劉 藝

在我國憲制格局下，檢察權對行政權負有法律監(jiān)督的職責。行政檢察屬于行政權與檢察權、審判權之間的交叉地帶，即檢察機關對行政活動、行政審判活動進行檢察監(jiān)督的領域。從建國之初始，我國就將對行政權的一部分監(jiān)督職能交由檢察機關行使，其間關于檢察機關是否可以行使該權力以及行使這項權力的邊界存在一定爭議，但通過特定司法程序監(jiān)督行政權的架構從未遭受根本性的否定，反而一直在穩(wěn)步發(fā)展?！?〕參見劉藝：《中國特色行政檢察監(jiān)督制度的演變與重構》，《人民檢察》2018 年第1 期。然而，從制度層面看，行政檢察處于檢察體系和行政體系的邊緣；而從理論層面看，行政檢察理論也非行政法學和檢察學研究的主要內容。十八大以來，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為全面深化改革的總目標。國家治理體系是一整套緊密相連、相互協(xié)調的國家制度。〔2〕習近平：《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《求是》2014 年第1 期。新時代的行政檢察屬于法治國家建設的內容之一。從系統(tǒng)論〔3〕本文所指的社會系統(tǒng)論將社會理解為一個自我指涉系統(tǒng)，它憑借其特有溝通運作的遞歸銜接，而與環(huán)境分化開來。它被用于描述系統(tǒng)與環(huán)境的關系及系統(tǒng)的功能分化、整合及沖突，及系統(tǒng)最終的自治性等一系列問題。參見［美］喬納森·特納：《社會學理論的結構》（上），邱澤奇譯，華夏出版社2001 年版，第64 頁；See Niklas Luhmann,“The Autopoiesis of Social System，” in Essays on Self-Reference（New York：Columbia University Press, 1990），2-3.的視角觀察，行政檢察與法治政府可互為系統(tǒng)〔4〕系統(tǒng)是指一個實體通過建立或穩(wěn)定內外部的區(qū)分來將自己從環(huán)境中劃分出來。See Niklas Luhmann，Social Systems，trans. John Bcdnarz and Dirk Baecker（Stanford：Stanford University Press，1995），4-11.及其環(huán)境〔5〕一切與系統(tǒng)有關的社會現(xiàn)象，即系統(tǒng)之外、包括其它各種系統(tǒng)在內的事物，都可稱為系統(tǒng)的環(huán)境。See Niklas Luhmann，Law as a Social System，tans. Klaus A. Ziegert（New York：Oxford University Press），2004，79；參見劉藝：《封閉與開放：論行政與行政法關系的兩重維度》，《南京社會科學》2013 年第5 期。。行政檢察與法治政府之間應該存在“相互促進、相互影響”關系。而這種“相互促進、相互影響”的關系，只能通過系統(tǒng)間的“結構耦合”〔6〕結構耦合是指系統(tǒng)與其環(huán)境之間，以及兩個自創(chuàng)生系統(tǒng)之間遞歸的和穩(wěn)定的互動關系，在此種關系中，二者之間并不互相決定，但又互相刺激。See Niklas Luhmann，Introductions to Systems Theory，Ed. Dirk Baecker，Trans. Peter Gilgen（Ocxford：Polity Press, 2013），85.（structure coupling）實現(xiàn)。結構耦合是一種系統(tǒng)與環(huán)境關聯(lián)的特殊形式，通過這種形式，系統(tǒng)得以持續(xù)地設定并依賴于某些特定的環(huán)境條件，而且這些條件限制也會指引系統(tǒng)的結構生成?！?〕Niklas Luhmann，“Operational Closure and Structural Coupling：the Differentiation of the Legal System，” Cardozo Law Review，Vol.13 No.5（1992）：1432.但長期司法實踐證明，緣于功能與地位之間的巨大差異，行政檢察與法治政府的關聯(lián)程度原本不高，〔8〕狹義的行政檢察只關注訴訟監(jiān)督中的抗訴和再審問題，參見劉藝：《我國行政檢察監(jiān)督制度論》，載孫謙主編：《檢察論叢》（第23 卷），法律出版社2018 年版，第372-375 頁。更談不上結構耦合。“耦合”本是物理學、電子學、通信學中常用的一個術語，通常指能量從一個介質（例如一個金屬線、光導纖維）傳播到另一種介質的過程。后來這一概念擴展到系統(tǒng)科學、經濟學、生態(tài)學、教育學、法學等領域?！?〕以“耦合”為檢索條件，截至2019 年10 月22 日，在國家哲學社會科學文獻中心網中共查詢到5700 余篇以之為題名和關鍵詞的文章。本文從控制論意義上使用“耦合”這一術語。雖然行政檢察系統(tǒng)與法治政府系統(tǒng)之間并非必然具有選擇關系，〔10〕參見吳大進等：《協(xié)同學原理和應用》，華中理工大學出版社1990 年版，第9-17 頁。但研究兩者的結構耦合時，則包含了高度選擇性意味。即在國家治理體系現(xiàn)代化改革的背景下，行政檢察與法治政府不再是兩個相互分立平行的系統(tǒng)，而是兩個互相利用和依賴的復雜系統(tǒng)。研究兩個系統(tǒng)之間的結構耦合，可以深化和豐富我們對兩者的認識和理解，也可以找到兩者互相刺激、互相依賴、共同演化的路徑?！?1〕See Niklas Luhmann，“Two Sides of the State Founded on Law，” in Political Theory in the Welfare State（Berlin：Walter de Gruyter，1990），196.

