羅延博 張帆

(桂林航天工業(yè)學(xué)院 管理學(xué)院，廣西 桂林 541004)

1 研究背景

隨著國(guó)家對(duì)教育投入的增長(zhǎng)，廣西區(qū)屬高校公共財(cái)政撥款經(jīng)費(fèi)也逐年上漲，區(qū)屬高校公共財(cái)政預(yù)算管理也逐步加強(qiáng)。區(qū)財(cái)政廳要求各區(qū)屬高校加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理工作，并提出明確的公共財(cái)政預(yù)算執(zhí)行總要求，全年要達(dá)到預(yù)算進(jìn)度，更是采用了網(wǎng)上公開達(dá)不到執(zhí)行進(jìn)度要求的單位、約談廣西區(qū)屬高校領(lǐng)導(dǎo)等一系列措施。然而，每年廣西區(qū)屬高校公共財(cái)政資金執(zhí)行序時(shí)進(jìn)度未達(dá)標(biāo)的單位不在少數(shù)，年終結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金比例整體較大，公共財(cái)政預(yù)算支出特別是項(xiàng)目資金的執(zhí)行進(jìn)度緩慢成為一個(gè)較為突出的問(wèn)題。廣西區(qū)屬高校每年結(jié)轉(zhuǎn)的公共財(cái)政資金也占了當(dāng)年財(cái)政撥款收入的大部分，雖然大部分區(qū)屬高校采取了簽署責(zé)任狀、通報(bào)執(zhí)行進(jìn)度、推進(jìn)協(xié)調(diào)等措施，但部分高校的執(zhí)行效果仍不理想，預(yù)算支出在執(zhí)行過(guò)程中仍存在一些問(wèn)題，導(dǎo)致支出進(jìn)度達(dá)不到上級(jí)部門要求的序時(shí)進(jìn)度。本文在實(shí)踐的基礎(chǔ)上進(jìn)行研究，旨在增強(qiáng)公共財(cái)政預(yù)算資金執(zhí)行力，以便高效及時(shí)地完成當(dāng)年的預(yù)算，充分實(shí)現(xiàn)預(yù)算支出要達(dá)到的預(yù)期效果，也對(duì)區(qū)屬高校公共財(cái)政預(yù)算資金執(zhí)行存在的問(wèn)題提出參考性的意見(jiàn)與建議，提高預(yù)算資金的執(zhí)行效率。

2 廣西區(qū)屬高校公共財(cái)政預(yù)算資金執(zhí)行的現(xiàn)狀

目前廣西區(qū)屬高校采用的是“生均定額+專項(xiàng)撥款+績(jī)效獎(jiǎng)補(bǔ)”的財(cái)政撥款方式，從性質(zhì)上劃分就是“基本支出+項(xiàng)目支出”兩大類。其中“生均定額”對(duì)應(yīng)的是“基本支出”，主要是人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)部分，根據(jù)學(xué)生人數(shù)和定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核撥；“專項(xiàng)撥款”和“績(jī)效獎(jiǎng)補(bǔ)”對(duì)應(yīng)的是“項(xiàng)目支出”，“項(xiàng)目支出” 預(yù)算資金主要由強(qiáng)基計(jì)劃和創(chuàng)優(yōu)計(jì)劃兩部分組成。強(qiáng)基計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)由自治區(qū)按照各廣西區(qū)屬高校辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)層次、學(xué)科類型、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等因素進(jìn)行平衡來(lái)分配；創(chuàng)優(yōu)計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，由自治區(qū)統(tǒng)一設(shè)立建設(shè)項(xiàng)目，學(xué)校自主申報(bào)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式進(jìn)行分配?！翱?jī)效獎(jiǎng)補(bǔ)”則是從強(qiáng)基計(jì)劃中拿出一部分經(jīng)費(fèi)，對(duì)上年度強(qiáng)基創(chuàng)優(yōu)計(jì)劃完成較好的廣西區(qū)屬高校進(jìn)行專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)。所有財(cái)政撥款均通過(guò)統(tǒng)一支付平臺(tái)下?lián)茴~度，各廣西區(qū)屬高校通過(guò)國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)按要求進(jìn)行用款計(jì)劃申請(qǐng)與支付。廣西區(qū)屬高校公共財(cái)政預(yù)算資金的進(jìn)度考核起步較晚，通過(guò)正式發(fā)文的方式提出考核要求，對(duì)考核進(jìn)度不達(dá)標(biāo)單位進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的“扣減下年預(yù)算指標(biāo)”懲罰。

