王叢虎 馬文娟

摘要：本文以政策擴(kuò)散理論為基礎(chǔ)，從公共資源交易中心、公共資源交易平臺(tái)和公共資源交易政策文件三個(gè)方面探討了公共資源交易政策擴(kuò)散的行動(dòng)策略。研究發(fā)現(xiàn)：時(shí)間上地方政府公共資源交易政策擴(kuò)散效應(yīng)顯著;空間上政策擴(kuò)散的鄰近效應(yīng)明顯，先行地區(qū)對(duì)周邊地區(qū)起到創(chuàng)新示范作用;在政策擴(kuò)散的路徑上，公共資源交易呈現(xiàn)前期以自下而上的擴(kuò)散為主，后期以“錦標(biāo)賽”式擴(kuò)散為主;在政策擴(kuò)散的動(dòng)機(jī)上，呈現(xiàn)強(qiáng)制和競爭交替的特點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：地方政府;公共資源交易;政策擴(kuò)散;行動(dòng)策略

中圖分類號(hào)：D035文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1007-9092（2020）02-0100-010

一、問題提出

公共資源交易一頭連著政府，一頭連著市場，既是深化“放管服”改革的關(guān)鍵領(lǐng)域，也是優(yōu)化營商環(huán)境的應(yīng)有之義。近年來一系列中央政策的出臺(tái)為我國公共資源交易的發(fā)展指明了前行道路。2015年國務(wù)院辦公廳發(fā)布63號(hào)文，即《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案》。2016年由國家發(fā)改委牽頭的14部委組成聯(lián)席會(huì)議，出臺(tái)14部委聯(lián)合規(guī)章，即《公共資源交易平臺(tái)管理暫行辦法》。2017年1月10日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導(dǎo)意見》，再一次強(qiáng)調(diào)整合分散設(shè)立的各類公共資源交易平臺(tái)，立足公共服務(wù)定位，實(shí)現(xiàn)公共資源交易的全流程、電子化發(fā)展。2019年5月29日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)改委《關(guān)于深化公共資源交易平臺(tái)整合共享的指導(dǎo)意見》，提出了市場化配置公共資源的發(fā)展目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)建議①。

值得注意的是，自公共資源交易伊始，公共資源交易市場在全國快速擴(kuò)散，并在2011年至2016年間出現(xiàn)大量集中擴(kuò)散的現(xiàn)象。而在如此大規(guī)模的政策擴(kuò)散背后，它的擴(kuò)散過程是怎樣的？它的擴(kuò)散趨勢和擴(kuò)散特征又是如何？雖然已有的政策擴(kuò)散研究在擴(kuò)散過程、特征、效果、規(guī)律和動(dòng)力因素等方面取得了豐碩的研究成果，但這些研究多以聯(lián)邦制國家的政策擴(kuò)散為主，對(duì)我國作為代表性的單一制國家的政策擴(kuò)散關(guān)注不夠。因此，本文基于已有的研究成果和本土化實(shí)踐，選擇公共資源交易這一擴(kuò)散較為成功的行政性政策作為研究對(duì)象，分別從公共資源交易中心、公共資源交易平臺(tái)以及公共資源交易政策文件三個(gè)方面探究公共資源交易政策擴(kuò)散的過程、趨勢和特征，試圖探析其擴(kuò)散背后的行動(dòng)策略。

二、文獻(xiàn)綜述與研究框架

（一）相關(guān)文獻(xiàn)述評(píng)

1.政策擴(kuò)散及擴(kuò)散機(jī)制

政策擴(kuò)散（Policy?Diffusion）通常是指某一政策方案從一個(gè)部門或地區(qū)傳輸?shù)搅硪粋€(gè)部門或地區(qū)，并被新的政策主體采納和推行的過程Lucas?A.，?“Public?Policy?Diffusion?Research：?Integrating?Analytic?Paradigms”，?Science?Communication，?4（3）：379-408，?1983.?；蛘哒f，政策擴(kuò)散就是某一政府的政策選擇受到來自其他政府的政策選擇的影響Charles?R.?Shipan，?Craig?Volden，?“Policy?Diffusion：?Seven?Lessons?for?Scholars?and?Practitioners”，?Public?Administration?Review，?72（6）：788-796，?2012.。國外學(xué)者對(duì)政策擴(kuò)散的研究主要關(guān)注這一過程的擴(kuò)散動(dòng)因、制約因素、擴(kuò)散模式與擴(kuò)散特點(diǎn)等方面Newmark?A.J.，?“An?Integrated?Approach?to?Policy?Transfer?and?Diffusion”，?Review?of?Policy?Research，?19（2）：151-178，?2002.。一般認(rèn)為，政策擴(kuò)散的研究始于美國政策學(xué)者Walker，他在1969年的一篇文章中指出政府在推廣政策時(shí)的決策并非完全是“漸近”的，而是存在一定程度的“創(chuàng)新”。因此，他認(rèn)為政策擴(kuò)散是外來的政策知識(shí)、信息、經(jīng)驗(yàn)被廣泛納入到本土的政策過程Walker?J.L.，?“The?Diffusion?of?Innovations?Among?the?American?States”，?The?American?Political?Science?Review，?63（3）：880-899，?1969.，例如打破某一政策演變的路徑依賴或者重新設(shè)計(jì)新的政策張劍、黃萃、葉選挺、時(shí)可、蘇竣：《中國公共政策擴(kuò)散的文獻(xiàn)量化研究——以科技成果轉(zhuǎn)化政策為例》，《中國軟科學(xué)》，2016年第2期。。政策擴(kuò)散是一種隨著時(shí)間的流逝在一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的成員之間通過某種渠道溝通的過程Rogers?E.M.，?“Diffusion?of?Innovation”，?Lap?Lambert?Academic?Publishing，?17（1）：62-64，?2003.。

