陳成文，章雙雙，何 培

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 江西新時(shí)代社會(huì)治理研究中心，江西 南昌 330013)

優(yōu)撫安置是維護(hù)退役軍人合法權(quán)益的一項(xiàng)重要社會(huì)保障制度。在改革開放的縱深推進(jìn)過程中，由于優(yōu)撫安置制度的不健全，導(dǎo)致一部分退役軍人出現(xiàn)了弱勢(shì)性特征，成為了經(jīng)濟(jì)利益貧困性、生活質(zhì)量低層次性和承受力脆弱性的社會(huì)弱者[1]。2017年10月，黨的十九大報(bào)告提出了“弱有所扶”的民生建設(shè)目標(biāo)，并強(qiáng)調(diào)要“完善社會(huì)救助、社會(huì)福利、慈善事業(yè)、優(yōu)撫安置等制度”。2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)再次強(qiáng)調(diào)，要“統(tǒng)籌完善社會(huì)救助、社會(huì)福利、慈善事業(yè)、優(yōu)撫安置等制度”，“健全退役軍人工作體系和保障制度”。可見，優(yōu)撫安置與新時(shí)代“弱有所扶”是息息相關(guān)的。要實(shí)現(xiàn)新時(shí)代“弱有所扶”的民生建設(shè)目標(biāo)，就必須著力加強(qiáng)退役軍人優(yōu)撫安置的制度建設(shè)。

一、優(yōu)撫安置：實(shí)現(xiàn)新時(shí)代“弱有所扶”的重要制度安排

優(yōu)撫安置是指政府對(duì)從事特殊工作者(如軍人)及其家屬予以優(yōu)待、撫恤、安置的一項(xiàng)社會(huì)保障制度。很顯然，優(yōu)撫安置是優(yōu)待、撫恤、安置的總稱[2]。優(yōu)撫安置的目的在于通過為退役軍人提供就業(yè)、教育培訓(xùn)等政策支持，保障軍人退役后的基本生活，提升退役軍人的職業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力。因此，優(yōu)撫安置是實(shí)現(xiàn)新時(shí)代“弱有所扶”民生建設(shè)目標(biāo)的重要制度安排。

(一)優(yōu)撫安置有利于提高退役軍人的社會(huì)地位

習(xí)近平總書記曾指出要讓軍人成為“全社會(huì)尊崇的職業(yè)”。然而，只有在建國(guó)到改革開放的這段時(shí)期內(nèi)，軍人的社會(huì)地位在總體上看是比較高的，在社會(huì)上受到崇拜和尊重[3]。世紀(jì)交替之際，我國(guó)先后經(jīng)歷了1999 年的駐南使館被炸和 2001年的中美撞機(jī)事件，人們開始對(duì)軍人在和平時(shí)期的作用產(chǎn)生懷疑，使軍人的社會(huì)聲望進(jìn)入了一個(gè)低谷[3]?？傮w來看，在和平時(shí)期的國(guó)際大環(huán)境下，我國(guó)軍人的社會(huì)地位已經(jīng)明顯下降，社會(huì)上甚至出現(xiàn)部分群眾不尊重軍人、質(zhì)疑軍人優(yōu)待政策的現(xiàn)象。這就需要通過完善具有比較優(yōu)勢(shì)的軍人待遇保障體系、構(gòu)建系統(tǒng)完善的軍人榮譽(yù)制度、營(yíng)造全民關(guān)心支持國(guó)防建設(shè)的濃厚氛圍等途徑增強(qiáng)軍事職業(yè)吸引力和軍人榮譽(yù)感[4]。優(yōu)撫安置為提高退役軍人的社會(huì)地位，正是在以上三大方針的指引下開展系列優(yōu)撫工作：一是福利待遇：退役軍人事務(wù)部通過分別與11家銀行[5]、3家電信運(yùn)營(yíng)商簽署擁軍優(yōu)撫合作協(xié)議[6]，為退役軍人提供優(yōu)先優(yōu)惠的金融服務(wù)和電信服務(wù)，浦發(fā)還為部分退役軍人提供意外傷害保險(xiǎn)和機(jī)場(chǎng)VIP客戶待遇；二是政治榮譽(yù)：通過為烈屬、軍屬和退役軍人等家庭懸掛光榮牌工作，彰顯國(guó)家對(duì)退役軍人這一群體的敬重之情；三是社會(huì)宣傳：通過國(guó)家立法的形式——《中華人民共和國(guó)英雄烈士保護(hù)法》設(shè)立每年9月30日為烈士紀(jì)念日、規(guī)定在清明節(jié)和重要節(jié)日開展英雄烈士紀(jì)念活動(dòng)，廣泛宣傳英雄烈士的事跡和精神；通過開展“最美退役軍人”學(xué)習(xí)宣傳活動(dòng)，并定期組織單位職工和青少年群體參觀英雄紀(jì)念地、烈士陵園等教育基地，大力營(yíng)造關(guān)心國(guó)防建設(shè)、尊崇軍人的社會(huì)氛圍。由此可見，優(yōu)撫安置的工作內(nèi)容有利于提升退役軍人的榮譽(yù)感和自信心，是進(jìn)一步提高退役軍人社會(huì)地位的重要制度安排。

