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        淺析地鐵運(yùn)營(yíng)服務(wù)引入政府購(gòu)買公共服務(wù)

        2020-03-23 06:10:33黃昭愛
        今日財(cái)富 2020年5期
        關(guān)鍵詞:票價(jià)公共服務(wù)成本

        黃昭愛

        隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,地鐵行業(yè)進(jìn)入一個(gè)大發(fā)展時(shí)期,在新形勢(shì)下地鐵運(yùn)營(yíng)企業(yè)怎樣降低成本、增加效益,實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng),更好地滿足民眾出行方便,是地鐵企業(yè)必須解決的問題。本文主要論述當(dāng)前地鐵運(yùn)營(yíng)成本由政府補(bǔ)貼的管理模式轉(zhuǎn)向政府購(gòu)買服務(wù)的模式轉(zhuǎn)變中,如何有效增強(qiáng)地鐵運(yùn)營(yíng)管理的競(jìng)爭(zhēng)性,使企業(yè)在發(fā)展過程中提升管理水平,提高服務(wù)效率和質(zhì)量,更好地為民眾服務(wù)。

        一、引言

        地鐵行業(yè)屬于公共交通,需要對(duì)社會(huì)公民進(jìn)行服務(wù),是政府支持下的公益性項(xiàng)目。地鐵在運(yùn)營(yíng)過程中,政府雖然不能直接作為地鐵運(yùn)營(yíng)組織管理者來進(jìn)行管理,但政府要從公益的角度對(duì)票價(jià)進(jìn)行管理,而地鐵行業(yè)從企業(yè)角度又需要自負(fù)盈虧,所以兩者在一定程度上存在互相矛盾的特性。政府如何充分發(fā)揮監(jiān)督和調(diào)控職能,在地鐵運(yùn)營(yíng)管理過程中引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,解決地鐵公益性要求和企業(yè)自負(fù)盈虧之間的矛盾,使地鐵行業(yè)更加成熟、高效的發(fā)展,是本文重點(diǎn)探討的問題。本文主要針對(duì)當(dāng)前地鐵運(yùn)營(yíng)成本由政府補(bǔ)貼模式轉(zhuǎn)向政府購(gòu)買服務(wù)的模式來進(jìn)行分析和探究,以期給出一個(gè)解決上述問題的思路。

        二、政府購(gòu)買公共服務(wù)理論概述

        政府購(gòu)買公共服務(wù)顧名思義就是通過發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用,把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需的服務(wù)事項(xiàng),提供給有資質(zhì)的社會(huì)力量(社會(huì)組織、企業(yè)組織、其他機(jī)構(gòu)等)來運(yùn)營(yíng),并且根據(jù)社會(huì)力量提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量來付費(fèi),這種方式采用由政府承擔(dān)并委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)的方式來進(jìn)行公共服務(wù)的提供。政府在購(gòu)買公共服務(wù)的過程當(dāng)中,政府的角色是委托主體,社會(huì)力量是受委托者,政府在購(gòu)買公共服務(wù)當(dāng)中表現(xiàn)為一種支付契約的購(gòu)買行為。政府在采購(gòu)的過程當(dāng)中與私人和企業(yè)采購(gòu)不同,其行為是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的一種重要方式。政府在購(gòu)買公共服務(wù)的過程當(dāng)中要將公共利益放在首位,并且引入市場(chǎng)機(jī)制降低政府采購(gòu)成本,提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量。政府在進(jìn)行支付的過程當(dāng)中,能夠通過稅收再分配的形式來進(jìn)行支配,但由于缺乏成本和效率核算的機(jī)制容易產(chǎn)生高投入低產(chǎn)出的問題,所以政府可以利用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和合同機(jī)制來有效解決這一問題。

        三、政府購(gòu)買公共服務(wù)屬于新型政府提供公共服務(wù)的方式

        政府采購(gòu)將滿足公共利益發(fā)展的產(chǎn)品放在首位,同時(shí)要將潛在的公共需求逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)需求,可以采用乘數(shù)效應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)展總需求量,確保結(jié)構(gòu)有效完善。通過引入市場(chǎng)機(jī)制,有助于提高政府經(jīng)營(yíng)管理效率,降低服務(wù)成本,進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)公共政策功能。政府購(gòu)買能夠有效應(yīng)用合同機(jī)制與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,進(jìn)一步引導(dǎo)并規(guī)范社會(huì)力量具體行為,有效解決低效問題,提高經(jīng)營(yíng)管理與服務(wù)水平,實(shí)現(xiàn)預(yù)期的公共政策目標(biāo)。政府采購(gòu)?fù)ǔJ巧鐣?huì)關(guān)注度較高且數(shù)額較大,能夠?qū)κ袌?chǎng)有著極為嚴(yán)重的影響,并產(chǎn)生一定的正面示范效應(yīng)。政府在采購(gòu)過程中應(yīng)當(dāng)秉持公開公平公正的原則,通過形成科學(xué)完善的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,進(jìn)一步規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)行為與經(jīng)營(yíng)體制,有效推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步發(fā)展和完善。