政策擴(kuò)散的特征是復(fù)雜的。有學(xué)者指出政策擴(kuò)散區(qū)別于政策轉(zhuǎn)移和政策學(xué)習(xí)。政策擴(kuò)散的特征是：第一，政策擴(kuò)散不僅包含政策轉(zhuǎn)移或政策學(xué)習(xí)等有意識(shí)、有計(jì)劃、有組織的政策空間位移現(xiàn)象，也包括自發(fā)的政策擴(kuò)散;第二，政策擴(kuò)散的路徑不僅包含公共政策的單向傳播，也包含公共政策主體對(duì)政策的采納和推行;第三，政策擴(kuò)散涉及微觀和宏觀的政策過程階段;第四，政策擴(kuò)散與政策系統(tǒng)內(nèi)部的整體結(jié)構(gòu)高度相關(guān)Marsh?D.，?Sharman?J.C.，?“Policy?Diffusion?and?Policy?Transfer”，?Policy?Studies，?30（3）：88-269，?2009.。

政策擴(kuò)散是公共政策過程理論的一種，有學(xué)者提出政策擴(kuò)散的擴(kuò)散機(jī)制有三個(gè)特點(diǎn)：第一，從政策擴(kuò)散的時(shí)間看，采納新政策的主體數(shù)量隨著時(shí)間的推移呈現(xiàn)一條S型曲線;第二，從政策擴(kuò)散的空間看，采納新政策的主體呈現(xiàn)區(qū)域特征;第三，從政策擴(kuò)散的主體特征看，采納新政策的主體呈現(xiàn)多元化特征Kurt?Weyland，?“Lessons?from?Latin?American?Pension?Reform”，?World?Politics，?57（2）：?262-295，?2005.。盡管存在多元化特征，不同的主體還是推行了一致或相似的政策劉偉：《國際公共政策的擴(kuò)散機(jī)制與路徑研究》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2012年第4期。。Lucas融合階段論觀點(diǎn)，將政策擴(kuò)散過程劃分為“政策再發(fā)明、政策發(fā)展、政策試點(diǎn)、政策的調(diào)節(jié)修改和政策的融合”五個(gè)階段，他認(rèn)為這五個(gè)階段并不一定是線性的規(guī)律，也可能存在一定程度的跨越發(fā)展Lucas?A.，?“Public?Policy?Diffusion?Research：?Integrating?Analytic?Paradigms”，?Science?Communication，?4（3）：379-408，?1983.。

Simmons、Frank?Dobbin和Geoffrey?Garrett在對(duì)世界范圍內(nèi)的自由主義經(jīng)濟(jì)政策的擴(kuò)散原因進(jìn)行解釋時(shí)進(jìn)一步細(xì)化成四種政策擴(kuò)散機(jī)制：一是強(qiáng)權(quán)型擴(kuò)散，即一種自上而下的縱向政策擴(kuò)散;二是競爭，這是一種橫向的政策擴(kuò)散;三是學(xué)習(xí)，政策采納方的政策學(xué)習(xí)經(jīng)過理性的成本-收益分析作出決定;四是模仿，這是一種外在的認(rèn)同或認(rèn)可，不需要進(jìn)行成本-收益分析Beth?Simmons，?Frank?Dobbin?and?Geoffrey?Garrett，?“Introduction：?The?International?Diffusion?of?Liberalism”，?International?Organization，?60（4）：781-810，?2006.。

2.政策創(chuàng)新及擴(kuò)散創(chuàng)新模型

政策創(chuàng)新是一個(gè)非常寬泛的概念，它往往包括政策模仿、政策協(xié)調(diào)、政策擴(kuò)散、政策學(xué)習(xí)以及政策合并等內(nèi)容朱亞鵬：《政策創(chuàng)新與政策擴(kuò)散研究述評(píng)》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2010年第4期。。關(guān)于政策創(chuàng)新主要有三種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為創(chuàng)新代表著有計(jì)劃的改變，即對(duì)組織而言，只要屬于新的變化即為創(chuàng)新Black?J.F.，?Jungbluth?E.D.，?“Decorated?Dislocation?and?SubSurface?Defects?Induced?in?GaAs?by?the?In-Diffusion?of?Zinc”，?Journal?of?the?Electrochemical?Society，?114（2）：188-192，?1967.Knight?K.E.，?“A?Descriptive?Model?of?the?Intra-Firm?Innovation?Process”，?Journal?of?Business，?40（4）：478-496，?1967.，該觀點(diǎn)側(cè)重于組織內(nèi)部的變化;第二種觀點(diǎn)將創(chuàng)新、模仿和創(chuàng)造進(jìn)行詳細(xì)的對(duì)比，認(rèn)為新的理念、產(chǎn)品或成果在系統(tǒng)內(nèi)的首次使用即為創(chuàng)新Rogers，?E.?M.，?&?Havens，?A.?E.，?“Predicting?Innovativeness”，?Sociological?Inquiry，?32（1）：34–42，?1962.Thompson?V.A.，?“Bureaucracy?and?Innovation”，?Administrative?Science?Quarterly，?10（1）：1-20，?1965.，該觀點(diǎn)主要側(cè)重外部影響;第三種觀點(diǎn)提出了政策創(chuàng)新與模仿的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，即在政策議程之前傾向于跟風(fēng)模仿，在政策議程之后更多的是一種學(xué)習(xí)借鑒或創(chuàng)新劉偉：《學(xué)習(xí)借鑒與跟風(fēng)模仿——基于政策擴(kuò)散理論的地方政府行為辨析》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第1期。。由此可見，諸多學(xué)者對(duì)政策創(chuàng)新的內(nèi)涵尚未達(dá)成共識(shí)，但在實(shí)際研究中政策創(chuàng)新側(cè)重于第二種觀點(diǎn)，即某一個(gè)政府組織接受了新的經(jīng)驗(yàn)、做法或者服務(wù)即為政策創(chuàng)新，而不論該行為是否是第一次出現(xiàn)。