(二)優(yōu)撫安置有利于保障退役軍人的基本生活

退役軍人要從軍隊(duì)重新回歸到社會(huì)，就必須通過就業(yè)來支撐他們的基本生活。退役軍人的生活水平很大程度上取決于其就業(yè)崗位所帶來的經(jīng)濟(jì)收入。據(jù)相關(guān)調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，退役士兵中未就業(yè)者高達(dá)22%，而且由于無文憑、無經(jīng)驗(yàn)、無“社會(huì)資源”的“一手空”狀態(tài)，致使大部分退役軍人只能從事技術(shù)類、安全保衛(wèi)類、服務(wù)類等門檻低、收入偏低和就業(yè)環(huán)境欠佳的行業(yè)[7]。與此同時(shí)，在退役軍人可以獨(dú)立生活的情況下，父母已經(jīng)完成了對(duì)其撫養(yǎng)的法定義務(wù)，而軍人退役后又普遍達(dá)到了國(guó)家婚姻法所規(guī)定的結(jié)婚年齡，若有成家的打算，就要應(yīng)對(duì)婚姻市場(chǎng)上購(gòu)車買房的要求以及儲(chǔ)備撫養(yǎng)子女、贍養(yǎng)老人所需的資金，總體支出壓力較大，維系基本生存成了軍人退役后面臨的首要問題。因此，如何保障退役軍人的基本生存權(quán)利，需要優(yōu)撫安置制度予以安排。首先是提高優(yōu)撫補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。2019年12月6日，退役軍人事務(wù)部修訂的《傷殘撫恤管理辦法》再次提高重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象撫恤補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，其平均提標(biāo)幅度達(dá)10%。并且建立了幫扶援助機(jī)制，不少地方還設(shè)立關(guān)愛基金，為解決退役軍人生計(jì)困難提供了穩(wěn)定的資金來源。其次是完善住房、養(yǎng)老、醫(yī)療保障待遇。2019年4月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于解決部分退役士兵社會(huì)保險(xiǎn)問題的意見》中提出，要完善基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保和接續(xù)政策，為那些未能及時(shí)參?；騾⒈：笠蚱髽I(yè)經(jīng)營(yíng)困難、下崗失業(yè)等原因繳費(fèi)中斷的退役軍人解除養(yǎng)老和醫(yī)療費(fèi)用續(xù)交的后顧之憂。最后是拓寬退役軍人的就業(yè)渠道。2019年12月17日，退役軍人事務(wù)部與保利、萬科集團(tuán)簽署退役軍人就業(yè)合作協(xié)議，每年共同拿出2.6萬個(gè)崗位專門招聘退役軍人[8]。這些優(yōu)撫安置制度與措施有利于從根本上保障退役軍人的基本生存權(quán)利。