一、行政檢察與法治政府的耦合強度增加

自1990 年《行政訴訟法》實施后，行政檢察主要作為狹義概念使用，僅指行政訴訟檢察監(jiān)督，只包括對行政訴訟裁判結果的監(jiān)督?！?2〕對行政檢察的認識經歷了一個從狹義到廣義的過程。有學者也提出過廣義的行政檢察定義，指出行政檢察“為檢察機關出于維護行政法秩序的需要，依法對特定行政機關的活動、特定類型的行政行為、行政訴訟活動、行政公職人員嚴重違法進行監(jiān)督、糾正和追究的活動與制度?！眳⒁姀埐胶椋骸缎姓z察制度論》，中國檢察出版社2013 年版，第14 頁。雖然理論研究成果中，也提出過廣義的行政檢察概念，但因無司法實踐和制度支撐，行政檢察只局限于狹義的概念范疇內。而有制度支撐的廣義的行政檢察概念在黨的十八屆四中全會之后才獲得廣泛認同。它被特指為檢察權對行政行為的全過程監(jiān)督機制。根據(jù)十八屆四中全會決議要求，最高人民檢察院在2014-2016 年期間先后制定了《檢察機關提起公益訴訟試點方案》《行政違法行為檢察監(jiān)督試點方案》《行政強制措施檢察監(jiān)督試點方案》三份試點方案。但因國家監(jiān)察體系改革的需要，檢察機關僅開展了提起公益訴訟試點工作，而未開展行政違法行為檢察監(jiān)督和行政強制措施檢察監(jiān)督的試點工作。經過兩年試點，檢察機關提起行政公益訴訟制度于2017 年7 月1 日在《行政訴訟法》修改中予以確認。而學界普遍認為另外兩項行政檢察改革并未完成。實際上行政公益訴訟訴前程序就是一種限縮了監(jiān)督范圍的行政違法行為檢察監(jiān)督機制。檢察機關提起公益訴訟必須經過訴前程序，因此行政公益訴訟的訴前程序成為對造成公益損失的行政違法行為進行監(jiān)督的法定程序。2018 年3 月2 日最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布了《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“檢察公益訴訟司法解釋”）。該司法解釋第21 條第2 款將行政強制措施檢察監(jiān)督與檢察公益訴訟制度結合到一起，創(chuàng)立了檢察公益訴訟的訴前緊急程序，即“出現(xiàn)國家利益或者社會公共利益損害繼續(xù)擴大等緊急情形的，行政機關應在15 日內書面回復檢察建議”。該緊急程序適用的情形并沒有限定在行政強制措施范圍，而規(guī)定“出現(xiàn)國家利益或者社會公共利益損害繼續(xù)擴大等緊急情形”時都可適用。這意味著如發(fā)現(xiàn)行政行為，包括行政強制措施，對不特定多數(shù)人的權益造成損害，或者對國家利益造成損害時，且損害有繼續(xù)擴大的危險或正在繼續(xù)擴大，檢察機關可以要求行政機關在15 日內對其行為進行說明。這一規(guī)定實際上演變?yōu)閷φ谶M行的侵害不特定多數(shù)人權益的行政行為展開檢察監(jiān)督的機制。可見，相關制度改革已經將廣義的行政檢察概念予以落實。綜上，行政檢察是指檢察機關以國家名義實施的，以行政執(zhí)法活動和行政審判活動是否遵守法律、法規(guī)和規(guī)章為監(jiān)督對象的檢察工作。這種監(jiān)督活動貫穿于行政執(zhí)法與行政訴訟全過程，包括行政執(zhí)法活動監(jiān)督、提起行政公益訴訟（包含行政公益訴訟、民事公益訴訟一并審理）、行政訴訟活動監(jiān)督（包含行政裁判、調解監(jiān)督與非訴執(zhí)行監(jiān)督）以及行政審判人員違法行為監(jiān)督的活動。

2018 年底至2019 年，最高人民檢察院和省級人民檢察院分別進行了內設機構改革，設置了并列的行政（訴訟）檢察與公益訴訟檢察職能部門。〔13〕2019 年省級檢察院完成內設機構改革之后，只有天津市人民檢察院、江蘇省人民檢察院和安徽省人民檢察院沒有將行政訴訟檢察與公益訴訟檢察部門分設。最高人民檢察院將行政（訴訟）檢察（監(jiān)督）與公益訴訟檢察分立，是基于機構、履職階段與履職方式的區(qū)分，符合職能分離原則。但此區(qū)分并不影響行政檢察與公益訴訟檢察、行政訴訟檢察是種屬關系的定性。不可否認，行政訴訟檢察與公益訴訟檢察兩個部門絕大部分的業(yè)務內容同屬于一個法律門類，監(jiān)督行政權的階段不同。而且從功能角度看，將行政檢察進行部門和職能的概念限縮，反而容易影響行政檢察的整體功能發(fā)揮?！?4〕本文研究內容以行政訴訟檢察監(jiān)督為主，但并不局限于現(xiàn)有的部門和職能分工，而是兼容了廣義的行政檢察的內容。這是由于從功能和系統(tǒng)的角度看，行政訴訟檢察與其他行政檢察存在不可分割的聯(lián)系，如果基于業(yè)務和部門立場強行割裂這些關聯(lián)，不僅會導致理論陳述難以進行，且與實踐情況背離，更與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下強調一體化發(fā)展的趨勢不符。因為在實踐中，行政檢察制度已建構起了一個多邊（包括行政機關、檢察機關、審判機關、自然人與法人在內）的治理模式。隨著行政檢察的發(fā)展，檢察機關與行政機關的耦合程度逐漸增強。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，行政檢察與法治政府耦合強度增加至少具有以下三方面原因：

第一，系統(tǒng)原因。行政檢察與法治政府耦合強度增大首先是因為二者共處的宏觀制度環(huán)境發(fā)生了深刻的變化。在堅持與完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系與國家治理能力現(xiàn)代化的背景下，要求對法治國家、法治政府、法治社會進行一體化建設。法治是我國現(xiàn)代化建設的出發(fā)點與重要方法之一，而行政檢察是法治國家的重要組成內容。行政檢察與法治政府建設同頻共振，才能共同推動法治國家、法治政府、法治社會的一體化建設。習近平總書記在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上強調，要更加自覺的運用法治思維和法治方式來深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定，依法治理經濟，依法協(xié)調和處理各種利益問題，避免埋釘子、留尾巴。因此，應把行政檢察放在法治國家、法治政府、法治社會一體化建設的系統(tǒng)中去審視，才能滿足系統(tǒng)治理、依法治理的目標。

第二，功能原因。行政檢察與法治政府耦合強度增大的第二方面原因在于行政檢察的功能定位和法治政府建設的功能需求都發(fā)生了重大調整。前者的司法治理功能需要加強，后者則需要更多的司法監(jiān)督才能建成。在國家治理理念的指引下，十八屆三中全會推行的司法改革將司法機關的治理功能潛能逐步釋放出來。正如習近平同志在《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉說明》中指出，“檢察機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。做出這項規(guī)定，目的就是要使檢察機關對在執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的行政機關及其工作人員的違法行為及時提出建議并督促其糾正。”《說明》同時指出，“檢察機關提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設?！弊鳛樗痉ㄖ卫淼闹匾憩F(xiàn)形式，行政檢察對法治政府建設的重要性比過去更為突出。

第三，效能原因。在新的制度形勢下，只有加強行政檢察與法治政府的耦合協(xié)調才能雙向提升制度效能。行政檢察監(jiān)督如果只重視監(jiān)督的最末端，如果只關注行政活動輸出的結果，顯然無法保證其運行符合法治國家的總體性要求。因此，行政檢察必須關注前端，即行政活動的信息輸入以及行政活動的全過程。從法治國家、法治政府與法治社會的建設來看，“建設法治政府是全面推進依法治國的重點任務和主體工程”，而且法治政府建設的目標和任務對整個行政活動和行政訴訟活動都有統(tǒng)領作用。因此，行政檢察必須以更加積極和高效的方式與法治政府建設加強聯(lián)系，將源頭治理與系統(tǒng)治理、依法治理結合起來，才能提升行政檢察監(jiān)督的效能。

