是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟和社會生活的一種重要方式。政府在購買公共服務(wù)的過程當中要將公共利益放在首位，并且引入市場機制降低政府采購成本，提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量。政府在進行支付的過程當中，能夠通過稅收再分配的形式來進行支配，但由于缺乏成本和效率核算的機制容易產(chǎn)生高投入低產(chǎn)出的問題，所以政府可以利用競爭機制和合同機制來有效解決這一問題。

三、政府購買公共服務(wù)屬于新型政府提供公共服務(wù)的方式

政府采購將滿足公共利益發(fā)展的產(chǎn)品放在首位，同時要將潛在的公共需求逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的市場需求，可以采用乘數(shù)效應(yīng)進一步擴展總需求量，確保結(jié)構(gòu)有效完善。通過引入市場機制，有助于提高政府經(jīng)營管理效率，降低服務(wù)成本，進一步實現(xiàn)公共政策功能。政府購買能夠有效應(yīng)用合同機制與競爭機制，進一步引導并規(guī)范社會力量具體行為，有效解決低效問題，提高經(jīng)營管理與服務(wù)水平，實現(xiàn)預(yù)期的公共政策目標。政府采購通常是社會關(guān)注度較高且數(shù)額較大，能夠?qū)κ袌鲇兄鴺O為嚴重的影響，并產(chǎn)生一定的正面示范效應(yīng)。政府在采購過程中應(yīng)當秉持公開公平公正的原則，通過形成科學完善的市場競爭環(huán)境，進一步規(guī)范競爭行為與經(jīng)營體制，有效推動市場經(jīng)濟體制的逐步發(fā)展和完善。

當前西方國家有較為完善的經(jīng)營管理模式，政府購買公共服務(wù)涵蓋眾多的服務(wù)領(lǐng)域，例如義務(wù)教育和職業(yè)教育、特殊教育，公共衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)、殘障服務(wù)與社區(qū)服務(wù)、文化與傳統(tǒng)保護、促進與保障性住宅，以及通過加強社會城市規(guī)劃和交通環(huán)境等各項政策咨詢等，進一步提高政府的公信力。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。根據(jù)國辦發(fā)〔2013〕96號、財綜〔2014〕96號等有關(guān)政府購買服務(wù)政策的文件精神，公共交通服務(wù)屬于政府購買服務(wù)范圍。當前我國政府購買公共服務(wù)主要是在生態(tài)環(huán)境建設(shè)、文化教育和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)上，政府購買公共交通服務(wù)已經(jīng)具備典型代表性，通過地鐵建設(shè)與運營管理有效融入購買服務(wù)，能夠承擔社會責任并控制票價，確保社會效益有效發(fā)揮。

四、政府購買軌道交通服務(wù)模式探索

（一）建立市場化運作機制

地鐵城市分布廣泛，各地運作模式不盡相同，地鐵行業(yè)需符合市場化運作機制，政府購買服務(wù)應(yīng)綜合考慮持續(xù)建設(shè)運營的投融資需求、票價定價機制、提升運營管理水平的激勵措施等。

（二）購買補償票價差額

由于城市軌道交通的公益性，地鐵票價一般由政府和社會主導定價，其并不能真實反應(yīng)建設(shè)和運營成本支出。因此，為了提升軌道交通投融資實力，保障地鐵建設(shè)和運營平穩(wěn)、可持續(xù)發(fā)展，可通過政府購買服務(wù)的方式來補償票價差額。

（三）設(shè)定服務(wù)合約價款

建立軌道運營的定額補貼機制，形成監(jiān)督考核和自主激勵相結(jié)合的長效機制，提高效率，企業(yè)在監(jiān)督考核和激勵框架內(nèi)做到總額控制、自主決策。在成本定額的基礎(chǔ)上，測算收入數(shù)據(jù)由政府部門核定，以成本收入數(shù)據(jù)確定每年的服務(wù)合約價款，如果實際成本大于定額成本，服務(wù)合約價格按照定額成本支付;如果實際成本小于定額成本，則將差額的一定比例給予地鐵企業(yè)作為激勵，政府部門核定歷史數(shù)據(jù)和預(yù)期數(shù)據(jù)定期修訂服務(wù)價格。

（四）設(shè)置關(guān)鍵考核指標

地鐵企業(yè)上級主管部門設(shè)置關(guān)鍵考核指標，對地鐵運營管理和服務(wù)水平進行年度考核，如安全指標（如生產(chǎn)安全事故起數(shù)）、服務(wù)指標（如乘客滿意度）、資產(chǎn)養(yǎng)護指標（設(shè)備完好率），將指標考核結(jié)果與財政補貼總額掛鉤，起到服務(wù)質(zhì)量調(diào)節(jié)作用。

