孫 健 朱章芳

(西北師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，蘭州 730070)

提要： 自黨的十八屆三中全會以來，在我國的理論學(xué)術(shù)研究與社會實務(wù)領(lǐng)域，“社會管理”日漸被“社會治理”所取代，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化難以缺失社會治理現(xiàn)代化。推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化意味著在社會公共事務(wù)治理中，政府不再是社會治理的單一主體，而是與民眾、社會、市場協(xié)商共治的多元治理主體之一。鑒于縣域社會治理的重要性、復(fù)雜性和特殊性，基于我國推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的時代背景，結(jié)合黨的十九大做出的“打造共建共治共享的社會治理格局”的重大戰(zhàn)略選擇，重點(diǎn)分析欠發(fā)達(dá)縣域為達(dá)成社會治理目標(biāo)，構(gòu)建政府與民眾、政府與社會組織以及政府與市場主體間良性關(guān)系的路向選擇，以助推欠發(fā)達(dá)縣域社會治理改革創(chuàng)新與社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性發(fā)展。

“治理”一詞最初來源于拉丁語和古希臘語，英文之原初意義為“引導(dǎo)”“控制”“操縱”[1]。馬克思主義經(jīng)典作家盡管沒有使用“社會治理”這一表達(dá)，但卻談及了關(guān)于社會治理的諸多內(nèi)容，也提出了較為成熟的理論觀點(diǎn)。在馬克思主義理論視域中，社會治理是“以國家、市民社會和人民為治理主體，在遵循人民主權(quán)、社會公仆、議行合一、廉價政府等原則的基礎(chǔ)上，通過社會政策的制定、社會治理的監(jiān)督、利益關(guān)系的調(diào)整、公共服務(wù)的提供，來滿足人民的教育、勞動就業(yè)、社會保障等需要，從而維護(hù)社會的公平正義，實現(xiàn)社會的自我管理和人的自由而全面發(fā)展”[2]。

20世紀(jì)80年代末，人們在探討非洲問題時提出治理危機(jī)后，被賦予了全新內(nèi)涵的“治理”一詞重新出現(xiàn)于人們的視野之中，并提出了“少管理，多治理”的觀點(diǎn)，且對“治理”進(jìn)行了較為規(guī)范性的描述。此后源于世界范圍內(nèi)的學(xué)術(shù)研究和公共管理實踐活動的需要，治理這一概念被廣泛運(yùn)用于政治學(xué)、公共管理等不同學(xué)科。“人類歷史發(fā)展過程的幾種社會治理模式，即農(nóng)業(yè)社會的統(tǒng)治型的社會治理模式、工業(yè)社會的管理型的社會治理模式、后工業(yè)化過程中的服務(wù)型的社會治理模式。而公共管理就是后工業(yè)化過程中出現(xiàn)的一種服務(wù)型的社會治理模式，它是人類社會治理發(fā)展的必然結(jié)果，是對傳統(tǒng)的行政管理及公共行政的繼承與超越?！盵3]

自黨的十八大以來，黨中央高度重視社會治理創(chuàng)新問題，尤其是黨的十八屆三中全會將“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度全面深化改革的總目標(biāo)”的重大決策之后，在我國的理論學(xué)術(shù)研究與社會實務(wù)領(lǐng)域，“社會管理”日漸被“社會治理”所取代。在推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，政府亦不再是社會治理的單一主體，而是與民眾、社會組織、市場主體協(xié)商共治社會公共事務(wù)的多元治理主體之一?！艾F(xiàn)階段我國政府改革已經(jīng)從機(jī)構(gòu)改革進(jìn)入了管理體制改革方面，而且是在黨政未嚴(yán)格分離的時候進(jìn)行的方向性改革，目標(biāo)是構(gòu)建中國特色社會主義服務(wù)型政府，強(qiáng)調(diào)多元主體合作治理的新型社會治理模式，是對過去單項社會管理的一種超越和創(chuàng)新?！盵4]黨的十九大進(jìn)一步提出：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！盵5]49這一重大論斷，既是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要內(nèi)容之一，也為我國加快推進(jìn)社會治理體制與治理能力現(xiàn)代化指明了方向。