基于政策擴(kuò)散與政策創(chuàng)新的內(nèi)涵梳理，我們認(rèn)為可以直接將擴(kuò)散與政策創(chuàng)新整合為一個(gè)詞，即政策擴(kuò)散創(chuàng)新或政策創(chuàng)新擴(kuò)散。實(shí)際上在有關(guān)政策創(chuàng)新擴(kuò)散的大量案例研究中，已經(jīng)形成了諸多政策創(chuàng)新擴(kuò)散的典型模式。馬亮結(jié)合美國諸多案例提出自上而下的政府創(chuàng)新擴(kuò)散、自下而上的政府創(chuàng)新擴(kuò)散以及水平競爭或?qū)W習(xí)與政府創(chuàng)新擴(kuò)散三種模式馬亮：《府際關(guān)系與政府創(chuàng)新擴(kuò)散：一個(gè)文獻(xiàn)綜述》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2011年第6期。。Berry通過對(duì)美國政策創(chuàng)新擴(kuò)散的研究總結(jié)出四種政策創(chuàng)新擴(kuò)散的模型，即全國互動(dòng)模型、區(qū)域擴(kuò)散模型、領(lǐng)導(dǎo)-跟進(jìn)模型和垂直影響模型Berry，?F.?S.，?“Sizing?up?State?Policy?Innovation?Research”，?Policy?Studies?Journal，?22（3），?442-456，?1994.。Newmark提出了組織、地域以及內(nèi)部擴(kuò)散三種擴(kuò)散模型Witko，?C.，?&?Newmark，?A.?J.，?“Business?Mobilization?and?Public?Policy?in?the?U.S.?States”，?Social?Science?Quarterly，?86（2），?356-367，?2005.。還有一些中國學(xué)者將政策擴(kuò)散的理論用于中國的政策研究，形成了中國獨(dú)特的政策擴(kuò)散模型，例如試驗(yàn)-推廣的試點(diǎn)模型周望：《政策擴(kuò)散理論與中國“政策試驗(yàn)”研究：啟示與調(diào)適》，《四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第4期。、自上而下層級(jí)擴(kuò)散、自下而上吸納輻射、同一層級(jí)的區(qū)域或部門間擴(kuò)散以及不同發(fā)展水平區(qū)域間的政策跟進(jìn)擴(kuò)散等模式王浦劬、賴先進(jìn)：《中國公共政策擴(kuò)散的模式與機(jī)制分析》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2013年第6期。。

隨著政策擴(kuò)散理論的研究傳至國內(nèi)，國內(nèi)學(xué)者也開始探索運(yùn)用這一理論模型對(duì)我國的政策擴(kuò)散現(xiàn)象做出合理解釋。目前來看，國內(nèi)學(xué)者對(duì)政策擴(kuò)散的研究主要集中在以下幾個(gè)方面：（1）中國的政策創(chuàng)新具有的特征以及創(chuàng)新背后的動(dòng)力機(jī)制。朱旭峰從背景、主體、客體以及媒介四個(gè)方面解釋了政府創(chuàng)新擴(kuò)散的動(dòng)力框架朱旭峰、張友浪：《地方政府創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)推廣的難點(diǎn)何在——公共政策創(chuàng)新擴(kuò)散理論的研究評(píng)述》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2014年第17期。。（2）中國情境下政策擴(kuò)散的動(dòng)力機(jī)制中，地方政府領(lǐng)導(dǎo)者的能力素質(zhì)、官員晉升機(jī)制也被一些學(xué)者認(rèn)為是影響中國政策創(chuàng)新擴(kuò)散的重要因素。朱光喜等學(xué)者提出中國官員在推動(dòng)政策創(chuàng)新與擴(kuò)散方面具有明顯的制度優(yōu)勢，領(lǐng)導(dǎo)干部交流制度能夠推動(dòng)政策發(fā)生擴(kuò)散現(xiàn)象朱光喜、陳景森：《地方官員異地調(diào)任何以推動(dòng)政策創(chuàng)新擴(kuò)散？——基于議程觸發(fā)與政策決策的比較案例分析》，《公共行政評(píng)論》，2019年第4期。。（3）中國政策擴(kuò)散的多樣化形式。政策擴(kuò)散模式一般包括擴(kuò)張式擴(kuò)散、傳染性擴(kuò)散和官僚層級(jí)擴(kuò)散模式。在我國，中央政府或上級(jí)政府在政策創(chuàng)新擴(kuò)散方面發(fā)揮著重要作用。一方面，如果一項(xiàng)政策擴(kuò)散是為政府間的競爭和社會(huì)政策學(xué)習(xí)所驅(qū)動(dòng)，那么會(huì)出現(xiàn)漸進(jìn)式的政策擴(kuò)散模式。另一方面，如果一項(xiàng)政策創(chuàng)新吸引了中央政府的注意，這項(xiàng)政策會(huì)呈現(xiàn)爆發(fā)性的增長態(tài)勢，表現(xiàn)為波浪式的層級(jí)吸納擴(kuò)散。楊正喜以浙江安吉縣的美麗鄉(xiāng)村政策擴(kuò)散為例解釋了波浪式層級(jí)吸納擴(kuò)散模式楊正喜：《波浪式層級(jí)吸納擴(kuò)散模式：一個(gè)政策擴(kuò)散模式解釋框架——以安吉美麗中國政策擴(kuò)散為例》，《中國行政管理》，2019年第11期。。

通過對(duì)政策擴(kuò)散理論進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)既有研究存在以下不足：（1）缺乏政策擴(kuò)散的理論框架，未能將眾多可能的解釋變量進(jìn)行有效整合。（2）對(duì)政策擴(kuò)散的研究多關(guān)注在社會(huì)領(lǐng)域，對(duì)行政性政策和經(jīng)濟(jì)政策擴(kuò)散的研究較少，且大多采用單案例分析方法，缺乏對(duì)不同領(lǐng)域（類型）或同一領(lǐng)域（類型）不同屬性的政策擴(kuò)散動(dòng)力和機(jī)制的比較研究。（3）對(duì)政策屬性如何影響政策擴(kuò)散研究不足。（4）在對(duì)政策擴(kuò)散的研究方法運(yùn)用上，實(shí)證分析以事件史分析法（EHA）為主，僅能判斷政策是否被采納，但是難以反映政策擴(kuò)散的程度差異。