二、行政檢察與法治政府建設的耦合類型

法治政府建設并非一種固定的狀態(tài)，而是一種不斷調整、不斷補充、不斷結構化的過程。2015 年公布的《法治政府建設實施綱要（2015-2020 年）》和2019 年4 月15 日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《法治政府建設與責任落實督察工作規(guī)定》中都有要求政府自覺接受司法監(jiān)督的表述。遺憾的是，這些文件都沒指明政府法治建設應該如何與司法監(jiān)督形成合力，或如何建構耦合機制以提升國家治理質效。然而，行政檢察監(jiān)督，包括檢察公益訴訟、行政訴訟監(jiān)督和行政非訴執(zhí)行監(jiān)督共同構建起了與法治政府多層嵌套的復雜耦合機制。以行政訴訟檢察為基點，可將目前最為常見的行政檢察制度和法治政府建設的耦合類型歸納如下：

（一）公共耦合

行政檢察與法治政府在國家治理體系中被賦予了各自特殊的任務，但二者的目標中也存在著一些交集。行政訴訟檢察監(jiān)督的審查依據(jù)是行政權符合實質合法性標準，而法治政府建設的基準是符合依法行政原理。因此，在行政合法性問題上，行政檢察與法治政府有相同信息模塊，為兩個系統(tǒng)形成公共耦合創(chuàng)造了條件。即行政檢察與法治政府兩個模塊在公共數(shù)據(jù)環(huán)境里引用合法性第一共同數(shù)據(jù)項。在公共模塊的引導下，兩個系統(tǒng)有較高的耦合度。但公共數(shù)據(jù)一旦發(fā)生變化，兩個模塊也會隨之而修改。目前行政檢察與法治政府主要存在目標、程序和重點三個方面的公共耦合模塊。

第一，共同目標的耦合?！斗ㄖ握ㄔO實施綱要（2015-2020 年）》將司法系統(tǒng)與法治政府建設耦合的內容集中在“依法有效化解社會矛盾糾紛”領域，要求政府“自覺接受黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督”。另外需要注意的是，法治政府建設倡導構建多元化的糾紛解決機制，除了訴訟之外，還鼓勵公民、法人或者其他組織通過行政調解、行政仲裁、行政裁決等非訴糾紛解決機制化解矛盾。而行政調解、行政仲裁、行政裁決都屬于行政司法性行為，由黨委領導、政府負責、各職能部門居中進行裁判。這些行政司法行為屬于行政檢察監(jiān)督的對象，但檢察機關常因這些行為的專業(yè)性，而減輕了對其監(jiān)督的力度。行政司法行為仍然是行政行為，特別是自然資源爭議、知識產權侵權糾紛和補償爭議、政府采購活動爭議等方面的行政司法行為，〔15〕參見《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》。既涉及國家利益保護，也關涉多元糾紛的公正及時解決。行政檢察監(jiān)督不應設定監(jiān)督禁區(qū)，而應加強對該類行為的監(jiān)督。除此之外，法治政府建設與行政檢察的公共耦合還可以延展到法治政府建設的其他六項內容中。比如在“依法全面履行政府職能”的法治政府建設領域，提出依法全面履行政府職能的兩個前提（堅持政企分開、政資分開、政事分開、政社分開與簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務）與五個依法全面履行政府職能的重點領域?！?6〕五個依法全面履行政府職能的重點領域是宏觀調控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、環(huán)境保護領域。其中，前提之一的“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”既是行政體制改革的重要內容，也是法治政府建設的基本要求。〔17〕馬懷德：《“放管服”改革促進法治政府建設》，《中國司法》2016 年第7 期。國務院先后推動了行政審批、“放管服”與“改善營商環(huán)境”三輪改革，進一步優(yōu)化了公共管理方式和效率。在此背景下，行政檢察監(jiān)督也應該開展行政審批類爭議的專項訴訟監(jiān)督。這里的行政審批包括行政許可、行政登記、行政確認、行政認可等行政行為。

第二，規(guī)范程序的耦合。法治政府建設是衡量法治國家是否建成的重要指標，更是行政改革的重頭戲。法治政府建設的重心是治官而非治民。而治官的重點是規(guī)范行政決策與行政執(zhí)法活動。無論是2012 年開始的權力清單改革，還是2019 年9 月1 日公布的《重大行政決策程序暫行條例》，抑或是 2019 年1 月國務院辦公廳印發(fā)的行政執(zhí)法三項改革文件，〔18〕參見《關于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導意見》（國辦發(fā)〔2018〕118 號）。都是通過約束權力來源和制定程序制度來規(guī)范權力。對行政活動的程序規(guī)范并非只限定在行政領域，司法程序也是規(guī)范行政活動的階段。而行政程序與司法程序是否采取統(tǒng)一的標準來規(guī)范行政活動，可通過公益訴訟或者法律監(jiān)督程序來檢驗。也就是說，行政檢察監(jiān)督機制可以實現(xiàn)行政程序與司法程序的銜接，可以推動行政機關、相對人、審判機關在規(guī)范權力和程序適用問題上形成共識。

第三，工作重點的耦合。在法治政府建設“完善依法行政制度體系”的要求中，明確指出加強法治政府建設，必須規(guī)范紅頭文件的原則。行政檢察工作也應將行政行為附帶規(guī)范性文件審查的監(jiān)督活動列為專項計劃，與法治政府建設開展同步的專項活動。其次，針對法治政府建設中“堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”的建設內容，行政檢察部門應將執(zhí)法監(jiān)督對象聚焦于五大綜合執(zhí)法部門。行政檢察監(jiān)督不是“一般監(jiān)督”，也不是泛泛的行政違法行為檢察監(jiān)督。我國行政機關類型繁多，有限的檢察力量很難建構起對行政機關全面監(jiān)督的網絡。但根據(jù)十九屆三中全會《關于深化黨和國家機構改革的決定》，我國行政執(zhí)法機構將整合為五大綜合執(zhí)法隊伍?！?9〕即市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊伍、生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍、文化市場綜合執(zhí)法隊伍、交通運輸綜合執(zhí)法隊伍、農業(yè)綜合執(zhí)法隊伍。行政檢察部門應該與五大綜合執(zhí)法隊伍建立業(yè)務對口聯(lián)系，也可針對執(zhí)法中的難點開展專項監(jiān)督，比如開展針對執(zhí)法輔助機構與執(zhí)法輔助人員的類案監(jiān)督活動，幫助政府加快執(zhí)法輔助機制的完善。再次，檢察機關可針對全面履行政府職能的五大重點領域開展類案梳理，找出五大領域典型的行政違法行為的表現(xiàn)及糾正措施。通過這些與法治政府建設耦合的專項活動，可以推動檢察機關全面了解法治政府建設中政府職能的依據(jù)、行使方式等基礎性、全局性信息，更利于行政檢察工作的深入開展。