我國是一個多民族的社會主義國家，縣域治理本身具有一定的復(fù)雜性和特殊性：自上而下，需要貫徹落實黨中央和上級黨委及政府意志；自下而上，必須面對不同縣域群眾的多樣化訴求，負(fù)責(zé)縣域社會穩(wěn)定與發(fā)展，這與國家的統(tǒng)治基礎(chǔ)密切關(guān)聯(lián)。

一、縣域政府與基層民眾

政府與民眾的關(guān)系歷來是一個國家內(nèi)部一對不容忽視、不可回避的政治關(guān)系，在社會公共事務(wù)治理中具有舉足輕重的影響力?；诤暧^視角而言，縣域(不包括縣域)以上政府與民眾的關(guān)系更多側(cè)重于關(guān)注政權(quán)維護(hù)、建設(shè)以及組織機(jī)構(gòu)架構(gòu)及其職責(zé)職權(quán)配置等問題，而縣域政府與基層民眾之間則存在著一種微觀層面較為復(fù)雜和微妙的關(guān)系。目前我國政府在社會公共事務(wù)治理過程中暴露出來的諸多矛盾與危機(jī)，往往都集中于微觀層面?？h域政府是最便于了解民意、熟悉民情以及認(rèn)知國情、區(qū)情的公共部門，在我國地方社會發(fā)展以及公共事務(wù)治理過程中居于至關(guān)重要的地位。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，截至2016年，我國縣級區(qū)劃數(shù)2851個?？h域政府作為各級政府部門中的最前線，其工作核心職責(zé)與主要內(nèi)容，是直接面向廣大人民群眾，實現(xiàn)國家的政治統(tǒng)治和開展公共事務(wù)治理。因此，縣域政府與民眾關(guān)系的融洽與否，直接涉及縣域政府的公共事務(wù)治理能力以及社會穩(wěn)定與和諧發(fā)展程度。只有結(jié)合縣域?qū)嶋H情況，明晰縣域政府與基層民眾之間的關(guān)系，厘清現(xiàn)存的不穩(wěn)定因素，才能構(gòu)建二者之間的良性關(guān)系，推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化。

(一)大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，顯著提升基層民眾的獲得感

當(dāng)下，中國特色社會主義建設(shè)正進(jìn)入新時代，社會主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。根據(jù)主體功能區(qū)域定位，將我國劃分為四種不同的功能區(qū)域，其中：優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)主導(dǎo)發(fā)展經(jīng)濟(jì)功能，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭良好的東部地區(qū)為代表；限制和禁止開發(fā)區(qū)主導(dǎo)生態(tài)保護(hù)功能，大部分位于中西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)的諸多縣域正處于限制和禁止開發(fā)區(qū)劃范圍內(nèi)，地域廣闊，生態(tài)類型豐富多樣。由于受自然環(huán)境、地理條件等因素限制，生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、民眾思想觀念均落后于中東部地區(qū)，尤其是受直接或者間接經(jīng)濟(jì)利益調(diào)整分配因素的影響，使得西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣域政府與基層民眾的矛盾時有發(fā)生，甚至有時會成為誘致影響縣域社會穩(wěn)定的焦點(diǎn)問題。