（二）研究框架

本世紀(jì)初，國外政策擴(kuò)散的研究傳入我國，并逐漸受到眾多政策研究者的關(guān)注。在分析總結(jié)國外政策擴(kuò)散已有成果之上，我國學(xué)者考慮我國特有的單一制政體和復(fù)雜的府際關(guān)系，試圖從中央與地方政府、地方政府之間的互動(dòng)和博弈來探究我國的政策擴(kuò)散特點(diǎn)。例如，朱旭峰等學(xué)者以1993年至1999年城市低保制度為例探究政府間關(guān)系視角下的政策擴(kuò)散特點(diǎn)朱旭峰、趙慧：《政府間關(guān)系視角下的社會(huì)政策擴(kuò)散--以城市低保制度為例（1993-1999）》，《中國社會(huì)科學(xué)》，2016年第8期。。作者發(fā)現(xiàn)不同于歐美國家的政策決策和擴(kuò)散過程，我國城市政府在采納新的社會(huì)政策時(shí)，既要回應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)需求和財(cái)政約束，還要受到上級(jí)政府的行政命令和上下級(jí)財(cái)政關(guān)系的影響，并且還要考慮來自同級(jí)城市的競爭壓力。周黎安在水平政府間關(guān)系上構(gòu)建了“晉升錦標(biāo)賽”模型，強(qiáng)調(diào)官員因獎(jiǎng)懲晉升等因素推動(dòng)新政策的采納施行周黎安：《晉升博弈中政府官員的激勵(lì)與合作—兼論我國地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問題長期存在的原因》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2004年第6期。。張克從地方主官異地交流和政治流動(dòng)的角度關(guān)注我國的政策擴(kuò)散因素和機(jī)制張克：《地方主官異地交流與政策擴(kuò)散：以“多規(guī)合一”改革為例》，《公共行政評(píng)論》，2015年第3期。。

既有研究多以政策擴(kuò)散理論解釋社會(huì)性政策以及科技政策的擴(kuò)散機(jī)制，關(guān)注行政性政策擴(kuò)散的研究相對(duì)較少，但這并不意味著這一領(lǐng)域的政策擴(kuò)散不重要，只是由于行政性政策擴(kuò)散觀測周期的選取以及相關(guān)數(shù)據(jù)的獲取較為困難。李健等學(xué)者運(yùn)用事件史方法分析了政府購買服務(wù)政策的擴(kuò)散過程。研究發(fā)現(xiàn)，政策創(chuàng)新主體、政策創(chuàng)新客體以及政策創(chuàng)新的環(huán)境變量均會(huì)影響到省級(jí)政府的選擇傾向李健、張文婷：《政府購買服務(wù)政策擴(kuò)散研究——基于全國31省數(shù)據(jù)的事件史分析》，《中國軟科學(xué)》，2019年第5期。。韓嘯等學(xué)者以政策擴(kuò)散理論為基礎(chǔ)探討了政府信息公開制度擴(kuò)散的多重邏輯問題?韓嘯、吳金鵬：《政府信息公開制度擴(kuò)散的多重邏輯——面向中國省份的事件史分析》，《東北大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2019年第5期。，這些研究拓展了政策擴(kuò)散理論在我國的適用范圍。我國模式的政策過程一般包括政策試點(diǎn)中的創(chuàng)新以及推廣中的擴(kuò)散兩個(gè)階段，而無論是由中央政府安排實(shí)施的試點(diǎn)，亦或是地方政府自主探索的政策試點(diǎn)，政策的創(chuàng)新只有得到了擴(kuò)散才能發(fā)揮功能周望：《如何“先試先行”——央地互動(dòng)視角下的政策試點(diǎn)啟動(dòng)機(jī)制》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013年第5期。。各級(jí)政府既是政策制定的主體，又是政策擴(kuò)散的主體。在眾多的主體內(nèi)部存在著復(fù)雜的利益關(guān)系，不同的政府部門在出臺(tái)及執(zhí)行某一項(xiàng)政策中不斷發(fā)生著博弈，最終形成共識(shí)，而這一共識(shí)正是府際博弈的結(jié)果，它不一定是最優(yōu)解，卻是相對(duì)公平的結(jié)果。

公共資源交易領(lǐng)域的改革創(chuàng)新是我國行政體制改革的一個(gè)重要體現(xiàn)，亦是當(dāng)前深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的關(guān)鍵領(lǐng)域。自公共資源交易伊始，它經(jīng)歷了地方政府政策創(chuàng)新、更換牽頭單位、國家出臺(tái)頂層設(shè)計(jì)以及試點(diǎn)地區(qū)探索發(fā)展新模式四個(gè)階段。公共資源交易的政策擴(kuò)散過程是一個(gè)典型的自下而上的路徑，地方政府通過學(xué)習(xí)、競爭與模仿等行為實(shí)現(xiàn)了這一行政性政策的創(chuàng)新擴(kuò)散。通過總結(jié)公共資源交易的政策擴(kuò)散過程并找到擴(kuò)散背后的行動(dòng)策略，能夠?yàn)楣操Y源交易的后續(xù)發(fā)展提供思路。

公共資源交易的政策擴(kuò)散與地方政府的采納密切相關(guān)。公共資源交易的改革初衷在于通過整合分散的交易事項(xiàng)和場所減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生以及降低市場主體的制度性交易成本。對(duì)政策采納者而言，進(jìn)行這一改革的嘗試可能獲得較好的聲譽(yù)和一定的晉升空間，也可能是失敗以及面臨資源的浪費(fèi)。因此，其他的地方政府往往會(huì)先持觀望態(tài)度，如果這項(xiàng)政策在一個(gè)地方取得較好效果，那么各政策主體會(huì)通過向鄰近地區(qū)學(xué)習(xí)、競爭與模仿等方式去采納這一政策。

