(西安市環(huán)境衛(wèi)生科學(xué)研究所 陜西 西安 710061)

一、生活垃圾焚燒監(jiān)管的現(xiàn)狀

近年來(lái)，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，無(wú)害化處理技術(shù)的進(jìn)步，越來(lái)越多的城市開始以焚燒處理代替衛(wèi)生填埋作為生活垃圾無(wú)害化處理的主要方式。相比生活垃圾衛(wèi)生填埋，焚燒具有更好的減量化、無(wú)害化、資源化效果，但對(duì)行政主管部門監(jiān)管工作的廣度和深度都提出了更高的要求[1]。現(xiàn)實(shí)中，生活垃圾無(wú)害化處理的行政主管部門限于人員編制數(shù)量、技術(shù)儲(chǔ)備能力、硬件設(shè)備等多種因素的制約，很難高質(zhì)量地完成垃圾焚燒監(jiān)管日益增加的工作，因此，隨著“放管服”改革的進(jìn)一步深入，越來(lái)越多城市的行政主管部門開始以委托第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)管的方式對(duì)生活垃圾焚燒項(xiàng)目運(yùn)行進(jìn)行高水平的監(jiān)管與評(píng)價(jià)。

與此同時(shí)，因?yàn)槲械谌奖O(jiān)管需要耗費(fèi)大量的財(cái)政資金，國(guó)內(nèi)有許多城市在財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足的情況下，只能由行政主管部門直接監(jiān)管生活垃圾焚燒項(xiàng)目。另外，由于生活垃圾焚燒監(jiān)管工作涉及到大量復(fù)雜細(xì)致的工作往往缺乏財(cái)政支付依據(jù)，無(wú)法撥付相應(yīng)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，進(jìn)一步加劇監(jiān)管經(jīng)費(fèi)的不足，導(dǎo)致我國(guó)有些城市的焚燒發(fā)電廠仍單純采用派駐監(jiān)管人員現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的模式，只能進(jìn)行簡(jiǎn)單的巡查工作，監(jiān)管效果難以保證。

二、生活垃圾焚燒第三方監(jiān)管的成本及特點(diǎn)

經(jīng)查詢中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)(中國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)信息平臺(tái))近年來(lái)的生活垃圾焚燒項(xiàng)目第三方監(jiān)管中標(biāo)記錄，目前已經(jīng)有多座城市針對(duì)生活垃圾焚燒采購(gòu)了第三方運(yùn)行監(jiān)管服務(wù)，服務(wù)的內(nèi)容基本涵蓋計(jì)量監(jiān)管、技術(shù)監(jiān)管、運(yùn)營(yíng)安全監(jiān)管、環(huán)保達(dá)標(biāo)監(jiān)管等內(nèi)容。

北京市朝陽(yáng)區(qū)城市管理委員會(huì)為北京高安屯垃圾焚燒發(fā)電廠(設(shè)計(jì)日處理能力1600噸)、朝陽(yáng)生活垃圾綜合處理廠焚燒中心(設(shè)計(jì)日處理能力1800噸)及轄區(qū)內(nèi)兩座糞便處理站(設(shè)計(jì)日處理能力總計(jì)1400噸)進(jìn)行第三方監(jiān)管招標(biāo)，中標(biāo)金額為200萬(wàn)元/年，對(duì)監(jiān)管工作的內(nèi)容及頻次做出了詳細(xì)的規(guī)定。

亳州市生活垃圾焚燒發(fā)電廠日處理生活垃圾1200噸，毫州市城管局為焚燒發(fā)電廠進(jìn)行第三方監(jiān)管服務(wù)采購(gòu)的預(yù)算為200萬(wàn)元/年，預(yù)算包含對(duì)毫州市生活垃圾填埋場(chǎng)滲濾液處理站的監(jiān)管經(jīng)費(fèi)。

昆山市環(huán)境衛(wèi)生管理處為昆山鹿城垃圾焚燒發(fā)電廠進(jìn)行第三方監(jiān)管服務(wù)項(xiàng)目招標(biāo)，中標(biāo)金額為540萬(wàn)元/年，該發(fā)電廠日處理生活垃圾2050噸，招標(biāo)內(nèi)容中除了常規(guī)的監(jiān)管項(xiàng)目外，還包含信息化監(jiān)管和監(jiān)督性環(huán)境監(jiān)測(cè)。