(三)優(yōu)撫安置有利于提升退役軍人的職業(yè)能力

根據(jù)《中華人民共和國(guó)兵役法》的規(guī)定，“每年十二月三十一日以前年滿十八周歲的男性公民，應(yīng)當(dāng)被征集服現(xiàn)役”。這就意味著，退役軍人群體具有學(xué)歷背景不高、社會(huì)經(jīng)驗(yàn)不足和封閉式訓(xùn)練時(shí)期長(zhǎng)等基本特征，這些特征也成為導(dǎo)致軍人退役后所具備的能力無法滿足就業(yè)市場(chǎng)關(guān)于學(xué)歷、技能和職場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)等要求的主要原因，即退役軍人難以重新適應(yīng)社會(huì)，被迫淪為市場(chǎng)環(huán)境下的“弱勢(shì)群體”。社會(huì)再適應(yīng)理論認(rèn)為“重新適應(yīng)事業(yè)和生活”構(gòu)成退役軍人重要的壓力源，并導(dǎo)致后續(xù)的求職失敗、職業(yè)倦怠、不適應(yīng)環(huán)境變化和社交退縮等一系列問題[9]。這就需要優(yōu)撫安置來協(xié)助退役軍人度過由軍隊(duì)訓(xùn)練轉(zhuǎn)向市場(chǎng)就業(yè)的適應(yīng)期，除了激勵(lì)退役軍人通過自身努力提升職業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力外，還應(yīng)為其開通學(xué)歷提升、技能培訓(xùn)等方面的“直通車”。在學(xué)歷提升方面，考慮到退役軍人由于長(zhǎng)時(shí)間缺乏系統(tǒng)學(xué)習(xí)，同等條件下與學(xué)校應(yīng)屆生相比不具備競(jìng)爭(zhēng)力[10]，優(yōu)撫安置制度不僅提供政策支持，而且下達(dá)任務(wù)指標(biāo)，以滿足退役軍人提升學(xué)歷的愿望和市場(chǎng)就業(yè)環(huán)境的要求。一是政策支撐：《退役士兵安置條例》規(guī)定“退役義務(wù)兵報(bào)考高等院校和中等專業(yè)學(xué)校，在與其他考生同等條件下，優(yōu)先錄取”。二是下達(dá)任務(wù)：教育部在2019年下達(dá)455所普通高校承擔(dān)安排“退役大學(xué)生士兵計(jì)劃”5000人的任務(wù)通知[11]。在教育培訓(xùn)方面，退役軍人事務(wù)部協(xié)同各部門出臺(tái)了多部關(guān)于退役軍人教育培訓(xùn)政策體系，廣泛開展職業(yè)技能培訓(xùn)，如在退役前為軍人開展技能儲(chǔ)備培訓(xùn)和職業(yè)指導(dǎo)，退役后為軍人開展就業(yè)技能培訓(xùn)[12]。在軍隊(duì)訓(xùn)練過程中，軍人擁有了聽指揮、不怕苦、敢堅(jiān)持、勇?lián)?dāng)?shù)泉?dú)特氣質(zhì)，是社會(huì)上各行各業(yè)亟需的稀缺型人力資源。由此，通過幫助退役軍人更新知識(shí)、儲(chǔ)備技能，使其堅(jiān)強(qiáng)的意志力和承受力得以充分發(fā)揮，推動(dòng)退役軍人能力的全面發(fā)展。可見，優(yōu)撫安置在幫助退役軍人提升職業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力以適應(yīng)市場(chǎng)化的社會(huì)環(huán)境方面具有突出貢獻(xiàn)，是退役軍人再社會(huì)化的“加速器”。

二、制度瓶頸：當(dāng)前我國(guó)優(yōu)撫安置的實(shí)踐困境

我國(guó)建立退役軍人優(yōu)撫安置制度雖然歷史悠久，但是，在社會(huì)結(jié)構(gòu)急劇轉(zhuǎn)型的歷史背景下，它面臨著嚴(yán)重的實(shí)踐困境。這種實(shí)踐困境主要表現(xiàn)在制度缺失、制度沖突和制度曲行三個(gè)方面。