財(cái)政資金的執(zhí)行進(jìn)度是按總支出占當(dāng)年撥款總額來(lái)計(jì)算的，上半年各單位主要用公共財(cái)政資金中基本支出部分來(lái)支付人員經(jīng)費(fèi)、日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，而一些追加的項(xiàng)目資金也尚未到位，每年6月份基本能達(dá)到執(zhí)行進(jìn)度要求。到了下半年，基本支出所剩資金比重較小，而占學(xué)校撥款重頭的項(xiàng)目資金又往往執(zhí)行乏力，而受論證、采購(gòu)、驗(yàn)收等流程的影響，每年7-11月度執(zhí)行進(jìn)度不達(dá)標(biāo)單位比重較大，就會(huì)導(dǎo)致年底結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金較多，比例較大。廣西區(qū)屬高校從上級(jí)撥入的公共預(yù)算資金，包括基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算?；局С鲱A(yù)算主要用于維持學(xué)校正常運(yùn)行，項(xiàng)目支出預(yù)算主要用于提高辦學(xué)質(zhì)量、辦學(xué)特色等方面，包括學(xué)科建設(shè)、科研、意識(shí)形態(tài)建設(shè)、機(jī)制創(chuàng)新和人才隊(duì)伍建設(shè)等專項(xiàng)資金。項(xiàng)目資金到位后，財(cái)務(wù)部門將項(xiàng)目資金及時(shí)下達(dá)到歸口管理部門和各項(xiàng)目執(zhí)行部門，同時(shí)將各項(xiàng)目支出預(yù)算指標(biāo)錄入賬務(wù)軟件預(yù)算指標(biāo)管理模塊，各部門可自行查詢項(xiàng)目資金使用和結(jié)余情況。項(xiàng)目執(zhí)行部門則應(yīng)填報(bào)具體的項(xiàng)目執(zhí)行計(jì)劃(主要是支出項(xiàng)目、支出金額、支出時(shí)間)到財(cái)務(wù)部門，財(cái)務(wù)部門依此計(jì)劃進(jìn)行進(jìn)度催促與協(xié)調(diào)。由于每年上半年基本支出預(yù)算執(zhí)行比例較大，一般能達(dá)到教育主管部門支付進(jìn)度要求，下半年基本支出較少，項(xiàng)目支出執(zhí)行難的問(wèn)題突顯出來(lái)，使得公共預(yù)算資金執(zhí)行緩慢。財(cái)務(wù)部門從預(yù)算資金到位開始跟蹤各項(xiàng)目的執(zhí)行情況，并每年從9月份開始每月召開一次公共預(yù)算項(xiàng)目資金執(zhí)行進(jìn)度推進(jìn)會(huì)，由分管財(cái)務(wù)校領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)部門、國(guó)有資產(chǎn)管理部門、歸口管理部門(教務(wù)部門、科研部門等)和各項(xiàng)目執(zhí)行部門負(fù)責(zé)人參加，各部門負(fù)責(zé)人對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行情況逐一進(jìn)行匯報(bào)，會(huì)議對(duì)執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，并責(zé)成各部門負(fù)責(zé)人按計(jì)劃實(shí)施，但效果并不理想，仍存在公共預(yù)算資金執(zhí)行難的問(wèn)題。

3 廣西區(qū)屬高校公共財(cái)政預(yù)算執(zhí)行存在的問(wèn)題

3.1 基本支出撥款與項(xiàng)目支出撥款比例不合理

廣西區(qū)屬高校項(xiàng)目支出撥款占財(cái)政撥款總額比重大。隨著高校的經(jīng)營(yíng)規(guī)模逐漸擴(kuò)大，對(duì)人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)的需求日益加大。由于受生均綜合定額標(biāo)準(zhǔn)的影響， 基本支出撥款不能滿足學(xué)校日常運(yùn)轉(zhuǎn)所需，經(jīng)費(fèi)缺口較大；而財(cái)政部門對(duì)項(xiàng)目撥款比較重視，撥款力度較大，使得項(xiàng)目支出的財(cái)政資金越來(lái)越大，占財(cái)政撥款的比重越來(lái)越高，但項(xiàng)目撥款屬?？顚Ｓ?，項(xiàng)目支出投入越多，固定資產(chǎn)的增加就越多，就會(huì)有更多的設(shè)備、房屋、公共設(shè)施等的維修、運(yùn)行的基本支出費(fèi)用，更使得基本支出經(jīng)費(fèi)的不足，再加上項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)在使用過(guò)程中不可調(diào)整，造成財(cái)政撥款的結(jié)構(gòu)失衡。