（二）數(shù)據(jù)耦合

數(shù)據(jù)是21 世紀重要的生產資料，也是國家治理的重要依據(jù)和手段。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，行政檢察和法治政府間的數(shù)據(jù)耦合不斷提升?！?0〕所謂“數(shù)據(jù)耦合”是指一個模塊訪問另一個模塊時，彼此之間通過簡單數(shù)據(jù)參數(shù)，而非控制參數(shù)、公共數(shù)據(jù)結構或外部變量來交換輸入、輸出信息。所謂“數(shù)據(jù)耦合”是指兩個系統(tǒng)之間有數(shù)據(jù)調用關系，傳遞著簡單的數(shù)據(jù)值。相對于其他耦合方式，數(shù)據(jù)耦合較簡單，耦合程序度較低，各個系統(tǒng)的獨立性好，相互影響程度低，是最理想的一種耦合形式。理想的數(shù)據(jù)耦合能夠保證行政檢察與法治政府建設相互之間獲取幫助各自良性運轉的數(shù)據(jù)。當然，數(shù)據(jù)耦合如果運行不順暢，也會降低行政檢察和法治政府各自的制度效能。當前行政檢察與法治政府的數(shù)據(jù)耦合情況尚難令人滿意。具體表現(xiàn)為二者之間尚無專門的數(shù)據(jù)耦合平臺，現(xiàn)有數(shù)據(jù)耦合主要依賴于兩法銜接平臺，且亦缺乏有效的數(shù)據(jù)抽取機制。

2015 年國務院發(fā)布《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》〔21〕國發(fā)〔2015〕50 號。，要求設置“數(shù)據(jù)發(fā)布”“數(shù)據(jù)開放”等欄目，建立專門的數(shù)據(jù)開放平臺，實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)的整合共享和集約化管理，打破政府數(shù)據(jù)的“信息孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”等瓶頸。檢察機關與行政機關之間的數(shù)據(jù)耦合始于2001 年7 月國務院頒布《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》〔22〕國務院令第310 號。。該部行政法規(guī)首次明確：為進一步加強整頓、規(guī)范市場經濟秩序工作中行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，要建立健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息平臺（以下簡稱“兩法銜接平臺”）。2006 年1 月，最高人民檢察院會同有關部門發(fā)布了《關于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》。2011 年2 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發(fā)《國務院法制辦等部門〈關于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見〉的通知》，進一步推動了行政執(zhí)法機關與檢察機關之間協(xié)作配合的功效。隨后，國務院有關部委先后與檢察機關簽訂了食藥安全、環(huán)境保護等領域的行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見。近年來，兩法銜接平臺已全面建成，并發(fā)揮了一定的監(jiān)督作用。作為法治政府評估的內容，該平臺的建設、運營情況與實際效果還被納入法治政府示范創(chuàng)建的三級指標中。如2019 年5 月22 日中央全面依法治國委員會辦公室公布的《市縣法治政府建設示范指標體系》中第4 項一級指標第53 項三級指標就明確要求，“法治政府示范地區(qū)的行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制建立健全，行政執(zhí)法機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度建立并全面執(zhí)行，不存在有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象?！睓z察機關內部只有偵查監(jiān)督部門可使用“兩法銜接平臺”數(shù)據(jù)。即使經2018 年檢察機構改革，這項監(jiān)督任務仍交由刑事檢察部門行使，而未能明確行政檢察部門可以借助該平臺監(jiān)督行政執(zhí)法。傳統(tǒng)的“兩法銜接平臺”只能按模塊化要求輸入相關數(shù)據(jù)，而已有的模塊中并沒有包括行政執(zhí)法公正文明規(guī)范的數(shù)據(jù)，也不包括行政執(zhí)法活動是否造成國家利益或者社會公共利益損害、行政處罰不執(zhí)行等數(shù)據(jù)。若“兩法銜接平臺”上有這方面的數(shù)據(jù)，則可以幫助行政訴訟檢察部門和公益訴訟檢察部門發(fā)現(xiàn)案件線索、開展相關業(yè)務。從法治政府建設進程來看，許多地方政府已經建立了較為完善的行政執(zhí)法平臺，比如北京市人民政府行政執(zhí)法信息平 臺、〔23〕《北京打造科技平臺助推法治政府建設 讓“沉睡”的執(zhí)法數(shù)據(jù)主動“說話”》，《法制日報》2018 年10 月17 日。天津市濱海新區(qū)行政執(zhí)法監(jiān)督平臺等。但實現(xiàn)行政執(zhí)法信息與檢察信息之間互連互通的平臺并不多。

（三）控制耦合

相比公共耦合和數(shù)據(jù)耦合而言，控制耦合（control coupling）是一種更為強力的耦合方式。〔24〕“控制耦合”是指一個模塊在界面上傳遞一個信號（如開關值、標志量等）控制另一個模塊，接收信號的模塊的動作根據(jù)信號值進行調整?？刂岂詈现敢粋€模塊調用另一個模塊時，傳遞的是控制變量（如開關、標志等），被調模塊通過該控制變量的值有選擇地執(zhí)行塊內某一功能。這種耦合對系統(tǒng)的影響較大，控制聯(lián)結的耦合度高于數(shù)據(jù)耦合，但這種聯(lián)結是必要的。檢察機關通過各種傳統(tǒng)行政檢察方式以及新增的公益訴訟等方式，對行政活動進行直接調控，具有控制耦合的功能。行政檢察對法治政府的控制耦合，主要表現(xiàn)為兩種形式。

第一，直接控制耦合。行政檢察與法治政府的直接控制耦合表現(xiàn)為檢察機關在沒有實際提起訴訟的情況下，通過檢察建議等方式，直接導致行政機關做出相關作為或糾正不作為。例如在四川省綿陽市涪城區(qū)追繳被騙醫(yī)保金公益訴訟案中，四川省綿陽市涪城區(qū)人民檢察院審查起訴部門在辦理刑事案件過程中發(fā)現(xiàn)，2015 年至2016 年期間，綿陽佰信醫(yī)院、綿陽天城醫(yī)院負責人分別組織醫(yī)務人員采取開具“陰陽處方”等非法手段向綿陽市醫(yī)療保險管理局進行報銷，共計騙取醫(yī)療保險基金人民幣3115 余萬元。相關行政機關未對涉案醫(yī)院和涉案醫(yī)務人員作行政處理，也未責令醫(yī)院退回被騙取的醫(yī)保金，國家利益和社會公共利益持續(xù)受損。2017 年12 月26 日，涪城區(qū)檢察院依法向綿陽市人社局、綿陽市衛(wèi)計委、綿陽市涪城區(qū)衛(wèi)計局發(fā)出訴前檢察建議書。〔25〕該檢察建議書的內容包括建議相關部門對兩家涉案醫(yī)院和涉案醫(yī)務人員依法予以行政處罰；建議市人社局責令兩家涉案醫(yī)院退回被騙的醫(yī)療保險基金，并依法予以行政處罰；建議三家行政機關加強對醫(yī)療機構、執(zhí)業(yè)醫(yī)務人員的監(jiān)督管理，對全市醫(yī)療機構和醫(yī)務人員執(zhí)業(yè)情況開展專項監(jiān)督檢查。三部門立案調查后，對兩家涉案醫(yī)院分別處以人民幣8102 余萬元和人民幣2178 余萬元的罰款，對12 名醫(yī)務人員責令整改或予以警告，26 名醫(yī)師被吊銷執(zhí)業(yè)證書或暫停執(zhí)業(yè)一年，并追繳回被騙醫(yī)?；鹑嗣駧?115 余萬元。〔26〕參見四川省綿陽市涪城區(qū)追繳被騙醫(yī)保金公益訴訟案，《最高檢召開“堅持以人民為中心 全面推進公益訴訟檢察工作”新聞發(fā)布會》，最高人民檢察院網站https：//www.spp.gov.cn/spp/zgrmjcyxwfbh/zgjqmtjgyssjcgz/index.shtml，最后訪問日期：2019 年10 月22 日。這類案件推動相關機關修復制度漏洞，規(guī)范醫(yī)院與醫(yī)生的執(zhí)業(yè)行為。