(一)制度缺失

制度缺失是指我國(guó)退役軍人優(yōu)撫安置制度沒有一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)性的政策體系，存在明顯的政策不完備、政策被虛置和繼續(xù)教育體系不完善等問題。一是優(yōu)撫安置政策體系的不完備。從我國(guó)已有的優(yōu)撫安置政策來看，無論是政策立法還是政策內(nèi)容上都存在一定程度的不完善不全面問題[13]。一方面，到目前為止，我國(guó)與軍人相關(guān)的法律只有《中華人民共和國(guó)英雄烈士保護(hù)法》和《中華人民共和國(guó)兵役法》這兩部，而與退役軍人切身利益相關(guān)的退役士兵安置、軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置和軍人撫恤優(yōu)待等方面，仍以行政法規(guī)性文件為主，還未上升至法律層面。另一方面，由于優(yōu)撫安置政策內(nèi)容的不完備導(dǎo)致退役軍人的待遇保障體系不完善。政府雖然每年都在提高優(yōu)撫對(duì)象的撫恤金，但是優(yōu)撫金提高的額度與市場(chǎng)物價(jià)上漲的速度并不成正比，與此同時(shí)，退役軍人所享受的待遇標(biāo)準(zhǔn)與其自身在服役期間所作的貢獻(xiàn)也不成正比。二是優(yōu)撫安置政策被虛置?！锻艘凼勘仓脳l例》第19條規(guī)定：國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位有接收安置退役士兵的義務(wù)。人們享受著由軍人保障的社會(huì)安穩(wěn)，就有義務(wù)積極地參與到優(yōu)撫安置工作中去，尤其是非營(yíng)利性的社會(huì)組織，應(yīng)發(fā)揮他們獨(dú)特的公益性，為退役軍人募集優(yōu)撫資金、提供公益崗位。然而，從實(shí)踐情況看，為退役軍人提供優(yōu)撫安置服務(wù)的供給主體仍以政府為主，社會(huì)上其他責(zé)任主體明顯參與不足，既導(dǎo)致政府在優(yōu)撫安置工作中承擔(dān)著財(cái)政、職業(yè)和效率的壓力，也使得與退役軍人相關(guān)的志愿者服務(wù)活動(dòng)較少。另外，我國(guó)目前還沒有一部針對(duì)社會(huì)組織參與退役軍人優(yōu)撫安置工作的法律法規(guī)，一定程度上加劇了優(yōu)撫安置政策被虛置的現(xiàn)狀。三是在役軍人繼續(xù)教育體系不完善。退役軍人優(yōu)撫安置工作現(xiàn)存的問題表征在退役之后，其實(shí)根源在現(xiàn)役階段。以法國(guó)為例，大部分軍人參軍時(shí)就基本明確了服役時(shí)間及其退役的就業(yè)方向，所以其培訓(xùn)工作從入伍時(shí)同步開始[14]。從我國(guó)軍人人力資源的培育來看，在役軍人繼續(xù)教育工作尚未獲得應(yīng)有的關(guān)注，當(dāng)前退役軍人安置工作較多的聚焦在軍人退役后的職業(yè)技能培訓(xùn)和就業(yè)創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼方面，致使退役軍人的教育培訓(xùn)工作未能貫穿于軍人服役的全過程。加之軍用標(biāo)準(zhǔn)與市場(chǎng)化標(biāo)準(zhǔn)存在一定的差異，加劇了現(xiàn)行退役軍人人力資源開發(fā)與管理制度的內(nèi)在矛盾[15]，繼而導(dǎo)致軍人退役后面臨人崗匹配度低和就業(yè)難等問題。

(二)制度沖突

制度沖突是指在制度系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)應(yīng)于同一行為的不同制度安排在作用方向上不一致甚至互相矛盾和相互抵觸的狀態(tài)[16]。在優(yōu)撫安置制度的具體操作中，這種“制度沖突”體現(xiàn)在：一是中央政策與地方制度之間的沖突?！吨腥A人民共和國(guó)兵役法》第64條規(guī)定：在招收錄用工作人員或者聘用職工時(shí)，同等條件下應(yīng)當(dāng)優(yōu)先招收錄用退出現(xiàn)役軍人。然而，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式的慣性下，地方政府實(shí)行著“權(quán)力下放”、“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)”的改革制度，致使地方政府所擁有的公共權(quán)力和崗位配置資源呈現(xiàn)出收縮的狀態(tài)。這樣一來，地方政府空留的就業(yè)崗位也就越來越少，與越來越多的退役軍人安置任務(wù)形成鮮明的對(duì)比，極易出現(xiàn)退役軍人在就業(yè)安置中的等待時(shí)間長(zhǎng)、在崗時(shí)間短、上崗率低、福利保障難、隱性失業(yè)、延遲上崗等問題[9]。二是不同地區(qū)制度之間的沖突?！锻艘凼勘仓脳l例》第19條規(guī)定：對(duì)自主就業(yè)的退役士兵，地方人民政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。這就導(dǎo)致不同地區(qū)因其經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、消費(fèi)水平和支出情況等因素，在退役軍人的優(yōu)撫補(bǔ)助金額上出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”。以2018年退役義務(wù)兵自謀職業(yè)所享受到的一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助為例,上海市退役義務(wù)兵的補(bǔ)助金額高達(dá)5萬元，而同期貴州省僅僅以兵役一年4500元來計(jì)發(fā)[17]。也就是說，正常情況下，貴州省兩年的義務(wù)兵也只能拿到9000元的補(bǔ)助金，與上海市5萬元的補(bǔ)助金額相比差距較大。三是不同部門制度之間的沖突。即使在退役軍人事務(wù)部組建后，與退役軍人相關(guān)的社保、醫(yī)保、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等事項(xiàng)依然關(guān)聯(lián)著人社部、國(guó)家醫(yī)療保障局、民政部和教育部等相關(guān)職能部門。比如，人社部作為傳統(tǒng)的退役軍人事務(wù)主管部門之一，雖然其承擔(dān)的軍轉(zhuǎn)安置職責(zé)被剝離，但退役軍人社保關(guān)系轉(zhuǎn)接、職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)與勞動(dòng)權(quán)益維護(hù)等都與人社部的業(yè)務(wù)職責(zé)密不可分[18]。同理，民政部、國(guó)家醫(yī)療保障局和教育部等職能部門同樣面臨類似的問題。以退役軍人就業(yè)創(chuàng)業(yè)為例，就業(yè)創(chuàng)業(yè)的申請(qǐng)材料和稅收優(yōu)惠不僅是人社部的管轄范圍，更需要教育部、國(guó)家稅務(wù)總局等職能部門的聯(lián)合部署。