3.2 科研類項(xiàng)目建設(shè)期與資金使用期相矛盾

廣西區(qū)屬高校一些科研類項(xiàng)目研究周期與資金使用期(考核期)不一致，對(duì)口科研主管部門下達(dá)的科研項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)文件列明項(xiàng)目研究周期往往是2年以上，但是資金卻并不分年下達(dá)，而是一次性全部下達(dá)到立項(xiàng)當(dāng)年，財(cái)政主管部門在下達(dá)當(dāng)年以1年為期限進(jìn)行考核，項(xiàng)目研究周期與資金執(zhí)行期不匹配，成為拉低預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的硬傷。

3.3 項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施流程復(fù)雜

目前廣西區(qū)屬高校公共財(cái)政預(yù)算執(zhí)行中存在項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度緩慢、資金使用無(wú)法匹配序時(shí)比例、上半年資金緊張、下半年執(zhí)行乏力、年底形成列支結(jié)轉(zhuǎn)資金等普遍性問(wèn)題。廣西區(qū)財(cái)政廳對(duì)區(qū)屬高校一般當(dāng)年9月份進(jìn)行預(yù)算批復(fù)，并財(cái)政撥款到位，但使用部門實(shí)際執(zhí)行差，沒(méi)有達(dá)到要求的進(jìn)度。另外論證工作在項(xiàng)目預(yù)算資金下?lián)芎蟛砰_始組織，很多項(xiàng)目資金都是在每年4月份以后才下達(dá)，執(zhí)行時(shí)間僅有8個(gè)月，還要從認(rèn)證開始，明顯預(yù)算資金撥付太過(guò)滯后。廣西區(qū)屬高校資金下達(dá)后校領(lǐng)導(dǎo)會(huì)結(jié)合學(xué)校發(fā)展規(guī)劃對(duì)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行切塊分配，教務(wù)部門形成初步的分配方案提交校長(zhǎng)辦公會(huì)討論通過(guò)后，由各執(zhí)行部門進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查，編寫實(shí)施方案。方案經(jīng)專家論證后對(duì)其進(jìn)行修改，然后再提交校長(zhǎng)辦公會(huì)、黨委會(huì)審批。經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目實(shí)施方案提交國(guó)有資產(chǎn)管理部門進(jìn)入政府采購(gòu)流程，按規(guī)定程序從申報(bào)采購(gòu)確認(rèn)書至簽訂政府采購(gòu)合同需要兩個(gè)月時(shí)間。合同履行過(guò)程中，從供貨方備貨、供貨到最后驗(yàn)收也需要一段時(shí)間，大型設(shè)備多采用訂單式生產(chǎn)需要的時(shí)間更長(zhǎng)。如果中間某一環(huán)節(jié)出了問(wèn)題，就會(huì)嚴(yán)重影響預(yù)算的執(zhí)行效率。

3.4 預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管、考評(píng)機(jī)制不健全

由于各廣西區(qū)屬高校對(duì)執(zhí)行進(jìn)度考核的意識(shí)較為淡薄，在項(xiàng)目資金申報(bào)時(shí)都很積極，一些項(xiàng)目執(zhí)行部門還未能轉(zhuǎn)變觀念，重“申報(bào)”，輕“執(zhí)行”。廣西區(qū)屬高校還缺乏完善的預(yù)算執(zhí)行的分析考核辦法，預(yù)算執(zhí)行評(píng)價(jià)還不夠科學(xué)。如果考核與獎(jiǎng)懲力度不強(qiáng)，預(yù)算工作執(zhí)行就沒(méi)有保障，無(wú)法確保預(yù)算工作執(zhí)行到位，預(yù)算管理也就無(wú)從談起。另外考核意識(shí)還不夠強(qiáng)，甚至預(yù)算績(jī)效考評(píng)工作沒(méi)有具體落實(shí)到所有項(xiàng)目上、沒(méi)有對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目組織專家評(píng)審, 預(yù)算執(zhí)行結(jié)果未與經(jīng)濟(jì)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任掛鉤，預(yù)算考評(píng)達(dá)不到效果。對(duì)于預(yù)算的執(zhí)行重視還不夠，這架空了預(yù)算控制的職能，也嚴(yán)重削弱了預(yù)算的激勵(lì)作用。

