曹永福

2020年1月29日，美國總統(tǒng)特朗普簽署國會通過的美加墨自由貿(mào)易協(xié)定（USMCA），標(biāo)志著實行20多年的北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）即將“改名換姓”，并升級為新的版本。NAFTA曾經(jīng)創(chuàng)造了全球經(jīng)濟(jì)規(guī)模最大的自由貿(mào)易區(qū)，是發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家組成自由貿(mào)易區(qū)的典范。該協(xié)定極大促進(jìn)了美加墨三國的經(jīng)濟(jì)一體化，令參與國受益巨大，但圍繞NAFTA的爭議從來沒有停息，這也是NAFTA需要重新談判并修訂的原因。在全球化浪潮不可逆轉(zhuǎn)、反全球化聲音甚囂塵上的今天，回顧北美自由貿(mào)易協(xié)定的歷史緣起和戰(zhàn)略定位，并剖析其影響和演變過程，具有重要啟示意義。

NAFTA的歷史緣起

二戰(zhàn)之后全球化進(jìn)程加快，但以關(guān)貿(mào)總協(xié)定（General Agreement on Tariffs and Trade， GATT）為代表的多邊貿(mào)易體制難以適應(yīng)千差萬別的國情，因此各種區(qū)域貿(mào)易協(xié)定蓬勃發(fā)展。美國和加拿大在1965年簽訂汽車生產(chǎn)協(xié)定，大幅度削減汽車、零部件、輪胎等產(chǎn)品的關(guān)稅，極大刺激了兩國汽車產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。該協(xié)定的成功促使兩國的經(jīng)貿(mào)合作不斷擴(kuò)大，1987年，雙方簽訂了美加自由貿(mào)易協(xié)定，涵蓋貿(mào)易、金融服務(wù)、投資、能源等各個領(lǐng)域。

在美加兩國貿(mào)易協(xié)定的基礎(chǔ)上，納入墨西哥并成立北美自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)想由來已久。美加墨三國地理上臨近，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)互補(bǔ)性強(qiáng)，組成自由貿(mào)易區(qū)將帶來巨大商機(jī)。對美國和加拿大來講，企業(yè)的出口市場規(guī)模會擴(kuò)大，利用墨西哥的廉價勞動力增強(qiáng)競爭力，也有利于企業(yè)成長;對墨西哥來講，可以擴(kuò)大出口市場，也可以通過北美自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定穩(wěn)定投資者信心，促進(jìn)外資流入，而且還可以通過自由貿(mào)易協(xié)定鎖定墨西哥的市場化改革路徑。因此三國都有很強(qiáng)的動機(jī)組建自由貿(mào)易區(qū)。

1979年，里根在競選美國總統(tǒng)時提到如果成立北美自由貿(mào)易區(qū)，三國都將釋放巨大的經(jīng)濟(jì)潛力。20世紀(jì)80年代，墨西哥開始推行市場化改革，1986年加入關(guān)貿(mào)總協(xié)定，對外開放度顯著提高，為北美自由貿(mào)易協(xié)定的談判創(chuàng)造了條件。1990年夏天，美國和墨西哥開始談判;1991年，加拿大加入談判。各國的合作意愿都很強(qiáng)，談判效率較高。于是，1992年12月17日，三國領(lǐng)導(dǎo)人簽訂了北美自由貿(mào)易協(xié)定。

按照該協(xié)定，成員國相互之間的關(guān)稅率在15年內(nèi)基本削減為0;其中，汽車產(chǎn)業(yè)只要滿足62.5%的北美原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)，則在5年-10年間減免成員國間的全部關(guān)稅;各國之間減少投資障礙，對外商直接投資實行非歧視待遇，但與國家安全相關(guān)的產(chǎn)業(yè)、墨西哥的能源產(chǎn)業(yè)、加拿大的文化產(chǎn)業(yè)除外。此外，協(xié)定還涉及知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、爭端解決機(jī)制、政府采購等領(lǐng)域。

NAFTA的戰(zhàn)略定位與功績

北美自由貿(mào)易協(xié)定簽字之后，還需要各國立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)才能生效，其中美國國會的批準(zhǔn)至關(guān)重要。