(三)制度曲行

制度曲行是指制度執(zhí)行不力或扭曲執(zhí)行[19]，在優(yōu)撫安置制度的落實(shí)過程中主要表現(xiàn)在以下三方面：一是執(zhí)行主體對(duì)優(yōu)撫安置制度的認(rèn)知不到位。當(dāng)執(zhí)行主體不了解落實(shí)優(yōu)撫安置制度的意義何在時(shí)，就可能如同機(jī)器般進(jìn)行無感情、無思想的機(jī)械化運(yùn)作，對(duì)優(yōu)撫安置工作表現(xiàn)出無所謂的態(tài)度。相關(guān)接收單位之所以不重視退役軍人的安置工作，多是源于其錯(cuò)誤的認(rèn)知，認(rèn)為優(yōu)撫安置就是對(duì)退役軍人的饋贈(zèng)，而不是責(zé)任。加之優(yōu)撫安置的具體落實(shí)工作交由地方政府決定，具有人為的可操作性空間，在崇軍意識(shí)不強(qiáng)的情況下，執(zhí)行主體就容易“打折扣”落實(shí)優(yōu)撫安置工作，從而導(dǎo)致部分退役軍人受到安置單位的怠慢、推諉甚至排擠。二是執(zhí)行主體間財(cái)權(quán)與事權(quán)失衡。國(guó)防的不可分割性和非排斥性決定了由中央政府承擔(dān)國(guó)防成本是最優(yōu)的制度安排[20]，而地方政府在退役軍人管理保障方面更多的是執(zhí)行中央既定的政策，相對(duì)體現(xiàn)為“財(cái)權(quán)較小、事權(quán)較大”的情形[21]。在改變“回戶籍所在地”的安置方式前，地方政府面臨著“誰出兵多、誰負(fù)擔(dān)重；誰接收軍隊(duì)老干部、傷病殘軍人、退役士兵多，誰就財(cái)政壓力大”的現(xiàn)實(shí)問題[22]。而今，雖然可以選擇易地安置，但易地安置的條件并不寬泛，一定程度上來說，那些兵源貢獻(xiàn)充足的地區(qū)依然存在安置壓力大、安置效果不理想的現(xiàn)狀。三是缺乏對(duì)執(zhí)行主體的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。必要的監(jiān)管機(jī)制是退役軍人優(yōu)撫安置制度有效落實(shí)的重要保障。遺憾的是，我國(guó)大多數(shù)地區(qū)尚屬于優(yōu)化退役軍人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的初級(jí)階段，還未建立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來管理優(yōu)撫安置工作的執(zhí)行主體。另外，軍隊(duì)沒有參與制定甚至審查各省的培訓(xùn)計(jì)劃的權(quán)力，不能對(duì)退役培訓(xùn)的實(shí)際情況進(jìn)行監(jiān)督[14]，加上退役軍人安置工作還沒有建立健全相應(yīng)的公示制度、審計(jì)制度，政府的受托責(zé)任履行情況難以得到有效監(jiān)督[23]。這樣一來，政府部門就算是拖延、不安置退役軍人，他們也不會(huì)有任何損失。這就可以解釋為什么多年以來政府部門之間就退役軍人的安置任務(wù)出現(xiàn)回踢足球、工作效率低的現(xiàn)象。