（五）建立企業(yè)造血功能

基于地鐵建設(shè)投融資需要，保障融資利息支出，按照市場直接融資要求，每年凈利潤達到對應(yīng)融資規(guī)模年利息的1.5倍覆蓋，地鐵企業(yè)積極開展“地鐵+物業(yè)”的模式，政府通過直接劃撥、定向出讓等多種方式將沿線配套地塊（包括軌道交通沿線場、段、站、隧道區(qū)間及出入口銜接的上蓋用地等）給予地鐵企業(yè)，由地鐵企業(yè)與軌道工程同步規(guī)劃、同步設(shè)計、同步建設(shè)，高效、集約開發(fā)形成的物業(yè)由地鐵企業(yè)持有。持有物業(yè)開發(fā)所需資金由財政統(tǒng)籌安排，物業(yè)產(chǎn)生的收益用于彌補運營虧損，實現(xiàn)外部效益內(nèi)部化，同時減輕財政壓力，同時做大做強地鐵企業(yè)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

五、地鐵運營服務(wù)引入政府購買公共服務(wù)的具體對策

（一）扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)落后觀念，切實加強頂層設(shè)計

政府應(yīng)根據(jù)當前經(jīng)營管理情況，由運營成本補貼模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎徺I行為，例如可以明確地鐵票價，根據(jù)市場的發(fā)展需求進行票價確定，確定票價能夠在公眾承受的范圍內(nèi)，對于確定票價與成本票價差額部分則可以通過購買服務(wù)標的方式進行彌補。購買服務(wù)可以促進地鐵企業(yè)結(jié)合市場的多元化發(fā)展規(guī)律進行有效經(jīng)營，實現(xiàn)地鐵企業(yè)的不同職能，既滿足地鐵的公益性，也能夠滿足企業(yè)自主經(jīng)營自負盈虧的發(fā)展目的。在此過程中應(yīng)當充分考慮長期與短期的不同發(fā)展特點，建立可持續(xù)發(fā)展機制，同時應(yīng)當制定科學完善的獎懲制度以及績效評估機制，政府采用合約形式有效監(jiān)督并且規(guī)范企業(yè)的合約履行情況，在合約內(nèi)容中應(yīng)當明確績效指標，通過確定獎罰條款有效激勵和引導企業(yè)，企業(yè)承擔具體的社會責任，進一步確保社會秩序的穩(wěn)定運行。

（二）企業(yè)結(jié)合外部環(huán)境變化，適時調(diào)整戰(zhàn)略

采用政府購買行為的重要前提就是應(yīng)當實現(xiàn)政企分開，企業(yè)必須有針對性地調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，摒棄傳統(tǒng)依賴政府的發(fā)展模式，能夠真正實現(xiàn)自主經(jīng)營自負盈虧，以實現(xiàn)盈利為目的。組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程有效結(jié)合市場的多元化發(fā)展趨勢進行規(guī)律性調(diào)整，從而推動市場經(jīng)濟活動有序進行。例如在地鐵票價的種類上，可以選用多元的票價機制，能夠吸引眾多客流，提升地鐵服務(wù)地位;采用不同的用工模式，科學合理地進行人力成本控制;采用自主決定自主維修以及委托外修等多元化方式，有助于降低地鐵維修成本，實現(xiàn)資源的科學合理配置。

（三）引入先進管理人員，取得良好示范效應(yīng)

通過引入先進的中外管理人員，能夠為地鐵發(fā)展注入新的生機與活力。地鐵建設(shè)與運營的落腳點就是安全和管理，為提高安全管理水平，可以通過在地鐵企業(yè)管理中引入專業(yè)化的管理團隊。通過引入優(yōu)秀團隊，能夠為地鐵發(fā)展注入新的生機與活力，做到示范引導作用。

六、結(jié)語

綜上所述，我們能夠看出實現(xiàn)政府購買軌道交通服務(wù)，是一項循序漸進的過程，地鐵企業(yè)高層管理人員必須從政策與體制等諸多方面加強頂層設(shè)計，在運營模式中能夠?qū)崿F(xiàn)風險分擔，構(gòu)建完善的績效評估和獎懲機制，同時要促進政府購買行為的有效改革，加強對于實際運營成本的監(jiān)督與評估，有效區(qū)分不同類型的經(jīng)營管理虧損情況，科學合理地明確政府購買金額，推動企業(yè)持續(xù)發(fā)展，提升城市生活品質(zhì)。（作者單位：廈門軌道交通集團有限公司）