1993年初，克林頓擔(dān)任美國總統(tǒng)，他認(rèn)為該協(xié)定有缺點，但符合美國的長期戰(zhàn)略利益，便積極游說國會予以批準(zhǔn)。然而，美國公眾認(rèn)為在美加自貿(mào)協(xié)定的基礎(chǔ)上納入相對落后的墨西哥，會使墨西哥的廉價進(jìn)口商品沖擊美國市場，很多美國企業(yè)的投資會轉(zhuǎn)向墨西哥，從而加劇美國非技能型勞動力的失業(yè)。不得不說，大踏步的開放舉措很容易與諸多不確定并行。一時間眾說紛紜。因此，1993年8月，有議員表示超過2/3的民主黨眾議員對北美自由貿(mào)易協(xié)定持反對立場，國會批準(zhǔn)的概率非常小。

為此，克林頓政府開展了積極的游說和宣傳，除了宣傳北美自由貿(mào)易協(xié)定帶來的巨大商機(jī)之外，還強(qiáng)調(diào)協(xié)定能夠推動墨西哥的民主化和市場化進(jìn)程，能夠在更大范圍內(nèi)推廣美國價值觀，增強(qiáng)美國的國際領(lǐng)導(dǎo)力。這種宣傳在一定程度上抵消了各種擔(dān)憂情緒，再加上各種企業(yè)集團(tuán)出于擴(kuò)大商機(jī)的考慮，加大對國會的游說力度，議員們的態(tài)度發(fā)生了轉(zhuǎn)變。

1993年11月，美國眾議院以234∶200的投票比例批準(zhǔn)實施北美自由貿(mào)易協(xié)定，支持率只有54%，可謂涉險過關(guān)。而后參議院以61∶38的比例批準(zhǔn)，支持率為62%。1994年1月1日，北美自由貿(mào)易協(xié)定正式生效。

北美自由貿(mào)易協(xié)定極大地促進(jìn)了三國之間的貿(mào)易和投資，很快，加拿大和墨西哥成為美國的第一和第二大出口市場。在協(xié)定實施之前，美國和加拿大的關(guān)稅率已經(jīng)很低，兩國之間的經(jīng)濟(jì)一體化程度已較高。相比之下，NAFTA對美國和墨西哥之間的經(jīng)貿(mào)促進(jìn)作用更為顯著。

1995年美國對墨西哥的貨物出口占其總出口的比重為8%，2018年該比重上升到16%;1995年美國貨物進(jìn)口中來自墨西哥的比重為8%，2018年上升到13%。從投資來看，1995年-2006年美國對外直接投資存量增長3.5倍，其中對墨西哥的直接投資增長4.9倍，大大高于整體增速。而且NAFTA顯著促進(jìn)了三國之間的產(chǎn)業(yè)鏈融合。據(jù)測算，美國從加拿大的總進(jìn)口中有25%的增加值來自美國自身，而美國從墨西哥的進(jìn)口中則有40%的增加值來自美國自身?？梢娫贜AFTA的影響下，中間產(chǎn)品在生產(chǎn)過程中頻繁進(jìn)出口，三個國家的生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)緊緊地綁定在一起。

北美自貿(mào)協(xié)定還帶來了很多難以直接量化的影響。比如，進(jìn)口商品價格的降低、種類的增加普遍提高了三個國家的消費(fèi)者福利，市場規(guī)模的擴(kuò)大使得企業(yè)生產(chǎn)率提高，各國之間的投資和貿(mào)易促進(jìn)了國家間的技術(shù)外溢。北美自由貿(mào)易協(xié)定還產(chǎn)生了示范效應(yīng)，刺激了世界其他地區(qū)自由貿(mào)易協(xié)定的發(fā)展，對全球多邊貿(mào)易體制也產(chǎn)生了推動作用。

NAFTA的修訂與USMCA的誕生

北美自由貿(mào)易協(xié)定從誕生之日起就伴隨著各種非議和爭論，焦點是上文提到的對制造業(yè)就業(yè)或者低端就業(yè)的沖擊。

從20世紀(jì)80年代末到2008年國際金融危機(jī)之前，美國整體非農(nóng)就業(yè)崗位增長29%;與之形成鮮明對比的是，美國制造業(yè)就業(yè)減少430萬人，降幅高達(dá)24%。大量非技能型工人失業(yè)，工資增長緩慢，這個群體的失望和抱怨情緒與日俱增。