        當(dāng)前西方國(guó)家有較為完善的經(jīng)營(yíng)管理模式,政府購(gòu)買公共服務(wù)涵蓋眾多的服務(wù)領(lǐng)域,例如義務(wù)教育和職業(yè)教育、特殊教育,公共衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)、殘障服務(wù)與社區(qū)服務(wù)、文化與傳統(tǒng)保護(hù)、促進(jìn)與保障性住宅,以及通過加強(qiáng)社會(huì)城市規(guī)劃和交通環(huán)境等各項(xiàng)政策咨詢等,進(jìn)一步提高政府的公信力。中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出:“凡屬事務(wù)性管理服務(wù),原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,通過合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買”。根據(jù)國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)、財(cái)綜〔2014〕96號(hào)等有關(guān)政府購(gòu)買服務(wù)政策的文件精神,公共交通服務(wù)屬于政府購(gòu)買服務(wù)范圍。當(dāng)前我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)主要是在生態(tài)環(huán)境建設(shè)、文化教育和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)上,政府購(gòu)買公共交通服務(wù)已經(jīng)具備典型代表性,通過地鐵建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理有效融入購(gòu)買服務(wù),能夠承擔(dān)社會(huì)責(zé)任并控制票價(jià),確保社會(huì)效益有效發(fā)揮。

        四、政府購(gòu)買軌道交通服務(wù)模式探索

        (一)建立市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制

        地鐵城市分布廣泛,各地運(yùn)作模式不盡相同,地鐵行業(yè)需符合市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制,政府購(gòu)買服務(wù)應(yīng)綜合考慮持續(xù)建設(shè)運(yùn)營(yíng)的投融資需求、票價(jià)定價(jià)機(jī)制、提升運(yùn)營(yíng)管理水平的激勵(lì)措施等。

        (二)購(gòu)買補(bǔ)償票價(jià)差額

        由于城市軌道交通的公益性,地鐵票價(jià)一般由政府和社會(huì)主導(dǎo)定價(jià),其并不能真實(shí)反應(yīng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本支出。因此,為了提升軌道交通投融資實(shí)力,保障地鐵建設(shè)和運(yùn)營(yíng)平穩(wěn)、可持續(xù)發(fā)展,可通過政府購(gòu)買服務(wù)的方式來補(bǔ)償票價(jià)差額。

        (三)設(shè)定服務(wù)合約價(jià)款

        建立軌道運(yùn)營(yíng)的定額補(bǔ)貼機(jī)制,形成監(jiān)督考核和自主激勵(lì)相結(jié)合的長(zhǎng)效機(jī)制,提高效率,企業(yè)在監(jiān)督考核和激勵(lì)框架內(nèi)做到總額控制、自主決策。在成本定額的基礎(chǔ)上,測(cè)算收入數(shù)據(jù)由政府部門核定,以成本收入數(shù)據(jù)確定每年的服務(wù)合約價(jià)款,如果實(shí)際成本大于定額成本,服務(wù)合約價(jià)格按照定額成本支付;如果實(shí)際成本小于定額成本,則將差額的一定比例給予地鐵企業(yè)作為激勵(lì),政府部門核定歷史數(shù)據(jù)和預(yù)期數(shù)據(jù)定期修訂服務(wù)價(jià)格。

        (四)設(shè)置關(guān)鍵考核指標(biāo)

        地鐵企業(yè)上級(jí)主管部門設(shè)置關(guān)鍵考核指標(biāo),對(duì)地鐵運(yùn)營(yíng)管理和服務(wù)水平進(jìn)行年度考核,如安全指標(biāo)(如生產(chǎn)安全事故起數(shù))、服務(wù)指標(biāo)(如乘客滿意度)、資產(chǎn)養(yǎng)護(hù)指標(biāo)(設(shè)備完好率),將指標(biāo)考核結(jié)果與財(cái)政補(bǔ)貼總額掛鉤,起到服務(wù)質(zhì)量調(diào)節(jié)作用。

        (五)建立企業(yè)造血功能

        基于地鐵建設(shè)投融資需要,保障融資利息支出,按照市場(chǎng)直接融資要求,每年凈利潤(rùn)達(dá)到對(duì)應(yīng)融資規(guī)模年利息的1.5倍覆蓋,地鐵企業(yè)積極開展“地鐵+物業(yè)”的模式,政府通過直接劃撥、定向出讓等多種方式將沿線配套地塊(包括軌道交通沿線場(chǎng)、段、站、隧道區(qū)間及出入口銜接的上蓋用地等)給予地鐵企業(yè),由地鐵企業(yè)與軌道工程同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè),高效、集約開發(fā)形成的物業(yè)由地鐵企業(yè)持有。持有物業(yè)開發(fā)所需資金由財(cái)政統(tǒng)籌安排,物業(yè)產(chǎn)生的收益用于彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)虧損,實(shí)現(xiàn)外部效益內(nèi)部化,同時(shí)減輕財(cái)政壓力,同時(shí)做大做強(qiáng)地鐵企業(yè),實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