4 改進(jìn)廣西區(qū)屬高校公共財(cái)政預(yù)算資金執(zhí)行問(wèn)題的建議

4.1 加大基本支出的撥款比例

廣西區(qū)屬大部分高校隨著教師支出的提高和學(xué)生培養(yǎng)硬件成本的上漲，廣西區(qū)屬大部分高校對(duì)人員經(jīng)費(fèi)與公用經(jīng)費(fèi)的需求越來(lái)越多，而目前競(jìng)爭(zhēng)力較弱的廣西區(qū)屬大部分高校主要的資金增長(zhǎng)模式還是依靠財(cái)政的各類撥款，而這類撥款又主要是必須?？顚Ｓ玫捻?xiàng)目撥款的方式下達(dá)，這就造成了需求與供給模式的不匹配，進(jìn)而影響了廣西區(qū)屬大部分高校的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，也嚴(yán)重影響了學(xué)校資金的盤活度。因此上級(jí)主管部門應(yīng)逐步加大生均撥款額度，如可以將本科生生均撥款額逐年提高，同時(shí)，需要對(duì)財(cái)政撥款的資金結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，將基本支出撥款提高到撥款總額的50%～70%,才能使廣西區(qū)屬大部分高校提高資金使用的靈活度，滿足學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)的需要，特別是緩解上半年資金壓力，進(jìn)而提高公共財(cái)政預(yù)算資金的執(zhí)行速度。

4.2 內(nèi)部激勵(lì)與源頭控制，變不可控為可控

廣西區(qū)屬高?？蒲许?xiàng)目是非程序化的創(chuàng)造性勞動(dòng)，研究期限長(zhǎng)，過(guò)程復(fù)雜，因?yàn)橘M(fèi)用支出時(shí)間分配不均勻，不能生硬地按時(shí)間段進(jìn)行平均進(jìn)而考核執(zhí)行進(jìn)度，而完全按照科研主管部門這類主管部門下達(dá)的研究期限的最后一年來(lái)考核執(zhí)行進(jìn)度又不利于對(duì)科研項(xiàng)目研究過(guò)程的監(jiān)管。因此科研項(xiàng)目業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)該在科研項(xiàng)目立項(xiàng)書的設(shè)計(jì)上，要求分年度填制研究?jī)?nèi)容與資金需求，并按審定的項(xiàng)目下達(dá)年度資金預(yù)算，并據(jù)此進(jìn)行進(jìn)度考核?？蒲许?xiàng)目因研究方面的重大突破而能大大縮短研究期限，或因不可抗力導(dǎo)致研究期限需延長(zhǎng)，則由各項(xiàng)目組提出申請(qǐng)，提供相應(yīng)的證明材料，由科研業(yè)務(wù)主管部門審批后，在對(duì)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)維持項(xiàng)目總撥款額的基礎(chǔ)上，對(duì)年度撥款額進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。

區(qū)屬高校像優(yōu)秀教師出國(guó)等這類不可控的項(xiàng)目撥款，需要從學(xué)校內(nèi)部和上級(jí)撥款部門兩方面入手來(lái)加大執(zhí)行力度。人才培養(yǎng)需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，建議上級(jí)主管部門適當(dāng)放寬選拔條件，為更多的年輕教師在沒(méi)有家庭負(fù)擔(dān)的年齡提供出國(guó)培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，這樣既能提高培訓(xùn)資金的使用效率，又能穩(wěn)步推進(jìn)長(zhǎng)期可持續(xù)的人才培養(yǎng)工程。像優(yōu)秀教師出國(guó)培訓(xùn)這類項(xiàng)目資金，上級(jí)主管部門應(yīng)該在選拔結(jié)果出來(lái)后，及時(shí)根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)實(shí)際入選人數(shù)與計(jì)劃入選人數(shù)有差異的單位，及時(shí)下達(dá)調(diào)減預(yù)算文件，一方面化解各廣西區(qū)屬高校的執(zhí)行進(jìn)度難題，另一方面也讓這些類資金真正起提高人才隊(duì)伍水平的作用，以免形成執(zhí)行進(jìn)度不達(dá)標(biāo)、資金閑置的雙重不良影響。這樣校內(nèi)激勵(lì)與按需分配兩方面結(jié)合，確保預(yù)算資金當(dāng)年能順利執(zhí)行。