三、數(shù)據(jù)來源

文章通過對(duì)公共資源交易政策的梳理發(fā)現(xiàn)，公共資源交易的政策擴(kuò)散經(jīng)歷了由地方自主創(chuàng)新再到國家出臺(tái)政策鼓勵(lì)這一創(chuàng)新并提供頂層設(shè)計(jì)的階段，是典型的自下而上的擴(kuò)散路徑。鑒于上述事實(shí)，本文以2002年浙江省紹興市成立公共資源交易中心為公共資源交易政策擴(kuò)散的起點(diǎn)，以2017年國家發(fā)改委對(duì)試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行驗(yàn)收為政策擴(kuò)散的終點(diǎn)，將觀察期設(shè)定為2002年至2017年。文章通過北大法寶數(shù)據(jù)庫、各地級(jí)行政區(qū)的公共資源交易中心網(wǎng)站及公共資源交易平臺(tái)網(wǎng)站和其他途徑梳理了中國內(nèi)地公共資源交易中心、公共資源交易平臺(tái)的建成時(shí)間以及相關(guān)政策文件的發(fā)布情況現(xiàn)行公共資源交易改革往往遵循“一委一局一中心”模式。其中，公共資源交易中心是組織架構(gòu);公共資源交易平臺(tái)是實(shí)施統(tǒng)一的制度和標(biāo)準(zhǔn)、具備開放共享的公共資源交易電子服務(wù)系統(tǒng)和規(guī)范透明的運(yùn)行機(jī)制，為市場主體、社會(huì)公眾、行政監(jiān)督管理部門提供公共資源交易綜合服務(wù)的體系，一般包括交易平臺(tái)、服務(wù)平臺(tái)和監(jiān)督平臺(tái);公共資源交易的政策文件是重要的制度建設(shè)成果，為公共資源交易的發(fā)展提供制度保障。。由于本文的研究對(duì)象主要是建立公共資源交易中心、公共資源交易平臺(tái)的地級(jí)行政區(qū)政府，因此文章通過網(wǎng)絡(luò)逐一獲取地級(jí)行政區(qū)公共資源交易中心、公共資源交易平臺(tái)的建成時(shí)間以及相關(guān)政策文件資料。在全國334個(gè)地級(jí)行政區(qū)中華人民共和國行政區(qū)劃統(tǒng)計(jì)表（截止至2017年12月31日），合計(jì)334個(gè)地級(jí)行政區(qū)，其中，294個(gè)地級(jí)市、7個(gè)地區(qū)、30個(gè)自治州、3個(gè)盟。中共獲取298個(gè)有效數(shù)據(jù)。鑒于網(wǎng)絡(luò)時(shí)代信息共享的普及和所搜集到數(shù)據(jù)的各級(jí)政府均已開通網(wǎng)站，調(diào)查數(shù)據(jù)真實(shí)可信。

四、公共資源交易的擴(kuò)散過程分析

本文通過檢索發(fā)現(xiàn)公共資源交易的政策擴(kuò)散是一個(gè)持續(xù)的過程，各地公共資源交易中心（平臺(tái)）的建成作為這一政策的結(jié)果體現(xiàn)，發(fā)揮了重要的節(jié)點(diǎn)作用。值得說明的是，公共資源交易平臺(tái)的建成時(shí)間往往與公共資源交易中心的成立時(shí)間相似，僅個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)有中心無平臺(tái)或者無中心有平臺(tái)的現(xiàn)象。因此，二者的成立時(shí)間合并分析。公共資源交易的政策文件作為公共資源交易改革的制度建設(shè)成果，對(duì)規(guī)范各地的交易市場等方面來說發(fā)揮著重要作用，也對(duì)公共資源交易的政策擴(kuò)散過程起到重要的補(bǔ)充作用。

（一）公共資源交易中心（平臺(tái)）的時(shí)空擴(kuò)散分析

1.公共資源交易中心（平臺(tái)）的時(shí)間擴(kuò)散分析

2002年浙江省紹興市建立公共資源交易中心，此后全國各地積極探索適合自身發(fā)展的公共資源交易形式。2011年全國開展了如火如荼的公共資源交易中心（平臺(tái)）建設(shè)浪潮，并在此后的四五年間擴(kuò)散范圍逐漸增強(qiáng)。2015年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的63號(hào)文為全國公共資源交易市場建設(shè)提供了政策指導(dǎo)和期限設(shè)定，公共資源交易整合也由早期的物理整合發(fā)展到化學(xué)整合階段。因此，本文以2002年最早實(shí)施的時(shí)間為起點(diǎn)，以最晚實(shí)施年份2017年為終點(diǎn)，以各省份、自治區(qū)及各地市公共資源交易中心（平臺(tái)）建立的年份為橫軸，以至某年份公共資源交易中心（平臺(tái)）建立的省份或城市累積量為縱軸，制作柱形圖和散點(diǎn)圖考察公共資源交易中心（平臺(tái)）在省級(jí)行政區(qū)和地級(jí)行政區(qū)的擴(kuò)散趨勢（見圖1和圖2）。

圖1公共資源交易中心（平臺(tái)）省級(jí)行政區(qū)擴(kuò)散曲線

圖2公共資源交易中心（平臺(tái)）地級(jí)行政區(qū)擴(kuò)散曲線

由圖1和圖2可以發(fā)現(xiàn)：公共資源交易中心（平臺(tái)）自成立以來，省級(jí)行政區(qū)和地級(jí)行政區(qū)的擴(kuò)散趨勢明顯，擴(kuò)散曲線呈S型分布，符合政策擴(kuò)散的一般規(guī)律。根據(jù)擴(kuò)散曲線圖，可將公共資源交易中心（平臺(tái)）的擴(kuò)散過程分為四個(gè)階段（見表1）。

