許曉卉

(福建師范大學公共管理學院 福建 福州 350007)

一、引言

推進福建省閩西南經(jīng)濟協(xié)作區(qū)建設(shè)，是福建省政府自上個世紀以來重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。多年來，閩西南經(jīng)濟協(xié)作區(qū)在雙邊多邊、多領(lǐng)域、多層次積極開展區(qū)域合作取得了斐然成績。2019年5月福建省政府出臺《閩西南協(xié)同發(fā)展區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，賦予閩西南經(jīng)濟協(xié)作區(qū)新的發(fā)展內(nèi)涵，將經(jīng)濟協(xié)作區(qū)升級為協(xié)同發(fā)展區(qū)。

二、區(qū)域融合發(fā)展：“依附性”府際關(guān)系的界定與指標

府際關(guān)系(或稱政府間關(guān)系)是當今中國政治研究中一項愈發(fā)重要關(guān)鍵，的研究對象。府際關(guān)系探討國家內(nèi)部政府間之互動關(guān)系，狹義系指中央與地方政府之權(quán)限劃分；廣義則涵蓋各級政府之垂直運作，同一層級各地方政府之水平互動，甚至包括特定政府各組織間橫向協(xié)調(diào)，及政府機關(guān)對外與民間社會之公共關(guān)系等[1]。由國家權(quán)利轉(zhuǎn)移的趨勢可以看出，當代公共行政逐漸走向“治理”模式，取代了靜態(tài)化、絕對屈從于規(guī)范性條例的“委托-代理”官僚執(zhí)行模式，岸谷之變使得人類的政治生活有了翻天覆地的變化。

1881年，英國學者德洛斯(R.A.W.Rhodes)根據(jù)對英國府際關(guān)系的長期觀察與研究，最早正式提出了相互依賴的政府間關(guān)系模式[2]。它啟發(fā)我們，政府間競合關(guān)系的產(chǎn)生往往受兩方面驅(qū)馭，一方面，各級地方政府總是希望憑借自身所掌握的政治權(quán)力、財政權(quán)力、人力資本、行政手腕、輿論壓力等系統(tǒng)化資源，來擴大其在與其他各級政府競爭博弈中的資源優(yōu)勢與政治聲望；另一方面，各級地方政府所擁有的各種資源以及資源支配能力、行政管理水平上的差距，甚至出現(xiàn)知易行難的窘境，這決定了當代治理中的任何組織都不能是一座孤島，孑立、片面無法掌握自身的發(fā)展，組織間或多或少都存在著所謂“傍人門戶”依賴其他組織得以生存的方面，抱殘守缺會增加風險帶來高昂的成本。

總而言之，府際關(guān)系的遠近親疏取決于各個行政主體對彼此資源的需求程度和行政目標的一致性，逐漸走向相互依賴、相互仰仗的新模式。依附性府際關(guān)系就體現(xiàn)在各主體聯(lián)盟之間資源的聯(lián)結(jié)程度，以及多方利益通達程度上。

另外需要辨明的是，依附性程度的高低并不能片面認定是貶義或褒義。一方面，依附于高級別或高發(fā)展水平城市，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機遇及資源共用帶來的便利，能使較落后城市在區(qū)域融合協(xié)作發(fā)展的過程中解決內(nèi)生發(fā)展能力不足的問題，對經(jīng)濟發(fā)展大有裨益。另一方面，依附城市與被依附城市相比所承擔的風險較大，例如經(jīng)濟風險、資源風險、社會風險等[2]。原因在于，第一，府際關(guān)系間出現(xiàn)的“被動依附”。最典型的就是污染企業(yè)轉(zhuǎn)移的之后造成的被依附城市的環(huán)境污染問題，例如環(huán)境協(xié)同治理、流域治理等，體現(xiàn)了依附性府際關(guān)系中的“共命運”的典型特征；第二，被依附城市引入核心城市的資金在某種程度上是對本地企業(yè)的排擠，產(chǎn)生“擠出效應”；第三，依附性府際關(guān)系還容易導致城市間社會不穩(wěn)定因素的增加，社會矛盾的激化等等。因此，“依附性”府際關(guān)系的出現(xiàn)是機遇伴隨著風險的，在分析府際關(guān)系的過程中要結(jié)合“依附性”的雙面性展開思考。