造成美國制造業(yè)就業(yè)下降的原因是多方面的，最主要的原因是技術(shù)進(jìn)步，生產(chǎn)的自動化淘汰了大量低端勞動力。經(jīng)濟(jì)開放對就業(yè)的影響在理論上沒有定論，比如自由貿(mào)易協(xié)定帶來的進(jìn)口商品上升可能沖擊本國就業(yè)，但貿(mào)易協(xié)定同時也擴(kuò)大了本國出口并創(chuàng)造了就業(yè)?？墒敲癖姾痛蟊娒襟w難以理解背后的復(fù)雜機(jī)制，他們看到身邊工廠關(guān)門、生產(chǎn)線轉(zhuǎn)移到墨西哥、工人被解雇的現(xiàn)象，從而大肆攻擊自由貿(mào)易協(xié)定。

政治家難以制定合適的政策應(yīng)對技術(shù)進(jìn)步對制造業(yè)就業(yè)的沖擊，因為這是企業(yè)提高生產(chǎn)效率的自主行為，但他們可以迎合公眾情緒，大肆宣揚(yáng)自由貿(mào)易協(xié)定的負(fù)面影響。在過去的20多年里，只要遇到有關(guān)美國貿(mào)易政策的爭論，很多政客就會以北美自由貿(mào)易協(xié)定為反面例子。美國總統(tǒng)特朗普就是典型代表。他在競選時不僅攻擊WTO（世界貿(mào)易組織），攻擊中國商品沖擊美國就業(yè)，而且也激烈抨擊北美自由貿(mào)易協(xié)定，認(rèn)為墨西哥通過協(xié)定搶走了大量美國的制造業(yè)就業(yè)機(jī)會。特朗普信奉實用主義哲學(xué)，他對NAFTA初創(chuàng)時倡導(dǎo)的承擔(dān)國際責(zé)任、推廣美國價值觀等戰(zhàn)略目標(biāo)并不感興趣，提出必須進(jìn)行重新談判，且宣稱如果談判不成功美國就會退出。

在美國的主導(dǎo)下，三國在2017年-2018年就NAFTA的修訂進(jìn)行了談判，并且于2019年年底達(dá)成新協(xié)議，北美自由貿(mào)易協(xié)定隨之更名為美國-墨西哥-加拿大協(xié)定。

與之前的版本相比，新協(xié)定在汽車原產(chǎn)地原則、勞工標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、爭端解決機(jī)制等方面都有變化。其中最值得關(guān)注的是，汽車在北美的原產(chǎn)地比重必須達(dá)到75%才能在成員國之間實行零關(guān)稅（原來的標(biāo)準(zhǔn)是62.5%）;在北美三國用于汽車及零部件工人中，必須有40%以上的工人工資不低于16美元/小時。這些條款帶有明顯的貿(mào)易保護(hù)主義色彩，目的是保護(hù)北美汽車市場免于其他國家的沖擊，并減緩墨西哥的低工資對美國制造業(yè)的影響。

新協(xié)定在美眾議院和參議院的投票支持率分別為91%和90%，大大超過了1993年投票時的54%和62%。特朗普已經(jīng)擺出勝利者姿態(tài)，他在2020年2月5日國情咨文中宣稱，USMCA將使美國汽車產(chǎn)業(yè)增加10萬個就業(yè)機(jī)會。不過，學(xué)術(shù)界各種嚴(yán)謹(jǐn)?shù)哪Ｐ蜏y算并沒有得出如此樂觀的結(jié)論，新協(xié)定對北美和世界其他各國的影響仍有待觀察。

任何大型貿(mào)易協(xié)定在帶來整體經(jīng)濟(jì)收益的同時都會伴隨負(fù)面影響，也都會充滿爭議。在發(fā)達(dá)國家社會階層分化加劇、收入分配失衡的背景下，這種爭議會不斷被放大，進(jìn)而導(dǎo)致各種形式的貿(mào)易保護(hù)主義。但是從最近美國國會對USMCA的高支持率來看，逆轉(zhuǎn)對外開放的潮流也是不可取的，打開的大門難以再關(guān)上，通過對外開放促進(jìn)商品和生產(chǎn)要素的流動、實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置仍然是大勢所趨。