公共資源交易中心（平臺(tái)）在時(shí)間上的擴(kuò)散特征是顯著的，基本呈S型曲線，符合政策創(chuàng)新擴(kuò)散的一般規(guī)律。在擴(kuò)散過程中，初期采納政策的城市較少，擴(kuò)散較為緩慢。之后國家出臺(tái)相關(guān)政策，各地掀起公共資源交易中心（平臺(tái)）的建設(shè)熱潮。2016年國家發(fā)改委建立試點(diǎn)地區(qū)公共資源交易中心（平臺(tái)）的建設(shè)方案。在試點(diǎn)城市取得成功和中央政策的推動(dòng)和要求下，公共資源交易中心（平臺(tái)）的建設(shè)趨于平穩(wěn)?？梢钥吹?，公共資源交易是自下而上的擴(kuò)散，通過地方政府的創(chuàng)新與學(xué)習(xí)進(jìn)而推動(dòng)國家相關(guān)政策文件的出臺(tái)。

2.公共資源交易中心（平臺(tái)）的空間擴(kuò)散分析

空間維度上，由于數(shù)據(jù)過多，逐個(gè)列表較為困難，因此本文采用統(tǒng)計(jì)各地級(jí)行政區(qū)在某一年份中心（平臺(tái)）成立的總數(shù)量，采用省份簡稱呈現(xiàn)（見表2）。

由上述表格可知：省內(nèi)城市推行公共資源交易政策存在鄰近效應(yīng)。同省城市開始時(shí)間較為集中，例如廣東省在2013年建立13個(gè)公共資源交易中心（平臺(tái)），包括廣州、深圳、珠海、汕頭等城市，并且大部分城市集中在2011年至2016年間采納公共資源交易政策。同樣的情況亦出現(xiàn)在河北、云南、甘肅等省，政策擴(kuò)散均較為集中。從空間上看，公共資源交易呈現(xiàn)顯著的區(qū)域擴(kuò)散特征和鄰近效應(yīng)趨勢。政策擴(kuò)散理論指出任何一個(gè)區(qū)域政策都會(huì)在不同程度上受到外來因素的影響，其中鄰近地區(qū)的影響尤為顯著王洪濤、魏淑艷：《地方政府信息公開制度時(shí)空演進(jìn)機(jī)理及啟示—基于政策擴(kuò)散視角》，《東北大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2015年第6期。。

鄰近效應(yīng)基于區(qū)域間的競爭和學(xué)習(xí)。一方面，當(dāng)省內(nèi)某些城市建立了公共資源交易中心（平臺(tái)），對(duì)處于同一晉升競爭環(huán)境中的省內(nèi)其他城市來說是施加了一種橫向壓力。官員為突出“為民辦事”的政績，城市為獲得掛牌資格，省內(nèi)各城市擴(kuò)散相對(duì)集中，即在較短時(shí)間內(nèi)相繼采納公共資源交易政策，這體現(xiàn)了城市之間的競爭。另一方面，相鄰城市存在著類似的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境等條件，當(dāng)一個(gè)地區(qū)實(shí)行一項(xiàng)新的政策之后，相鄰地區(qū)會(huì)首先持觀望態(tài)度，或綜合考慮本市的內(nèi)外部因素，從而進(jìn)行模仿和學(xué)習(xí)。在對(duì)公共資源交易的擴(kuò)散內(nèi)容和過程的分析中，我們發(fā)現(xiàn)同省份的城市在政策實(shí)行中的主體、流程、負(fù)責(zé)部門、監(jiān)管部門、預(yù)期目標(biāo)等都有相似之處，可見同級(jí)政府之間存在著相互學(xué)習(xí)模仿現(xiàn)象。

（二）公共資源交易政策文件的擴(kuò)散分析

本研究通過檢索北大法寶數(shù)據(jù)庫2002年到2017年這15年間發(fā)布的公共資源交易的政策文件，以公共資源交易政策法規(guī)的發(fā)布主體為觀測對(duì)象，觀測期為2002-2017年，對(duì)全國公共資源交易的政策文件進(jìn)行梳理（見圖3）。由圖3可知，在甘肅、四川一帶和河南、安徽、浙江、江西、湖南、廣東一帶，發(fā)文數(shù)量較之于其他地區(qū)要高很多，這也體現(xiàn)出政策擴(kuò)散的鄰近效應(yīng)以及錦標(biāo)賽假說。

圖3全國省級(jí)行政區(qū)公共資源交易政策歷年發(fā)文匯總（2002-2017年）—依發(fā)布部門匯總

通過對(duì)公共資源交易中心、公共資源交易平臺(tái)的建成時(shí)間和公共資源交易政策文件進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)公共資源交易的政策擴(kuò)散有兩個(gè)特點(diǎn)比較明顯：

第一，政策涉及的行政組織或者政策主體非常多，不同行政組織的利益多元化明顯，不同政策主體之間的博弈與沖突也比較明顯。例如公共資源交易平臺(tái)的整合主要是由各地發(fā)改委主導(dǎo)，實(shí)踐中往往遭遇來自財(cái)政部門、住建部門、國土部門、衛(wèi)生部門的明顯不合作或強(qiáng)烈的反對(duì)。

第二，政策在不同地區(qū)政府部門之間呈現(xiàn)明顯的競爭態(tài)勢，或稱“錦標(biāo)賽”。即政策擴(kuò)散過程中，不同地方政府在擴(kuò)散內(nèi)容或擴(kuò)散形式上有所創(chuàng)新。就公共資源交易改革而言，2002年浙江省紹興市提出了“四合一”的交易平臺(tái)整合，也有許多地方提出了“六合一”的交易平臺(tái)整合，這些都被稱為“物理整合”;后來改革強(qiáng)調(diào)“化學(xué)整合”，即組織的整合和權(quán)力的整合。例如，安徽省合肥市率先在全國進(jìn)行地方立法，把公共資源交易領(lǐng)域的行政處罰權(quán)統(tǒng)一集中到“合肥公共資源交易監(jiān)督管理局”，同樣也體現(xiàn)了政策擴(kuò)散中的創(chuàng)新。