本文部分參考鄭春勇在《論“依附性”府際關(guān)系及其風險——以區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為背景》[2]一文中的“依附性指標”，結(jié)合閩西南協(xié)同發(fā)展區(qū)的實際情況，因地制宜地選用以下要素進行分析研究：產(chǎn)業(yè)區(qū)位熵指數(shù)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移量、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)系數(shù)、勞動力流向、各主體區(qū)域協(xié)同發(fā)展中的定位。

三、績效與挑戰(zhàn)：依附理論在閩西南協(xié)同發(fā)展區(qū)的觀測

選取閩西南廈門、泉州、漳州、龍巖、三明五市為觀測對象進行實證研究，定量數(shù)據(jù)來源于閩西南五市的政府統(tǒng)計年鑒及經(jīng)濟指標快報，定性指標數(shù)據(jù)來源于田野調(diào)查及公開媒體報道等。

(一)、區(qū)域競爭優(yōu)勢——區(qū)位熵與產(chǎn)業(yè)同構(gòu)系數(shù)檢驗

產(chǎn)業(yè)區(qū)位熵用于描述地區(qū)內(nèi)某一產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化水平，表示產(chǎn)業(yè)的聚集特性，進而反映地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。研究收集了2017年閩西南五市的第二第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值，地區(qū)生產(chǎn)總值等，對五個城市的二三產(chǎn)業(yè)的聚集程度進行區(qū)位熵系數(shù)(LQ)計算。數(shù)據(jù)顯示，閩西南五市中，泉州、龍巖、三明的第二產(chǎn)業(yè)聚集程度較高，LQ值達到1以上，廈門由于城市規(guī)模等要素的影響，在第二產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化水平上表現(xiàn)較弱；泉州的第二產(chǎn)業(yè)在閩西南地區(qū)名列前茅，經(jīng)濟總量已連續(xù)20年保持全省第一。廈門市的第三產(chǎn)業(yè)聚集程度尤其突出，區(qū)位熵指數(shù)(LQ)達到1.33，近年來廈門市政府在工業(yè)轉(zhuǎn)型升級的道路上不斷探索，借助副省級城市政策傾斜的優(yōu)勢，能夠在閩西南協(xié)作發(fā)展區(qū)中扮演更好的軸心作用，在這其中不可忽視的是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)作為支撐，2017年電子機械類達到了工業(yè)總產(chǎn)值4031,3億的優(yōu)秀成績，占到了規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值的68.2%；服務業(yè)的有力拉動也功不可沒，2017年廈門共計接待境內(nèi)外游客人數(shù)達到7830.5萬，同比去年增幅15.7%，旅游業(yè)總收入增長20.7%[10]。

根據(jù)2017年閩西南地區(qū)5個城市三大產(chǎn)業(yè)增加值的數(shù)據(jù)，采用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似指數(shù)計算了閩西南5個城市之間的三大產(chǎn)業(yè)同構(gòu)系數(shù)。數(shù)據(jù)顯示，閩西南地區(qū)的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象比較嚴重，其中漳州、龍巖、三明三市的同構(gòu)程度最高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似指數(shù)的算數(shù)平均數(shù)甚至達到0.962，需要進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；而廈門與閩西南其他四市的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)指數(shù)較低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似指數(shù)的算數(shù)平均數(shù)為0.816。

以上分析可以發(fā)現(xiàn)，廈漳泉三市的同城化是在閩西南發(fā)展協(xié)作區(qū)戰(zhàn)略中的前奏曲，尤其是漳州依托廈門及泉州的發(fā)展位勢，定位了“配角城市”的發(fā)展路徑，是“依附性”發(fā)展在區(qū)域一體化分工發(fā)展的正向作用體現(xiàn)。