第二，間接控制耦合。所謂間接控制耦合是指兩個模塊之間沒有直接關系，它們之間的聯(lián)系完全是通過主模塊的控制和調用來實現(xiàn)的。耦合度最弱，模塊獨立性最強。行政檢察與法治政府建設之間的間接控制耦合表現(xiàn)為檢察機關通過審判監(jiān)督程序等間接方式對行政機關的活動進行調控。檢察機關沒有審判監(jiān)督程序的控制權，但行政訴訟監(jiān)督程序的啟動，人民檢察院有主動權。根據(jù)《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第9 條的規(guī)定，當出現(xiàn)損害國家利益或者社會公共利益的，審判、執(zhí)行人員有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等違法行為的，或者其他確有必要進行監(jiān)督的的情形時，人民檢察院應當依職權進行監(jiān)督。比如在洪某某、〔27〕（2016）滬0115 行初855 號、（2017）滬03 行終781 號。李某某、〔28〕（2016）滬0115 行初896 號、（2017）滬03 行終780 號。焦某某、〔29〕（2017）滬0115 行初175 號（2017）滬03 行終767 號。鄧某某〔30〕同前注。訴上海市交通委、上海市公安局、上海市人力資源和社會保障局、上海市地方稅務局一系列行政訴訟案件中，都明確提出根據(jù)《上海市規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》，額度拍賣屬于規(guī)范性文件不得設定的事項，作為規(guī)范性文件的《上海市非營業(yè)性客車額度拍賣管理規(guī)定》不僅設定了非營業(yè)性客觀額度拍賣的限制性規(guī)定，還設定了簽訂承諾書等限制公民權益的程序?！?1〕根據(jù)《上海市非營業(yè)性客車額度拍賣管理規(guī)定》第7 條、第9 條、第26 條之規(guī)定，四機關在處理四案原告的參拍申請過程中，需參拍申請人填寫承諾書，承諾如不符合參拍條件，三年內將不再被受理參拍申請。因四案原告在提交參拍申請之后，經審核發(fā)現(xiàn)不符合參拍條件，四機關遂決定三年內不再受理其參拍申請。法院基于支持并促進非營業(yè)性客車額度拍賣管理工作的現(xiàn)實考量，四案均駁回了原告的訴訟請求。因為《管理規(guī)定》中限定三年內不再受理參拍申請的法律后果影響當事人合法權益、采用三年內不再受理參拍申請的方式不符合行政比例原則、簽署承諾書設定法律后果的方式有欠妥當?shù)仍颍渡虾Ｊ蟹菭I業(yè)性客車額度拍賣管理規(guī)定》有可能損害社會公共利益，檢察機關本應該依職權主動啟動對系列案件的監(jiān)督，推動人民法院重啟對四個案件的實質審理。而且只要人民法院同意啟動抗訴程序，就有可能對《上海市非營業(yè)性客車額度拍賣管理規(guī)定》這份規(guī)范性文件進行附帶審查，糾正了行政機關的違法行為。而對該規(guī)范性文件的附帶審查，對法治政府建設產生間接控制的效應。

（四）標記耦合

標記耦合 （Stamp Coupling）是指一組模塊通過參數(shù)表傳遞記錄信息。這個記錄是某一數(shù)據(jù)結構的子結構，而不是簡單變量。行政檢察與法治政府間的標記耦合表現(xiàn)為前者成為后者評價機制的重要參照?！?2〕“標記耦合”是指模塊間通過參數(shù)傳遞復雜的內部數(shù)據(jù)結構，此數(shù)據(jù)結構的變化將使相關的模塊發(fā)生變化。理論上，法治政府建設的成效也可以作為行政檢察的評價參照。但行政檢察是比法治政府更為具體的制度現(xiàn)象，其評價更依賴于檢察機關內部的工作評價機制。法治政府建設作為更為宏觀的系統(tǒng)工程，其成效依賴于復雜和體系性的評價機制。法治政府建設成效的評價和“標記”不僅是一種事后的評估，更是一種反饋和指導機制，對法治政府的發(fā)展起著實質性的指引作用。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，行政檢察作為一種“標記”活動的重要性得到了提高，已經實質性地影響了法治政府建設的評價機制。在中央全面依法治國委員會辦公室公布的《市縣法治政府建設示范指標體系》中已將部分行政檢察監(jiān)督的數(shù)據(jù)作為法治政府示范創(chuàng)建相關活動的重要參數(shù)。如該指標體系第5 個一級指標“行政權力制約監(jiān)督科學有效”中的第73 項三級指標明確要求，對于涉及重大公共利益的案件、社會高度關注的案件、可能引發(fā)群體性事件的案件、檢察機關提起的行政公益訴訟案件、行政機關敗訴的案件、檢察建議回復率等等，都視列為法治政府示范創(chuàng)建評估的內容。遺憾的是，法治政府建設評估指標中并沒有加入行政再審檢察建議與抗訴案件這些“標記”。行政訴訟檢察監(jiān)督是對行政審判活動和行政執(zhí)法活動進行監(jiān)督的最后一個環(huán)節(jié)，不將該環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)納入法治政府評估，顯然忽略了這個環(huán)節(jié)的治理功效。而且，已確立標記耦合的性質與內涵仍需要進一步明確。比如將行政公益訴訟中敗訴的行政機關視為違反法治原則的典型，并進行負面評價是否適當？檢察建議回復率達到100%能說明什么問題呢？有些地方政府或者行政職能部門雖然百分百地回復了檢察建議，但并未采取任何實質性的整改措施。顯然，評估時只考核行政檢察領域形式性的數(shù)字，并不能正確地引領法治政府建設。未來應該對這些標記耦合機制的性質與評估標準進行深入研討。