        五、地鐵運(yùn)營(yíng)服務(wù)引入政府購(gòu)買公共服務(wù)的具體對(duì)策

        (一)扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)落后觀念,切實(shí)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

        政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)前經(jīng)營(yíng)管理情況,由運(yùn)營(yíng)成本補(bǔ)貼模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎?gòu)買行為,例如可以明確地鐵票價(jià),根據(jù)市場(chǎng)的發(fā)展需求進(jìn)行票價(jià)確定,確定票價(jià)能夠在公眾承受的范圍內(nèi),對(duì)于確定票價(jià)與成本票價(jià)差額部分則可以通過購(gòu)買服務(wù)標(biāo)的方式進(jìn)行彌補(bǔ)。購(gòu)買服務(wù)可以促進(jìn)地鐵企業(yè)結(jié)合市場(chǎng)的多元化發(fā)展規(guī)律進(jìn)行有效經(jīng)營(yíng),實(shí)現(xiàn)地鐵企業(yè)的不同職能,既滿足地鐵的公益性,也能夠滿足企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)自負(fù)盈虧的發(fā)展目的。在此過程中應(yīng)當(dāng)充分考慮長(zhǎng)期與短期的不同發(fā)展特點(diǎn),建立可持續(xù)發(fā)展機(jī)制,同時(shí)應(yīng)當(dāng)制定科學(xué)完善的獎(jiǎng)懲制度以及績(jī)效評(píng)估機(jī)制,政府采用合約形式有效監(jiān)督并且規(guī)范企業(yè)的合約履行情況,在合約內(nèi)容中應(yīng)當(dāng)明確績(jī)效指標(biāo),通過確定獎(jiǎng)罰條款有效激勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè),企業(yè)承擔(dān)具體的社會(huì)責(zé)任,進(jìn)一步確保社會(huì)秩序的穩(wěn)定運(yùn)行。

        (二)企業(yè)結(jié)合外部環(huán)境變化,適時(shí)調(diào)整戰(zhàn)略

        采用政府購(gòu)買行為的重要前提就是應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)政企分開,企業(yè)必須有針對(duì)性地調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略,摒棄傳統(tǒng)依賴政府的發(fā)展模式,能夠真正實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)自負(fù)盈虧,以實(shí)現(xiàn)盈利為目的。組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程有效結(jié)合市場(chǎng)的多元化發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行規(guī)律性調(diào)整,從而推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有序進(jìn)行。例如在地鐵票價(jià)的種類上,可以選用多元的票價(jià)機(jī)制,能夠吸引眾多客流,提升地鐵服務(wù)地位;采用不同的用工模式,科學(xué)合理地進(jìn)行人力成本控制;采用自主決定自主維修以及委托外修等多元化方式,有助于降低地鐵維修成本,實(shí)現(xiàn)資源的科學(xué)合理配置。

        (三)引入先進(jìn)管理人員,取得良好示范效應(yīng)

        通過引入先進(jìn)的中外管理人員,能夠?yàn)榈罔F發(fā)展注入新的生機(jī)與活力。地鐵建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的落腳點(diǎn)就是安全和管理,為提高安全管理水平,可以通過在地鐵企業(yè)管理中引入專業(yè)化的管理團(tuán)隊(duì)。通過引入優(yōu)秀團(tuán)隊(duì),能夠?yàn)榈罔F發(fā)展注入新的生機(jī)與活力,做到示范引導(dǎo)作用。

        六、結(jié)語

        綜上所述,我們能夠看出實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買軌道交通服務(wù),是一項(xiàng)循序漸進(jìn)的過程,地鐵企業(yè)高層管理人員必須從政策與體制等諸多方面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),在運(yùn)營(yíng)模式中能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān),構(gòu)建完善的績(jī)效評(píng)估和獎(jiǎng)懲機(jī)制,同時(shí)要促進(jìn)政府購(gòu)買行為的有效改革,加強(qiáng)對(duì)于實(shí)際運(yùn)營(yíng)成本的監(jiān)督與評(píng)估,有效區(qū)分不同類型的經(jīng)營(yíng)管理虧損情況,科學(xué)合理地明確政府購(gòu)買金額,推動(dòng)企業(yè)持續(xù)發(fā)展,提升城市生活品質(zhì)。(作者單位:廈門軌道交通集團(tuán)有限公司)

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