4.3 規(guī)范項(xiàng)目入庫(kù)管理，優(yōu)化內(nèi)部流程

廣西區(qū)屬高校應(yīng)建立項(xiàng)目入庫(kù)論證制度，規(guī)范項(xiàng)目入庫(kù)管理。所有項(xiàng)目納入項(xiàng)目庫(kù)管理，只有經(jīng)過(guò)研究、論證、評(píng)審等程序的項(xiàng)目方可納入項(xiàng)目庫(kù)，并根據(jù)輕重緩急和學(xué)校財(cái)力狀況進(jìn)行合理排序，年度預(yù)算安排項(xiàng)目從項(xiàng)目庫(kù)中擇優(yōu)選取。組織管理部門、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜一蚓哂匈Y質(zhì)的第三方中介獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)擬建項(xiàng)目從建設(shè)的必要性、經(jīng)濟(jì)的效益性、可行性等方面進(jìn)行充分論證，并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行滾動(dòng)管理，在每年預(yù)算資金下?lián)軙r(shí)從項(xiàng)目庫(kù)選取的項(xiàng)目可直接進(jìn)入政府采購(gòu)程序，為項(xiàng)目執(zhí)行爭(zhēng)取時(shí)間，也避免論證不充分的項(xiàng)目納入預(yù)算，確保項(xiàng)目執(zhí)行順利推進(jìn)。

由于公共財(cái)政預(yù)算資金普遍存在下?lián)芡?，支出時(shí)間短的問(wèn)題；但是上級(jí)主管部門又要求按期完成支付進(jìn)度，如果未完成，輕則約談廣西區(qū)屬高校財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人，重則扣減第二年預(yù)算等等，這就給各廣西區(qū)屬高校特別是追加項(xiàng)目資金較多的廣西區(qū)屬高校提出了難題。因?yàn)楣藏?cái)政專項(xiàng)資金支付中大部分采購(gòu)必須走政府采購(gòu)程序，而政府采購(gòu)程序又相當(dāng)煩瑣，從招投標(biāo)到最后單位中標(biāo)，完成采購(gòu)、驗(yàn)收，整個(gè)過(guò)程會(huì)長(zhǎng)達(dá)幾個(gè)月的時(shí)間，如果購(gòu)買的是進(jìn)口設(shè)備或在采購(gòu)過(guò)程中出現(xiàn)廢標(biāo)現(xiàn)象，所需時(shí)間就更長(zhǎng)了。由于前期這些過(guò)程很復(fù)雜，煩瑣，耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)，嚴(yán)重影響項(xiàng)目資金的序時(shí)進(jìn)度，雖說(shuō)項(xiàng)目在層層催促下基本能在每年12月底完成各項(xiàng)流程并形成支付，達(dá)到年度執(zhí)行進(jìn)度要求，每個(gè)月度考核時(shí)卻總是處于落后。項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行科學(xué)充分的論證，優(yōu)化內(nèi)部審批流程，提高項(xiàng)目實(shí)施效率。

4.4 加強(qiáng)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)，提高執(zhí)行力度

廣西區(qū)屬高校由于各歸口部門對(duì)公共財(cái)政預(yù)算資金執(zhí)行的問(wèn)題還沒(méi)有引起足夠的重視，因此建議應(yīng)強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理，使各歸口部門轉(zhuǎn)變觀念，意識(shí)到公共財(cái)政資金不但重申請(qǐng)，還要重執(zhí)行，重全過(guò)程的動(dòng)態(tài)管理，充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的重要性和緊迫感，從思想上和行動(dòng)上重視預(yù)算執(zhí)行工作，提高執(zhí)行預(yù)算的意識(shí)。學(xué)校應(yīng)建立專門的考核機(jī)制，把責(zé)任落實(shí)到具體部門或個(gè)人。只有從制度上約束，從機(jī)制上激勵(lì)，才能從根本上達(dá)到加快公共預(yù)算資金執(zhí)行的進(jìn)度，達(dá)到上級(jí)的要求。各廣西區(qū)屬高校應(yīng)針對(duì)自身的情況，制訂適合本廣西區(qū)屬高校的考核及激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)編制預(yù)算，執(zhí)行進(jìn)度和用款計(jì)劃，分析進(jìn)度緩慢的原因，督促歸口部門加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和力度，以提高各歸口部門對(duì)公共財(cái)政預(yù)算資金執(zhí)行進(jìn)度的重視程度。把考核結(jié)果與項(xiàng)目執(zhí)行部門的績(jī)效和下年預(yù)算資金核撥掛鉤，對(duì)于資金執(zhí)行優(yōu)秀的部門和個(gè)人可適當(dāng)增加年度績(jī)效加分獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)于執(zhí)行緩慢的部門按比例扣減下年度預(yù)算經(jīng)費(fèi)，在部門年度績(jī)效考核中相應(yīng)扣減分值，并實(shí)行項(xiàng)目執(zhí)行問(wèn)責(zé)制。這樣才能從根本上調(diào)動(dòng)實(shí)施項(xiàng)目的部門和個(gè)人的積極性，提升整體責(zé)任意識(shí)，提高公共預(yù)算資金的執(zhí)行力。