五、公共資源交易政策擴(kuò)散的行動(dòng)策略

通過對(duì)公共資源交易的擴(kuò)散過程進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，公共資源交易政策擴(kuò)散的行動(dòng)策略大致包含五方面內(nèi)容，分別涵蓋了該政策擴(kuò)散的時(shí)間特征、空間特征、動(dòng)力機(jī)制、擴(kuò)散路徑和擴(kuò)散內(nèi)容。

（一）時(shí)間上呈S型擴(kuò)散

通過前文分析可知，各級(jí)地方政府在采納公共資源交易政策時(shí)存在顯著的時(shí)間擴(kuò)散效應(yīng)，基本呈S曲線，符合政策擴(kuò)散的一般規(guī)律。公共資源交易自2002年紹興等地創(chuàng)新之后經(jīng)歷了一個(gè)長約8年的地方政府學(xué)習(xí)與創(chuàng)新的過程。本文文獻(xiàn)梳理及調(diào)研發(fā)現(xiàn)：在2010年-2012年間，各地公共資源交易中心（平臺(tái)）呈現(xiàn)集中增長的趨勢。這一現(xiàn)象的原因是2009年各級(jí)紀(jì)委在工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理中發(fā)現(xiàn)大量涉及工程招投標(biāo)、土地出讓等項(xiàng)目的工作人員存在違法違紀(jì)的現(xiàn)象。也正因此，2012年中紀(jì)委向中共十八大作的工作報(bào)告中進(jìn)一步提出深化重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，建立和完善統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場。正是中紀(jì)委的這一推動(dòng)，各地公共資源交易中心（平臺(tái)）在2012年前后出現(xiàn)集中增長的現(xiàn)象。

公共資源交易改革更換牽頭單位，由紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)牽頭改為國家發(fā)改委牽頭。2015年國辦發(fā)布63號(hào)文，即《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案》，這則通知及隨后國家發(fā)改委出臺(tái)的《公共資源交易平臺(tái)管理暫行辦法》成為公共資源交易改革的頂層設(shè)計(jì)。正是在一系列中央政策的推動(dòng)以及各地方政府自主創(chuàng)新的背景下，國家發(fā)改委于2016年在安徽省、湖北省、廣東省、貴州省、寧夏回族自治區(qū)開展試點(diǎn)工作，各地政策創(chuàng)新成效顯著。其中，“合肥模式”和“重慶模式”也為其他地區(qū)開展公共資源交易改革發(fā)揮了模范作用。至2017年，公共資源交易的整合工作基本完成，下一步則是在公共資源交易目錄管理以及交易規(guī)范等方面發(fā)力，以更好提升市場化配置公共資源的效率。

（二）空間上鄰近效應(yīng)顯著

從空間上看，公共資源交易政策擴(kuò)散呈現(xiàn)顯著的鄰近效應(yīng)，先行地區(qū)對(duì)周邊地區(qū)起到了創(chuàng)新示范作用。鄰近效應(yīng)不僅體現(xiàn)在省內(nèi)城市，也體現(xiàn)在相鄰的省份間。由前文可知，湖南和湖北、廣西和廣東、江蘇與浙江這三個(gè)區(qū)域擴(kuò)散較為集中。一定程度上講，某一地區(qū)先行建立公共資源交易中心（平臺(tái)），其他地區(qū)會(huì)基于官員晉升或地方經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展等因素進(jìn)行學(xué)習(xí)與模仿，這也恰好解釋了在較短時(shí)間內(nèi)其他城市相繼建成公共資源交易中心（平臺(tái)）的現(xiàn)象。

（三）動(dòng)力上激勵(lì)效果顯著

從擴(kuò)散的動(dòng)力機(jī)制看，各地政府決定建立公共資源交易中心（平臺(tái)）一方面存在鄰近效應(yīng)的影響，另一方面也來自于激勵(lì)作用，這種激勵(lì)來自于其他地區(qū)的競爭以及官員晉升因素。朱旭峰指出研究中國干部制度的一個(gè)重要角度是地方官員的晉升激勵(lì)，而官員任期以及新上任官員與他們的創(chuàng)新行為之間存在著復(fù)雜關(guān)系朱旭峰、張友浪：《創(chuàng)新與擴(kuò)散：新型行政審批制度在中國城市的興起》，《管理世界》，2015年第10期。。本文通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)大部分公共資源交易的主管人員指出當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)公共資源交易中心的目的有兩個(gè)：一是促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，希望縮小與其他城市的差距;二是政績效應(yīng)。主管人員希望在自己任職期內(nèi)作出貢獻(xiàn)，為日后晉升做準(zhǔn)備。

（四）路徑上創(chuàng)新與競爭并舉

公共資源交易政策在擴(kuò)散的十幾年間涌現(xiàn)出多種模式，其中“合肥模式”和“重慶模式”屬于典型的地方政府創(chuàng)新行為。不僅如此，公共資源交易政策在不同省份不同城市之間呈現(xiàn)明顯的競爭特征，這種競爭體現(xiàn)在公共資源交易建設(shè)的物理整合和化學(xué)整合中。在物理整合中，由最早的2002年浙江省紹興市提出的“四合一”的交易平臺(tái)整合發(fā)展為“六合一”的交易平臺(tái)整合模式;在化學(xué)整合中，安徽省合肥市率先在全國進(jìn)行地方立法，把公共資源交易領(lǐng)域的行政處罰權(quán)統(tǒng)一集中到“合肥公共資源交易監(jiān)督管理局”。在公共資源交易的擴(kuò)散路徑上，地方政府進(jìn)行創(chuàng)新與競爭的行為恰好體現(xiàn)了公共資源交易政策的發(fā)展歷程，即一種基于自下而上的擴(kuò)散與同級(jí)之間的競爭相結(jié)合的擴(kuò)散路徑。