(二)區(qū)域公共事務的外部化——生態(tài)治理割裂

生態(tài)區(qū)域的協(xié)同治理是府際合作在跨域治理中的重要體現(xiàn)。一個完整的生態(tài)體系往往跨域幾個不同的行政區(qū)域，被切割成所屬不同的區(qū)域，由于經(jīng)濟發(fā)展水平的差異、不同政府對環(huán)境生態(tài)治理的認知分野，不同的行政單位對所屬區(qū)域的環(huán)境問題采取不同的行為方式，導致在水系管理、環(huán)境保護、資源開發(fā)、污染治理等事務上的行政分割現(xiàn)象十分嚴重，形成對區(qū)域內(nèi)城市的“被動依附”。流經(jīng)閩西南地區(qū)的九龍江是福建省內(nèi)第二大河流，是龍巖、漳州、廈門的重要水源，隨著人口增加和社會經(jīng)濟發(fā)展，流域內(nèi)坡地開發(fā)，工農(nóng)業(yè)生活污染較重，再加上梯級電站開發(fā)和全球氣候變化的影響造成了河流湖庫化和富營養(yǎng)化[6]。九龍江流域生態(tài)環(huán)境治理被寫進《閩西南協(xié)同發(fā)展區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，規(guī)劃明確，制定九龍江流域的環(huán)境準入清單和負面清單，加強對河流污染源頭的管控力度。

把責任細化寫進規(guī)章對于區(qū)域內(nèi)生態(tài)治理十分必要。在財政自主性不足、對地方政府的盲目樂觀、過度強調(diào)所謂“意見共識”的保守心態(tài)，以及本位主義的傳統(tǒng)政策執(zhí)行情形下，府際關(guān)系不調(diào)不和，很難期盼區(qū)域內(nèi)政府會有自主的“領(lǐng)責”行為，因此在生態(tài)治理方面的府際關(guān)系“依附性”特殊，體現(xiàn)在區(qū)域合作內(nèi)的地方政府往往呈現(xiàn)出共同承受后果卻追責不合理不公平的情況。

(三)地方策略性伙伴關(guān)系——人才資源共享

勞動力資源的流動可以側(cè)面體現(xiàn)該城市對于人才的吸引力水平，甚至可以看出城市發(fā)展的潛力水平，尤其是能否吸納高質(zhì)量的勞動力，從近些年來各大城市打響的“人才大戰(zhàn)”——面向高層次人才的推出花樣繁多的“人才新政”可見一斑。從閩西南五市來看，廈門和泉州兩個城市集中了較多的區(qū)域內(nèi)較為優(yōu)質(zhì)的高等院校，例如廈門大學、華僑大學等，并且城市發(fā)展水平較高，城市綜合能力強，在人才資源、科研經(jīng)費的投入較多，創(chuàng)新能力和創(chuàng)新環(huán)境相對區(qū)域內(nèi)其他城市優(yōu)秀得多。漳州、三明和龍巖三市由于城市規(guī)模和產(chǎn)業(yè)類型的優(yōu)勢較弱，在城市建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的智力支撐相對較弱，“成才”的山區(qū)居民向沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移定居立業(yè)，似乎毋庸贅言。人口與產(chǎn)業(yè)向都市集中，不斷拉大位勢差距，如何讓人才資源在區(qū)域內(nèi)流動，這是區(qū)域合作必要性和難度之所在。

四、結(jié)論與啟示

結(jié)合以上分析，廈泉兩市無疑是閩西南協(xié)同發(fā)展區(qū)的核心，尤其體現(xiàn)在商業(yè)和技術(shù)的依附，各主體間產(chǎn)生不同的依附需求，例如廈門基于城市擴張和人口增長的驅(qū)馭，對于使用周邊城市閑散公共資源的需求擴張，漳州基于地方經(jīng)濟發(fā)展的需求，仰仗高位勢城市的資金技術(shù)人才支持，樂于“開門迎客”，在結(jié)果上看可以說受益顯著。另外，經(jīng)濟能力的落差進一步地呈現(xiàn)出話語權(quán)“不對稱”，則需通過打破傳統(tǒng)行政區(qū)域之間的壁壘，摒棄無序競爭和地方本位主義。