三、行政檢察與法治政府的耦合發(fā)展前景

研究行政檢察與法治政府的結構耦合，是為了揭示行政檢察受到法治政府耦合結構的方向性引導，協(xié)調自身結構以適應法治政府發(fā)展。但是，結構耦合僅僅關注兩個系統(tǒng)的結構而非兩個系統(tǒng)的運作。否則，就會打破系統(tǒng)的封閉運行，將環(huán)境視為決定性因素影響系統(tǒng)的運作?！?3〕See Luhmann，Social Systems，66-67.不同形式的行政檢察與法治政府建設的耦合機制正逐步形成，帶來諸多正面的影響，但負面的影響也難免。如果耦合方式不當，則可能造成相關實體的不穩(wěn)定和功能失常?；诖耍瑧詫崿F(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標為大前提，區(qū)分不同性質的行政檢察業(yè)務，并分別從解耦、耦合、內聚的方向促進其良性發(fā)展。

（一）行政檢察的解耦式發(fā)展

系統(tǒng)之間的耦合效應太大了，反而說明某系統(tǒng)的內聚程度不高。長久以來，行政檢察與法治政府兩個系統(tǒng)各自的內聚程度較高，而耦合程度不高。在國家治理體系現(xiàn)代化的改革背景下，作為動態(tài)開放的自適應系統(tǒng)，行政檢察與法治政府互為對方的環(huán)境變量。環(huán)境中的某些要素被系統(tǒng)的結構所包容與接納，而某些要素則被結構所排斥?！?4〕See Luhmann，“Operational Closure，” 1433.耦合機制兼具“吸納/排斥”功效。一方面，耦合機制可以選擇性地屏蔽環(huán)境對系統(tǒng)刺激的可能性，或者將環(huán)境對系統(tǒng)的持續(xù)叨擾限制在一定區(qū)間內。另一方面，結構耦合對環(huán)境的刺激叨擾被壓制，反而促進和強化系統(tǒng)的環(huán)境。系統(tǒng)不得不提升對環(huán)境的敏感度，并內在地建構起能與復雜環(huán)境化約的高度復雜性結構?！?5〕Ibid.為了降低負面效果和完善組織制度，必須研究兩個系統(tǒng)的解耦 （decoupling）問題。解耦是組織制度理論的重要議題?！?6〕陳琳、李玉剛：《組織合法性中解耦問題研究綜述》，《科技進步與對策》2015 年第14 期。解耦與耦合是表征具有相互聯(lián)系的兩個現(xiàn)象之間動態(tài)關系的概念。耦合代表二者之間的密切契合；解耦則相反，代表二者之間的疏離。行政檢察與法治政府間存在各種類型的耦合機制，其中一部分表現(xiàn)為過度關聯(lián)或者不當關聯(lián)。為了完善組織結構和提高系統(tǒng)運行效率，行政檢察未來發(fā)展時應當有意識消除和減少與法治政府系統(tǒng)不恰當?shù)幕虿槐匾年P聯(lián)。

在法治國家、法治政府、法治社會進行一體化建設的要求下，更強調法治實施的系統(tǒng)性特征。法治政府建設采取了更加整體的眼光，摒棄了通過立法質量來決定執(zhí)法質量的“扣其一端而竭之”的思路，運用“扣其兩端而竭之”的方法，即強調不同系統(tǒng)之間合作與協(xié)同，特別注重司法數(shù)據(jù)來幫助法治政府的實現(xiàn)。司法數(shù)據(jù)可以反映出各個主體適用法律的信息，并轉化為系統(tǒng)性信息，用于指引各個行動者當下的行動，并將眾多行動與前行經驗行動相貫通起來。但是，行政檢察與法治政府畢竟是兩個完全獨立、功能分化的系統(tǒng)，其系統(tǒng)要素并不相同，因此系統(tǒng)內容不能互換。換言之，行政檢察與法治政府建設解耦，才能保證兩個系統(tǒng)處于一種良性的聯(lián)系狀態(tài)。比如行政檢察部門（包括公益訴訟部門）是法律監(jiān)督部門而非行政執(zhí)法部門，其行使職責有獨特的程序和方式。部分行政職能部門將行政檢察部門（包括公益訴訟部門）視為自己的執(zhí)法部門，出臺任何一份文件，都要讓檢察機關提供相關的辦案數(shù)據(jù)，或者都要求檢察機關提供意見；或者生態(tài)環(huán)保督察時叫上公益訴訟檢察部門一起去執(zhí)法等現(xiàn)象，這都反映了兩個系統(tǒng)的過度關聯(lián)，顯然并不利于各自優(yōu)勢的發(fā)揮。故建議有關部門樹立科學觀念，在兩個系統(tǒng)功能的事務上適度解耦。

行政檢察與法治政府之間不能形成惡性依賴。若過分依賴對方的活動指引，一味迎合，讓環(huán)境與系統(tǒng)之間成為因果條件，反而會影響良性耦合的形成。比如在優(yōu)化營商環(huán)境問題上，若司法機關只提民營企業(yè)保護問題，重點開展涉民營企業(yè)的法律監(jiān)督活動，即便相關文件出臺頗具深意和時代性，一定程度上也違背了平等原則。近年來，各國經濟受到民營化、電子化、國際化的沖擊，要求簡化或者加快許可程序的呼聲越來越大。在我國，保障民營企業(yè)能夠在各個層面順利展開經濟活動與我國的穩(wěn)定和發(fā)展關系密切。在國務院優(yōu)化營商環(huán)境的大背景下，最高人民法院、最高人民檢察院先后出臺營造法治化營商環(huán)境的文件。2016年3 月最高人民檢察院公布的《關于充分發(fā)揮檢察職能依法保障和促進非公有制經濟健康發(fā)展的意見》中主要涉及刑事犯罪領域，也涉及行政訴訟檢察監(jiān)督的任務。從中可歸納出三項行政訴訟檢察監(jiān)督任務：即重點監(jiān)督糾正涉及非公有制企業(yè)的案件該立不立、不該立亂立；著力加強對涉及非公有制企業(yè)工傷賠償?shù)劝讣徟小?zhí)行活動的法律監(jiān)督；切實加強對涉及市場準入、不正當競爭等問題的法律監(jiān)督。2017 年1 月最高人民檢察院公布的《關于充分履行檢察職能加強產權司法保護的意見》中有兩項內容可歸為行政訴訟檢察監(jiān)督?！?7〕這兩項內容是依法保障各類產權主體申請監(jiān)督權，規(guī)范行政訴訟監(jiān)督案件的受理和審查程序，注重傾聽當事人意見，暢通申請監(jiān)督渠道，積極通過抗訴、提出檢察建議等方式加強對涉產權行政案件的審判監(jiān)督；加強對行政執(zhí)行活動的監(jiān)督，重點監(jiān)督因不依法履行執(zhí)行職責及錯誤采取執(zhí)行措施、錯誤處置執(zhí)行標的物、錯誤追加被執(zhí)行人，致使當事人或利害關系人、案外人等財產權受到侵害的案件。司法機關在個案辦理過程中增加維護民營企業(yè)的考量維度，根據(jù)個案情況進行綜合判斷，并不違反司法公正原則。但如果將行政檢察監(jiān)督的保護對象只限于民營企業(yè)，而且作為司法政策廣泛適用，可能會引發(fā)法律適用不公的置疑。這些文件的出臺是為了糾正歷史性問題，也受到改善營商環(huán)境的公共政策之影響。但這樣的過度關聯(lián)不宜長期存在，否則容易引發(fā)不良反應。在這類問題上兩個系統(tǒng)應該適當解耦。