三、制度建設(shè)：優(yōu)撫安置助力新時(shí)代“弱有所扶”的治本之策

由于當(dāng)前我國(guó)退役軍人優(yōu)撫安置工作存在制度缺失、制度沖突與制度曲行三個(gè)方面的實(shí)踐困境，因此，它尚未達(dá)到滿足保障軍人退役后的基本生活需要、提升退役軍人的職業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力的政策目標(biāo)?？梢姡雇艘圮娙藘?yōu)撫安置制度助力新時(shí)代“弱有所扶”的民生建設(shè)目標(biāo)，就必須加強(qiáng)新時(shí)代優(yōu)撫安置的制度建設(shè)。

(一)加強(qiáng)優(yōu)撫安置的法治化建設(shè)

健全的優(yōu)撫安置制度既是維護(hù)退役軍人合法權(quán)益的政策依據(jù)，也是實(shí)現(xiàn)新時(shí)代“弱有所扶”的根本基石。而優(yōu)撫安置制度的法治化就是充分發(fā)揮退役軍人管理保障機(jī)制的引領(lǐng)性、前瞻性的主要途徑，因此，必須做好退役軍人優(yōu)撫安置相關(guān)政策的“立、改、廢、釋”工作。一是“立”，即加快推進(jìn)《退役軍人保障法》的確立。“立”最大的亮點(diǎn)在于構(gòu)建起齊全的政策指導(dǎo)和填補(bǔ)優(yōu)撫安置工作中的空缺領(lǐng)域，將各項(xiàng)條例整合為退役軍人的法律武器。確定了“主干”之后，其他的分支機(jī)構(gòu)及其部門規(guī)章的制定才能有法可循。二是優(yōu)撫安置政策法規(guī)的“改”與“廢”，即分別為更改、修訂、廢除和刪減，以完善優(yōu)撫安置制度的政策內(nèi)容。通過“改”與“廢”，使退役軍人相關(guān)的政策規(guī)定不但能夠適應(yīng)國(guó)家軍隊(duì)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還能有效地處理退役軍人的歷史遺留問題。以退役軍人最為關(guān)注的待遇標(biāo)準(zhǔn)為例，在“改”方面，應(yīng)更改先前不科學(xué)的撫恤優(yōu)待標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，建立統(tǒng)一的優(yōu)撫標(biāo)準(zhǔn)并不符合當(dāng)前的國(guó)情，不管是以發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還是以欠發(fā)達(dá)地區(qū)的收入水平為參照標(biāo)準(zhǔn)，都將無法調(diào)節(jié)好退役軍人的優(yōu)撫待遇。然而，可以肯定的是，撫恤補(bǔ)助資金必須緊跟物價(jià)上漲的速度，這就需要建立與市場(chǎng)物價(jià)相掛鉤的優(yōu)撫金自然增長(zhǎng)機(jī)制。與此同時(shí)，必須遵循貢獻(xiàn)與待遇相匹配的原則，綜合考量退役軍人的參軍年代、服役時(shí)長(zhǎng)、功勛大小、日常表現(xiàn)和傷殘程度等因素[20]，使區(qū)別化的優(yōu)撫待遇成為激勵(lì)現(xiàn)役軍人、公平對(duì)待退役軍人的調(diào)節(jié)工具。在“廢”方面，應(yīng)借助于優(yōu)撫對(duì)象信息采集工作，盡快完善退役軍人的身份信息，以清除冒領(lǐng)優(yōu)撫補(bǔ)助金的問題，并依實(shí)際情況進(jìn)行增員、減員處理。三是優(yōu)撫安置政策法規(guī)的“釋”，即為解釋和宣傳，以協(xié)助退役軍人熟知并掌握優(yōu)撫安置政策。退役軍人清楚自己可以享受到的優(yōu)撫待遇是保障其自身合法權(quán)益的關(guān)鍵一步。然而，就優(yōu)惠政策熟悉程度的相關(guān)數(shù)據(jù)調(diào)查得知，熟悉創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策的退役軍人只有16%，而表示不熟悉的卻高達(dá)60%[24]。可見，政策受益人對(duì)優(yōu)撫安置相關(guān)的政策法規(guī)的熟知度并不高。究其原因，不僅因?yàn)橥艘圮娙俗陨頉]有去獲取最新的政策信息，也表明政府部門在傳達(dá)政策法規(guī)時(shí)未充分考慮政策的覆蓋范圍。這就要求相關(guān)責(zé)任主體加強(qiáng)對(duì)優(yōu)撫安置政策法規(guī)的宣傳力度，通過村小組成員上門告知、社區(qū)委員會(huì)張貼公示、新聞媒體進(jìn)行政策解讀和社交平臺(tái)的信息分享等方式將優(yōu)撫安置政策傳達(dá)給每一個(gè)退役軍人。