(一)從功能層面入手制定特定項目的區(qū)域合作協(xié)議

我們不難發(fā)現(xiàn)，進行跨域行政合作是現(xiàn)代治理中的必由之路，透過跨域合作得以促進區(qū)域間全面建設(shè)為導向的區(qū)域整合，而這些展望和愿景必須建立在一套行之有效的協(xié)作發(fā)展規(guī)劃和制度方案之上。針對區(qū)域內(nèi)共同治理問題的討論，以項目與功能為區(qū)域開展“項目首長會議”謀求認定議題的解決之道，例如廈門漳州的水污染治理，城市垃圾治理等問題，上述結(jié)果之所以出現(xiàn)，是府際合作過程中面臨的典型問題——區(qū)域協(xié)調(diào)機制的缺陷。從功能層面出發(fā)展開合作，能夠更好地摒棄地方政府部門在跨域管理中無用人力資源與財政資源的消耗；另一方面，可以穩(wěn)定的協(xié)議機制可以避免由于地方主要政府官員的行為偏好或職位變動而導致的政策執(zhí)行的不穩(wěn)定性，從行政區(qū)治理走向區(qū)域治理，強調(diào)互動與共榮。

(二)從協(xié)調(diào)制度的設(shè)計改進多主體協(xié)商共治邏輯

多主體共治最大的問題是利益沖突，資源不均使得府際差距出現(xiàn)，而差距必然導致立場不一因此，在多主體的情境下，主體間的協(xié)調(diào)制度尤為關(guān)鍵，協(xié)調(diào)方式由區(qū)域以上政府專責部門組建進行。一來可以提升地方政府跨域合作的視野，從更加宏觀戰(zhàn)略的角度出發(fā)避免陷入本位主義，并且從單一的項目中跳脫出來，與其他區(qū)域計劃進行全盤規(guī)劃和審視，更好的利用資源合理分配；另外，更高行政級別的政府進行協(xié)調(diào)還可以防止各地方政府出現(xiàn)競爭上的壟斷與資源的過分傾斜，對因硬件條件或治理能力不足的區(qū)域適當進行補償，調(diào)節(jié)“依附”的程度，“有來有往”促進區(qū)域內(nèi)共同繁榮。

(三)從課責管理保障區(qū)域治理推進

閩西南協(xié)同發(fā)展區(qū)發(fā)源自上個世紀的閩南金三角區(qū)域治理規(guī)劃，2019年將以新的面貌開啟新的府際合作進行區(qū)域治理的征程。反思區(qū)域合作在閩西南地區(qū)的執(zhí)行成效，我們發(fā)現(xiàn)，課責管理在閩西南地區(qū)區(qū)域治理中始終是個薄弱環(huán)節(jié)，不乏一些項目不疾而終。多層次的課責方式有助于保障和督促議題目標的實現(xiàn)，有學者總結(jié)，課責管理可以分為三種途徑：垂直課責——即央地之間的伙伴關(guān)系進行課責，呈現(xiàn)出科層制的特性，水平課責——即同級公共部門間、私人部門及民間伙伴關(guān)系之間的課責，參與課責——即公民參與課責。課責要素的類型也多種多樣，例如，充分公開信息、訂立階段性目標、階段負責人項目中期匯報、績效指標的明確等等，關(guān)注公民的意見表達，經(jīng)由制度和規(guī)章的方式強調(diào)多主體參與項目時的責任意識，減少因權(quán)責不明迭生爭議。

綜上，從“依附性”府際關(guān)系看區(qū)域協(xié)同治理，實質(zhì)上是區(qū)域內(nèi)各地方政府轉(zhuǎn)變單一競爭關(guān)系為整體考慮政策效益的過程?！耙栏叫浴标P(guān)系是我國區(qū)域協(xié)同治理的一個階段性現(xiàn)象，帶來的后果有利有弊。尤其是三明龍巖這類山區(qū)城市如何更好地跟上區(qū)域核心城市的節(jié)奏，適度依附，“借到力、借好力”，通過區(qū)域資源的整合與分配，揚長避短達到整體目標的最大化。