紹興市循環(huán)生態(tài)產(chǎn)業(yè)園垃圾焚燒廠(一期日處理2250噸，二期日處理2000噸)、餐廚垃圾處理廠(設(shè)計(jì)日處理200噸)項(xiàng)目的第三方監(jiān)管中標(biāo)方與昆山鹿城的中標(biāo)方是同一家單位，中標(biāo)金額為三年服務(wù)期775萬(wàn)元。

上海市松江區(qū)市容環(huán)境衛(wèi)生管理中心為焚燒廠垃圾計(jì)量單獨(dú)進(jìn)行了第三方監(jiān)管服務(wù)的招標(biāo)，采購(gòu)金額為28.5萬(wàn)元。

經(jīng)統(tǒng)計(jì)以上中標(biāo)案例，第三方監(jiān)管基本都涵蓋了《生活垃圾焚燒廠運(yùn)行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)》(CJJ/T212-2015)中要求的內(nèi)容，部分發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)將信息化監(jiān)管作為第三方監(jiān)管的亮點(diǎn)，但目前國(guó)內(nèi)生活垃圾焚燒第三方監(jiān)管仍處于行業(yè)初創(chuàng)期與成長(zhǎng)期之間的中間階段，監(jiān)管工作的單價(jià)差異仍然很大，監(jiān)管行業(yè)的龍頭企業(yè)尚未形成。相比垃圾焚燒企業(yè)的規(guī)模及影響力，第三方監(jiān)管企業(yè)在話語(yǔ)權(quán)及技術(shù)方面并不占優(yōu)勢(shì)，因此，行政主管部門在引入第三方監(jiān)管時(shí)，應(yīng)科學(xué)分析、正確認(rèn)識(shí)其利弊，采取循序漸進(jìn)的方式，以“建機(jī)制、強(qiáng)隊(duì)伍、重結(jié)果”為原則，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)相關(guān)工作，并采取有效措施增加垃圾焚燒監(jiān)管企業(yè)的權(quán)威，防止垃圾焚燒企業(yè)既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，對(duì)監(jiān)管形成干擾，破壞監(jiān)管工作的公正性與權(quán)威性。

三、行政主管部門直接監(jiān)管的成本及特點(diǎn)

除了委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)生活垃圾焚燒項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管外，行政主管部門還可以對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行直接監(jiān)管。與委托第三方相比，直接監(jiān)管具有監(jiān)管范圍廣，結(jié)果反饋快的優(yōu)點(diǎn)，此外，行政主管部門的直接監(jiān)管相較第三方企業(yè)監(jiān)管天然具有權(quán)威性，對(duì)焚燒企業(yè)的約束力也遠(yuǎn)高于第三方監(jiān)管，可以有效地保證監(jiān)管工作的執(zhí)行深度。避免監(jiān)管工作受到被監(jiān)管焚燒企業(yè)的影響或干擾。但直接監(jiān)管的方式容易混淆行政管理職能與政府監(jiān)督職能，且很難適應(yīng)焚燒工作持續(xù)的技術(shù)進(jìn)步，無(wú)法實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代意義上的有效監(jiān)管[2]。

成本方面，與委托第三方監(jiān)管動(dòng)輒幾百萬(wàn)的花費(fèi)相比，直接監(jiān)管的成本非常低，行政主管部門只需在監(jiān)管工作的各個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)做出針對(duì)性的監(jiān)管手段，如計(jì)量監(jiān)管和運(yùn)營(yíng)安全監(jiān)管可以通過聘用駐場(chǎng)人員實(shí)現(xiàn)，也可以通過遠(yuǎn)程信息化手段保證對(duì)焚燒企業(yè)的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)管；技術(shù)監(jiān)管及環(huán)保達(dá)標(biāo)監(jiān)管可以委托專業(yè)的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)完成，除了必要的人員補(bǔ)貼、交通補(bǔ)貼及環(huán)保指標(biāo)監(jiān)測(cè)的委托費(fèi)用外，并不會(huì)產(chǎn)生更多的額外費(fèi)用。

以設(shè)計(jì)處理能力2000t-3000t/天的生活垃圾焚燒廠計(jì)算，如果采用直接監(jiān)管，僅需要聘用駐場(chǎng)人員2-3名，對(duì)應(yīng)人工成本約為24-36萬(wàn)元，環(huán)保指標(biāo)每月檢測(cè)1-2次，每次花費(fèi)約為1-2萬(wàn)元，每年為12-24萬(wàn)元，再加上其他不可預(yù)見費(fèi)用，財(cái)政費(fèi)用每年僅需承擔(dān)40-60萬(wàn)元即可達(dá)成監(jiān)管目標(biāo)，遠(yuǎn)低于目前第三方監(jiān)管的中標(biāo)價(jià)格。