(二)健全優(yōu)撫安置的多元主體供給體系

當(dāng)前退役軍人優(yōu)撫安置工作出現(xiàn)供給主體單一化與退役軍人需求多樣化的實(shí)踐困境，這與社會(huì)參與機(jī)制不健全和社會(huì)崇軍氛圍不濃厚有一定的關(guān)系。而管理保障機(jī)構(gòu)本質(zhì)上是各級(jí)政府部門和社會(huì)力量集體行動(dòng)的組織載體, 是具有整合性、聯(lián)結(jié)性和引領(lǐng)性的樞紐型機(jī)構(gòu)[25]。因此，優(yōu)撫安置工作亟需健全多元主體供給體系，動(dòng)員社會(huì)力量積極參與，以充實(shí)新時(shí)代“弱有所扶”的社會(huì)幫扶資源。這就需要建立健全社會(huì)力量參與機(jī)制和營(yíng)造社會(huì)崇軍氛圍。一是建立健全社會(huì)力量參與機(jī)制。首先，加大社會(huì)力量參與優(yōu)撫安置工作的政策支持力度，通過制定激勵(lì)性政策，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和公益組織參與優(yōu)撫安置，以擴(kuò)充幫扶退役軍人的社會(huì)化隊(duì)伍。比如，在退役軍人就業(yè)安置方面，除了向政府單位下達(dá)確切的指標(biāo)外，還可以通過為私營(yíng)企業(yè)提供稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼政策，刺激私營(yíng)企業(yè)參與到優(yōu)撫安置的工作當(dāng)中，從而拓寬退役軍人就業(yè)創(chuàng)業(yè)的選擇空間。其次，為社會(huì)組織參與優(yōu)撫安置工作提供資金和人力支持。我國(guó)在逐步設(shè)立退役軍人各項(xiàng)基金組織的同時(shí)，可以將部分基金用于組建具有特色的服務(wù)型組織，例如由退役軍人或軍人家屬組建的退役軍人協(xié)會(huì)、由高校教師和學(xué)生成立的志愿者服務(wù)隊(duì)。相對(duì)于其他類型的社會(huì)組織而言，前者更了解退役軍人的切實(shí)所需，能夠?yàn)橥艘圮娙颂峁└鼮橘N切的服務(wù)；后者則具備天然的親切優(yōu)勢(shì)，能夠迅速獲取退役軍人的信任，更容易為軍人提供心理疏導(dǎo)方面的服務(wù)。二是營(yíng)造社會(huì)崇軍氛圍。首先，運(yùn)用新媒體手段拉近軍人與社會(huì)的距離，通過持續(xù)開展“最美退役軍人”的系列宣傳活動(dòng)，弘揚(yáng)軍人先進(jìn)事跡；在用戶活躍度高的社交和娛樂平臺(tái)，挖掘展現(xiàn)軍人精神的影視作品和綜藝節(jié)目并有選擇性地發(fā)布與軍人相關(guān)的短視頻，讓社會(huì)成員認(rèn)識(shí)不一樣的軍人形象。其次，帶領(lǐng)社會(huì)企業(yè)加入擁軍優(yōu)撫工作，通過宣傳那些主動(dòng)加入到優(yōu)撫安置工作中的企事業(yè)單位及其所作出的積極行為，如多家銀行主動(dòng)在各營(yíng)業(yè)點(diǎn)豎起“退役軍人優(yōu)先”的標(biāo)識(shí)、發(fā)放退役軍人專屬銀行卡近100萬張、為不同需求的退役軍人配置專屬的理財(cái)產(chǎn)品和多種貸款扶持產(chǎn)品等行為[26]，以感染和帶領(lǐng)更多的企業(yè)用實(shí)際行動(dòng)來詮釋尊崇軍人這四個(gè)字的內(nèi)涵。