（二）行政檢察的耦合式發(fā)展

經過多年發(fā)展，行政檢察已與法治政府建立了關聯(lián)深廣的耦合聯(lián)系。然而，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標的確立，在反思相關機制問題時，我們卻不得不承認，在一些本應該存在較強耦合的問題上，部分行政檢察的業(yè)務和法治政府的關聯(lián)卻不夠緊密甚至缺乏必要的聯(lián)系。今后應該加強二者在這些領域內的關聯(lián)，建立良性的耦合協(xié)調機制。就行政非訴執(zhí)行監(jiān)督而言，檢察機關與行政機關之間便缺乏耦合機制。自2018 年行政檢察部門開展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作以來，行政機關、審判機關與檢察機關之間才逐步建立起了良性耦合關系。2011 年國務院頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》第28 條第1 款的規(guī)定，〔38〕“被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規(guī)定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行?！贝_立了征收補償決定與執(zhí)行相分離的機制。2012 年1 月1 日實施的《行政強制法》將行政強制執(zhí)行的設定權進行限定，只允許法律設定行政強制執(zhí)行權，且行使行政強制執(zhí)行權的主體僅為海關、公安等少數(shù)幾個行政職能部門。這就意味著，大部分沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關只能申請人民法院強制執(zhí)行。遺憾的是，《行政強制法》并沒有明確規(guī)定行政機關強制執(zhí)行與申請人民法院非訴執(zhí)行之間的關系。該法第四章中并列規(guī)定了行政機關和人民法院的行政強制執(zhí)行程序。這就意味著立法是似乎允許有行政強制執(zhí)行權的行政機關也申請人民法院非訴強制執(zhí)行。這種態(tài)度表明當時立法機關想把行政強制執(zhí)行權都交由人民法院行使的意圖。但是，最高人民法院在2013 年的兩個司法解釋〔39〕參見《關于違法的建筑物、構筑物、設施等強制拆除問題的批復》（法釋〔2013〕5 號）和《關于行政機關申請法院強制執(zhí)行維持或駁回訴訟請求判決應如何處理的答復》（〔2013〕行他字第11 號）。中都明確了“法律已經授予行政機關強制執(zhí)行權，人民法院不受理行政機關提出的非訴行政執(zhí)行申請”的意見。自2013 以來，許多法院因執(zhí)行力量嚴重不足等原因而不再受理行政非訴執(zhí)行案件，事實上堵塞了行政執(zhí)法“最后一公里”的通道。2014 年修改的《行政訴訟法》雖然保留了二元的行政強制執(zhí)行結構，但實踐中“裁執(zhí)分離”機制運行并不通暢。據(jù)國土部門統(tǒng)計，大約有95%的國土類行政處罰無法得到執(zhí)行。

2015 年12 月27 日黨中央和國務院發(fā)布的《法治政府建設實施綱要（2015－2020 年）》中提出“改革行政執(zhí)法體制”，將“理順行政強制執(zhí)行體制，科學配置行政強制執(zhí)行權，提高行政強制執(zhí)行效率”作為2020 年基本建成法治政府目標的具體措施之一。2015 年7 月至2017 年6 月檢察機關開展公益訴訟試點工作期間，發(fā)現(xiàn)大量行政機關不作為案件都表現(xiàn)為行政行為不執(zhí)行。因行政機關沒有行政強制執(zhí)行權，在做出行政處罰之后未向人民法院申請執(zhí)行；或者向人民法院申請執(zhí)行，而人民法院不受理或者受理后不執(zhí)行的情況十分普遍。此問題既涉及行政機關與審判機關之間職能銜接問題，也涉及兩個機關是否依法履職的合法性判斷問題，適宜由檢察機關來監(jiān)督。當時的民行檢察部門開展了非訴執(zhí)行的專項監(jiān)督活動。2018 年檢察機關內設機構改革之后，這項職能交由行政檢察部門。實際上，無論是公益訴訟檢察部門還是行政檢察部門在辦案中發(fā)現(xiàn)行政機關有執(zhí)行權而怠于行使時，都可以進行監(jiān)督。兩者的區(qū)別在于，公益訴訟檢察部門應該對享有行政強制執(zhí)行權的行政機關做出行政行為卻不執(zhí)行的情形進行監(jiān)督；而行政檢察部門則應對沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關做出行政行為之后，相對人不主動履行時，行政機關不向人民法院提交行政非訴執(zhí)行的申請或者向人民法院提交了申請而人民法院不受理的情形進行監(jiān)督。而只有在人民法院判決行政機關應該履行職責之后，行政機關仍然不執(zhí)行判決時，才應該移送監(jiān)察部門。行政檢察部門對行政行為的“最后一公里”的執(zhí)行活動和行政非訴執(zhí)行活動進行監(jiān)督，既能發(fā)揮人民檢察院對人民法院、行政機關和公民、法人或者其他組織“三叉戟”式的監(jiān)督功能，也將執(zhí)行活動中多方納入多元治理的框架中，促進嚴格執(zhí)法原則的落實。而這種將行政執(zhí)法、行政審判與行政檢察聯(lián)結的耦合機制也是行政檢察與法治政府耦合發(fā)展的一個方向。

（三）行政檢察的內聚式發(fā)展

行政檢察系統(tǒng)的迭代演進雖然受法治政府這類外部環(huán)境的影響，但關鍵還在于內部驅動因素，如理論創(chuàng)新、機制完善等，實現(xiàn)內聚式發(fā)展?！?0〕“內聚”是耦合理論中的重要概念，用于表征模塊對外在關系依賴較低，而內在關聯(lián)和功能整合程度高的狀態(tài)。從字面上看，“內聚”有聚精會神、聚在一起之義?！案邇染邸币簿褪潜M可能的使一個模塊專注做好一件事。換句話說，這部分行政檢察工作今后要想更好地服務于法治政府建設、更適應國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，主要途徑是“練好內功”，做好自身的機制發(fā)展和效能提升。如同工程學上為了追求消耗最小的能量，會遵循“低耦合、高內聚”的自然進化普遍規(guī)律。適宜內聚式發(fā)展最典型的行政檢察工作就是行政訴訟檢察監(jiān)督。行政訴訟檢察監(jiān)督雖是檢察機關的傳統(tǒng)職責，卻一直是較弱的一項職能。通過各種方式將行政訴訟檢察做實，實現(xiàn)內聚性式發(fā)展，是行政檢察發(fā)展的重要內容。