四、分層監(jiān)管的成本及特點(diǎn)

分層監(jiān)管適用于國(guó)內(nèi)部分大中城市，這些城市生活垃圾量大，轄區(qū)內(nèi)往往有多座生活垃圾焚燒廠，對(duì)應(yīng)承擔(dān)監(jiān)管工作的第三方機(jī)構(gòu)較多，行政主管部門如果直接面對(duì)多個(gè)第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，很難平衡處理細(xì)致繁雜的監(jiān)督工作與本身承擔(dān)的管理職能。

大中城市的生活垃圾無(wú)害化處理行政主管部門在編制上一般都存在很專業(yè)的下屬機(jī)構(gòu)，如北京市城市管理委員會(huì)下屬事業(yè)單位北京市環(huán)境衛(wèi)生設(shè)計(jì)科學(xué)研究所，廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局下屬事業(yè)單位廣州市城市管理技術(shù)研究中心，成都市城市管理委員會(huì)下屬成都市城市環(huán)境管理科學(xué)研究院等。這些城市的行政主管部門下屬事業(yè)單位機(jī)構(gòu)均具有很好的專業(yè)人才儲(chǔ)備、專業(yè)硬件設(shè)備以及專業(yè)技術(shù)能力，理論上可以為監(jiān)管工作提供高水平的專業(yè)參考意見及技術(shù)支撐。

有條件的大中城市的生活垃圾監(jiān)管可以采用委托第三方監(jiān)管+授權(quán)下屬單位監(jiān)督的方式，在行政主管部門及第三方機(jī)構(gòu)之間設(shè)置由下屬專業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)專門的監(jiān)督責(zé)任，這種形式可以有效地減輕行政主管部門的管理壓力，行政主管部門只需要負(fù)責(zé)行政管理職能，保證監(jiān)管工作的經(jīng)費(fèi)落實(shí)，下屬機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)管資料及監(jiān)管工作進(jìn)行審核，并對(duì)監(jiān)管效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，相較單一的委托第三方監(jiān)管與政府行政主管部門直接監(jiān)管，這種第三方監(jiān)管+下屬單位監(jiān)督的分層監(jiān)管方式更加科學(xué)有效。

分層監(jiān)管方式的成本相較直接監(jiān)管及第三方監(jiān)管增加不多，大中城市的財(cái)政收入足以支撐，但通過分層監(jiān)管，可以很好地達(dá)到監(jiān)管效果+成本的平衡。

五、建議

隨著垃圾焚燒產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化程度的進(jìn)一步深入，對(duì)垃圾焚燒企業(yè)的深度監(jiān)管任務(wù)必然越來(lái)越重，行政主管部門應(yīng)該考慮現(xiàn)實(shí)條件，充分衡量監(jiān)管成本，把握監(jiān)管工作的深度與廣度，保證達(dá)到良好的監(jiān)管效果。

委托第三方監(jiān)管雖然可以更加靈活地調(diào)整人力、物力資源，但也要清醒地認(rèn)識(shí)到，第三方監(jiān)管只能作為監(jiān)管的輔助手段，是政府監(jiān)管的有益補(bǔ)充，不能替代政府行政部門的監(jiān)管主體地位[3]，并且，行政主管部門要采取多種措施避免第三方機(jī)構(gòu)成為監(jiān)管體系中的薄弱環(huán)節(jié)[4]，要對(duì)承擔(dān)監(jiān)管任務(wù)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督。

由行政主管部門進(jìn)行直接監(jiān)管，可以做到更好地節(jié)約成本，但也要“因城定策”，有些城市因?yàn)槿藛T編制、技術(shù)儲(chǔ)備、硬件設(shè)備等多種因素制約，監(jiān)管效果可能達(dá)不到預(yù)期。此外，行政主管部門要通過積極手段，分清行政管理職能與政府監(jiān)督職能的邊界，保證監(jiān)管工作具有相對(duì)的獨(dú)立性，提高監(jiān)管成效。

有條件的大中城市可以采用第三方監(jiān)管+下屬單位監(jiān)督的分層監(jiān)管方式，能夠無(wú)縫銜接地解決行政管理、第三方監(jiān)管、監(jiān)管效果監(jiān)督的問題，監(jiān)管工作也可以達(dá)到很好的效果。

綜上，建議有條件的大中城市采用分層監(jiān)管；其它城市可以委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管工作，并對(duì)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格的考核和監(jiān)督。