(三)加大優(yōu)撫安置的制度執(zhí)行力度

加大制度執(zhí)行力度不僅是落實(shí)退役軍人優(yōu)撫安置制度的重要保障，而且也是實(shí)現(xiàn)新時(shí)代“弱有所扶”民生目標(biāo)的必要前提。只有當(dāng)政策被執(zhí)行主體高效有序地落實(shí)，才能幫助退役軍人不輕易成為“弱勢(shì)群體”，這就需要從協(xié)調(diào)各方參與主體、完善網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)監(jiān)督平臺(tái)、制定全周期的工作機(jī)制三方面入手。一是協(xié)調(diào)各方參與主體。退役軍人事務(wù)部理順與相關(guān)職能部門的關(guān)系、市場(chǎng)主體提供就業(yè)崗位和普通群眾擁軍敬軍就是落實(shí)優(yōu)撫安置工作的完美組合。首先，建構(gòu)以退役軍人事務(wù)部為主導(dǎo)，由人社部、國(guó)家醫(yī)療保障局、民政部和教育部等相關(guān)職能部門協(xié)同參與的運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)而理順退役軍人事務(wù)部與優(yōu)撫安置工作相掛鉤的職能部門之間的關(guān)系，以減少因制度沖突而引起安置工作效率不高等問題。就安置方式的多種類型來說，難免存在退役軍人不滿足其安置結(jié)果的情況，這時(shí)候不僅要求政府部門有效落實(shí)退役軍人的安置指標(biāo)，更需要市場(chǎng)主體提供切實(shí)的就業(yè)崗位和社會(huì)組織為退役軍人開展相關(guān)的心理指導(dǎo)，以保證安置工作運(yùn)行流暢。二是完善網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)監(jiān)督平臺(tái)。據(jù)數(shù)據(jù)顯示，自退役軍人網(wǎng)上信訪系統(tǒng)上線運(yùn)行以來，僅2018年9月1日至10月26日，信訪件提交19071件，辦理18430件，占提交總量的96.6%，是退役軍人事務(wù)部同期接訪總量的49.5%[27]。這一數(shù)據(jù)既表明了網(wǎng)上信訪的高效率，也暗示著退役軍人相關(guān)的事件處理將逐漸延伸至網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，這就要求完善網(wǎng)上信訪方式，實(shí)現(xiàn)信訪人員與工作人員的實(shí)時(shí)互動(dòng)。為提高答復(fù)信訪內(nèi)容的效率，網(wǎng)上信訪工作形式可以學(xué)習(xí)網(wǎng)格化管理方式，即工作人員必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)回復(fù)群眾反映的問題，若是自身權(quán)限無法解決的事情，及時(shí)精準(zhǔn)上報(bào)至上級(jí)部門，由上級(jí)部門協(xié)商和完成待辦事項(xiàng)，實(shí)時(shí)公布事情處理進(jìn)程，并將事情處理結(jié)果告知當(dāng)事人。此外，為進(jìn)一步使政策有效地落實(shí)，應(yīng)輔之以優(yōu)撫安置的投訴電話，既可以保障那些不活躍在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的退役軍人的合法權(quán)益，也便于社會(huì)公眾尤其是退役軍人持續(xù)監(jiān)督優(yōu)撫安置相關(guān)的工作流程。三是制定全周期的工作機(jī)制。再好的政策沒有得到落實(shí)也只是一紙空文，為保證退役軍人優(yōu)撫政策的落地，必須準(zhǔn)確掌握前期培訓(xùn)規(guī)劃、中期追責(zé)問效和后期跟蹤調(diào)查三個(gè)階段的工作內(nèi)容。前期即軍人退役前，軍隊(duì)與退役軍人事務(wù)部應(yīng)協(xié)同做好在役教育培訓(xùn)和移交安置工作計(jì)劃，提前為軍人提供與崗位相匹配的專項(xiàng)培訓(xùn)，使退役軍人的優(yōu)勢(shì)與接收單位的需求更為吻合；中期即退役軍人到崗的時(shí)間段，應(yīng)推行追責(zé)問效的工作機(jī)制，使之成為軍人退役后及時(shí)進(jìn)入安置單位的重要保證和防范各行政部門就安置問題拖延、推諉的主要措施。后期即跟蹤調(diào)查退役軍人到崗的后續(xù)工作，一方面，退役軍人事務(wù)部根據(jù)退役軍人就安置工作的信息反饋，可將其作為衡量各地優(yōu)撫安置政策實(shí)施過程及其效果的指標(biāo)之一。另一方面，促使安置責(zé)任人在軍人到崗初期更為關(guān)注退役軍人的適應(yīng)狀況，以幫助其快速融入工作環(huán)境，并及時(shí)幫扶遭遇生存困境的退役軍人。