1. 做精行政訴訟檢察監(jiān)督

檢察機關辦理行政訴訟檢察監(jiān)督案件常受民事訴訟檢察監(jiān)督規(guī)則影響，從而悖離行政訴訟檢察監(jiān)督的本質。行政訴訟檢察監(jiān)督有五個方面的獨特性，如果重視這些規(guī)律就能提升行政訴訟監(jiān)督的效能。第一，堅守原告主體資格認定標準，重點監(jiān)督人民法院裁定不予立案、駁回起訴的案件。修改后的《行政訴訟法》第25 條第1 款對原告資格條件擴大為“有利害關系”的人，進一步放寬了對原告主體資格的認定標準。近年來，當事人認為人民法院以原告不具有主體資格為由裁定不予受理或受理后判決駁回起訴錯誤而申請監(jiān)督的案件數(shù)量高居不下，占全部申訴案件的18%左右。據(jù)統(tǒng)計，最高人民檢察院受理行政裁判結果監(jiān)督案件23 件中，當事人認為法院裁定不受理、不立案錯誤而申請監(jiān)督的案件共10 件，占案件總數(shù)的43.5%。北京市檢察院受理行政裁判結果監(jiān)督案件176 件，其中當事人認為法院裁定不受理、不立案錯誤而申請監(jiān)督的130 件，占案件總數(shù)73.9%。北京市檢察院二分院受理行政裁判結果監(jiān)督案件267 件，其中當事人認為法院裁定不受理、不立案錯誤而申請監(jiān)督的179 件，占案件總數(shù)的67%。這一現(xiàn)象的主要原因是人民法院借助“利害關系”這一不確定法律概念的解釋空間，主動避免群體性、敏感性案件進入司法程序，或者積極減少案件受理量。檢察機關應全面準確地把握修改后《行政訴訟法》的立法精神，大力保護公民、法人或者其他組織的訴權，監(jiān)督人民法院依法履行職責。第二，防止人民法院濫用舉證原則來分配證明責任。在行政審判實踐中，具體表現(xiàn)為兩種情形：（1）人民法院將行政機關沒有正當理由逾期提交的證據(jù)作為認定事實的依據(jù)，甚至為證明行政行為的合法性調取被告作出行政行為時未收集的證據(jù)；（2）人民法院通過對相對人行為的違法性認定弱化對行政行為違法性的審查。行政行為的合法性審查要件中并不包含對相對人行為的評價，行政相對人行為的違法性與行政行為的合法性不具有必然聯(lián)系。但有些行政案件將審查重點置于對相對人行為違法性的認定，通過認定相對人行為違法，弱化對行政行為違法性審查或直接以此推定行政行為合法，將相對人行為的違法性與行政行為的合法性畫上等號。第三，杜絕行政訴訟程序適用的盲點。比如在通知利害關系人參與訴訟方面，行政訴訟與民事訴訟有不同的要求?！睹袷略V訟法》第56 條規(guī)定，利害關系人可以申請參加訴訟或者由人民法院通知他參加訴訟。該條規(guī)定系裁量性規(guī)范，檢察機關很難以人民法院未通知利害關系人參加民事訴訟認定其違反法定程序。但根據(jù)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第30條規(guī)定，行政機關的同一行政行為涉及兩個以上利害關系人，其中一部分利害關系人對行政行為不服提起訴訟，人民法院應當通知沒有起訴的其他利害關系人作為第三人參加訴訟。該規(guī)定屬于強制性規(guī)范，人民法院在明知存在利害關系人的情況下，不通知其參加訴訟，屬于違反法定訴訟程序，檢察機關可直接以此作為抗訴理由。第四，落實行政訴訟全面審查原則。比如行政訴訟要求對行政行為進行全面審查，包括全面審查原行政行為和復議行為、二審時全面審查原審裁判和被訴行政行為。據(jù)此，在審查經過復議的案件時，復議機關決定維持原行政行為的，應該在審查原行政行為合法性的同時，一并審查復議程序的合法性。第五，遺漏訴訟請求而判決的案件應以適用法律、法規(guī)錯誤為由啟動監(jiān)督程序。《行政訴訟法》將遺漏訴訟請求歸屬于適用法律、法規(guī)錯誤的一種情形，明顯不同于《民事訴訟法》。這既說明行政訴訟具有客觀訴訟的特征，也說明行政訴訟檢察監(jiān)督更具法律監(jiān)督的屬性。行政審判實踐中，人民法院遺漏訴訟請求而判決的屬于比較普遍性的情形，各級檢察機關應以此為監(jiān)督的切入點?！?1〕例如在廣西壯族自治區(qū)人民檢察院向廣西壯族自治區(qū)高級人民法院提出抗訴一案中，檢察機關認為原生效判決未對容縣人民政府頒證的行政行為是否合法進行判決屬于遺漏訴訟請求。參見桂檢行抗（2013）3 號行政抗訴書。

2. 加強治安領域行政執(zhí)法檢察監(jiān)督

公益訴訟檢察部門可以對造成國家利益或者社會公益受損的四大領域的行政違法行為進行監(jiān)督，但并不包括治安領域行政違法行為的監(jiān)督問題。對治安領域行政違法行為的監(jiān)督職責可以交給行政檢察部門。該部門監(jiān)督治安領域行政執(zhí)法活動的依據(jù)分別是《治安管理處罰法》第114 條第2 款〔42〕“公安機關及其人民警察辦理治安案件，不嚴格執(zhí)法或者有違法違紀行為的，任何單位和個人都有權向公安機關或者人民檢察院、行政監(jiān)察機關檢舉、控告；收到檢舉、控告的機關，應當依據(jù)職責及時處理?！焙汀缎姓?zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第14 條〔43〕“行政機關移送涉嫌犯罪案件，應當接受人民檢察院和監(jiān)察機關依法實施的監(jiān)督?！?。盡管法院才是確定被告人是否有罪的最終機關，但公安機關、檢察機關針對自己立案或直接受理的案件均具有撤銷案件的決定權。據(jù)統(tǒng)計，每年有超過3/4 甚至4/5 的以刑事案件名義立案卻并未進入司法程序的案件，這也就意味著它們最終都消化在公安偵查階段或者檢察院擬起訴階段。這種局面說明公安機關對違法還是犯罪的裁量空間十分廣闊。行政檢察部門應該依據(jù)以上兩條規(guī)定，加強對治安領域行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督。而行政檢察部門通過檢察建議仍無法糾正治安領域行政違法行為時，也可以將案件交由公益訴訟部門提起撤銷之訴或者履行之訴。

“和合”是中華民族先賢在實踐中孕育的智慧。和合價值觀不僅影響了國人的處世原則和交往理念，更是推動我國制度發(fā)展的優(yōu)秀文化基因。“耦居無猜”是國人對融洽家庭和人際關系的美好期許。在新時代的歷史征程中，檢察制度與各相關制度一定能“耦居無猜”，齊心合力推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。