（五）內(nèi)容上學(xué)習(xí)與模仿并存

公共資源交易領(lǐng)域的政策擴(kuò)散呈現(xiàn)典型的政策創(chuàng)新趨勢，即不僅原有的公共資源交易政策被不同的政策主體采納，政策內(nèi)容也在政策主體采納擴(kuò)散中發(fā)生了變化，出現(xiàn)物理整合向化學(xué)整合的改變。在公共資源交易政策擴(kuò)散的內(nèi)容層面，大部分地區(qū)在“一委一辦一中心”基礎(chǔ)上創(chuàng)新形成本地特色的新形式，這體現(xiàn)了公共資源交易政策擴(kuò)散的學(xué)習(xí)與模仿行為。例如，貴州省沒有辦法集中行使行政處罰權(quán)，則從“互聯(lián)網(wǎng)+公共資源交易”的角度加強(qiáng)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算的技術(shù)應(yīng)用;四川省從公共資源交易平臺(tái)運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)化趕超其他省市。

六、結(jié)語

本文采用自2002年-2017年31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市的298個(gè)有效數(shù)據(jù)，并結(jié)合北大法寶數(shù)據(jù)庫、中國政府網(wǎng)等網(wǎng)站公布的公共資源交易政策文件，從公共資源交易中心、公共資源交易平臺(tái)、公共資源交易政策文件三個(gè)方面梳理了公共資源交易的政策擴(kuò)散過程與行動(dòng)策略。研究發(fā)現(xiàn)：在時(shí)間上地方政府公共資源交易政策擴(kuò)散效應(yīng)顯著，呈S型曲線;在空間上公共資源交易政策擴(kuò)散的鄰近效應(yīng)明顯;在政策擴(kuò)散的路徑上，公共資源交易政策呈現(xiàn)兩個(gè)階段的擴(kuò)散特征，即前期以自下而上的擴(kuò)散為主，后期以“錦標(biāo)賽”式擴(kuò)散為主;在政策擴(kuò)散的動(dòng)機(jī)上呈現(xiàn)強(qiáng)制和競爭交替的特點(diǎn)。本文的研究能夠幫助我們更好地理解公共資源交易具體是怎樣擴(kuò)散的，以及揭示其擴(kuò)散的動(dòng)力、路徑和內(nèi)容等。公共資源交易的政策擴(kuò)散案例拓展了政策擴(kuò)散理論在我國的適用范圍，特別是在行政性政策擴(kuò)散領(lǐng)域，對(duì)于今后鼓勵(lì)和推動(dòng)行政性政策的創(chuàng)新擴(kuò)散提供可能的思路和借鑒。

本研究對(duì)我國的公共資源交易市場建設(shè)可能帶來如下啟發(fā)：首先在政策創(chuàng)新擴(kuò)散的環(huán)境方面，在中央政府出臺(tái)公共資源交易的相關(guān)文件后，地方政府采納公共資源交易政策的擴(kuò)散速度明顯加快。所以一項(xiàng)行政性政策得到了中央政府的肯定并大力提倡后，全國范圍的政策學(xué)習(xí)效應(yīng)明顯，可以對(duì)地方政府的政策創(chuàng)新擴(kuò)散產(chǎn)生積極影響;其次在政策創(chuàng)新擴(kuò)散的路徑方面，創(chuàng)新與競爭成為公共資源交易政策擴(kuò)散的顯著特征。隨著公共資源交易政策的創(chuàng)新擴(kuò)散結(jié)束，公共資源交易市場的后續(xù)建設(shè)可以鼓勵(lì)適度競爭，探索制度化建設(shè)路徑;最后在政策創(chuàng)新的內(nèi)容方面，一方面公共資源交易的整合范圍由最初的政府采購、工程項(xiàng)目建設(shè)招投標(biāo)等內(nèi)容逐漸拓展至國有產(chǎn)權(quán)交易、醫(yī)療藥品采購、碳排放等新領(lǐng)域。另一方面地方政府利用各自優(yōu)勢爭創(chuàng)典型，不斷涌現(xiàn)出特色鮮明、可供借鑒的新模式、新方法。所以公共資源交易市場的未來發(fā)展可以鼓勵(lì)地方政府開展創(chuàng)新行為，并加強(qiáng)不同地區(qū)的學(xué)習(xí)與交流活動(dòng)。

誠然，由于數(shù)據(jù)獲取等方面的限制，本研究還存在一些不足，未來研究可以向以下兩方面深化：一是補(bǔ)全數(shù)據(jù)信息。通過調(diào)研、電話訪談等形式建立全國性的公共資源交易數(shù)據(jù)庫，主要涉及公共資源交易的決策、執(zhí)行、監(jiān)管以及評(píng)估等環(huán)節(jié);二是進(jìn)一步探索公共資源交易的政策創(chuàng)新擴(kuò)散過程，發(fā)現(xiàn)其擴(kuò)散的程度差異，而不僅是停留在采納與否層面?！?/p>

（責(zé)任編輯：徐東濤）

收稿日期：2019-12-04

作者簡介：王叢虎，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師;馬文娟（通信作者），中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生。

基金項(xiàng)目：中國人民大學(xué)“中央高校建設(shè)世界一流大學(xué)（學(xué)科）和特色發(fā)展引導(dǎo)專項(xiàng)資金”資助項(xiàng)目（編號(hào)：2020044）。

①到2020年，適合以市場化方式配置的公共資源基本納入統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)體系，實(shí)行目錄管理。通過優(yōu)化公共資源交易服務(wù)、創(chuàng)新公共資源交易監(jiān)管體制和強(qiáng)化組織實(shí)施保障等方面實(shí)現(xiàn)公共資源交易的發(fā)展。