因此，唯有大力發(fā)展欠發(fā)達(dá)縣域經(jīng)濟(jì)，完善和發(fā)展公共財政轉(zhuǎn)移支付制度，科學(xué)運(yùn)用公共財政補(bǔ)償機(jī)制，加大政府對教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)等民生領(lǐng)域投入力度，日漸縮小收入差距，使得廣大基層民眾的利益得到優(yōu)先保障，才能及時預(yù)防、化解易發(fā)且多發(fā)的縣域社會矛盾與沖突。但由于中央政府財力有限，若僅靠中央對地方的縱向公共財政轉(zhuǎn)移支付，便很難使得具有不同發(fā)展水平的區(qū)域之間實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，這意味著構(gòu)建不同區(qū)域間的橫向公共財政援助機(jī)制顯得同樣重要，優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)通過援助機(jī)制向限制和禁止開發(fā)區(qū)提供一定的公共財政援助，不僅有利于加快不同區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展和提升欠發(fā)達(dá)縣域民眾的獲得感，也有利于提高國家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

(二)加強(qiáng)干部隊伍建設(shè)，提升縣域社會治理能力水平

伴隨著我國公共服務(wù)均等化的不斷推進(jìn)，尤其是國家重點(diǎn)扶持深度貧困地區(qū)政策的不斷出臺與貫徹實施，欠發(fā)達(dá)縣域社會治理能力也得到了顯著提升。但在干部隊伍建設(shè)和縣域人口素質(zhì)領(lǐng)域，一方面，欠發(fā)達(dá)縣域政府干部的專業(yè)水平、綜合素質(zhì)、社會治理能力與水平還有較大的提升空間。在社會治理和公共問題解決過程中，一些干部由于缺乏必要的依法治理意識、治理專業(yè)技能和科學(xué)治理方法，造成辦事效率低、解決問題效果不佳，與基層民眾的期望和要求差距較遠(yuǎn)，加之欠發(fā)達(dá)縣域政府干部待遇偏低、缺乏有效的激勵機(jī)制，導(dǎo)致很多高素質(zhì)人才不愿去這些地區(qū)就業(yè)與服務(wù)。另一方面，欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層民眾的文化程度和綜合素質(zhì)與同時期發(fā)達(dá)地區(qū)民眾相比仍有一定差距，而且，在西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)的一些少數(shù)民族聚居區(qū)域，由于受民族主義思潮在國際上傳播的多路徑影響，使得部分基層民眾容易被國內(nèi)外分裂勢力所利用，甚至?xí)圃烊后w性突發(fā)事件。因此，與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，欠發(fā)達(dá)縣域社會治理任務(wù)更加艱巨，需要采取特殊的治理手段和方式維護(hù)這些地區(qū)的政治穩(wěn)定和社會和諧。

需要特別強(qiáng)調(diào)的是，欠發(fā)達(dá)縣域干部能力素質(zhì)與縣域社會治理能力存在著直接的密切關(guān)系，對于欠發(fā)達(dá)縣域而言，樹立全新的用人理念，構(gòu)建完善的用人機(jī)制，加強(qiáng)干部隊伍建設(shè)，切實轉(zhuǎn)變縣域干部思想觀念落后，解決干部創(chuàng)新帶動能力不強(qiáng)的問題，應(yīng)當(dāng)成為欠發(fā)達(dá)縣域政府治理能力建設(shè)的重要內(nèi)容。

(三)加快信息化建設(shè)速度，大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”

在“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)深度影響人們的生活、工作、學(xué)習(xí)的時代背景下，政府信息化建設(shè)進(jìn)程也在不斷推陳出新，利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，全方位地向基層民眾提供超越時間、空間限制的管理和服務(wù)，有利于提高縣域政府的工作效率、決策質(zhì)量、調(diào)控能力和回應(yīng)民眾訴求速度，也有利于進(jìn)一步改進(jìn)與創(chuàng)新縣域政府的組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程和工作方式。當(dāng)下流行的“網(wǎng)絡(luò)反腐”“網(wǎng)絡(luò)眾籌”“網(wǎng)絡(luò)投票”“網(wǎng)絡(luò)民意測評”也充分體現(xiàn)了縣域政府的信息化水平在不斷提高，與基層民眾的聯(lián)系也愈加緊密。如一些地方成功實踐的“城市網(wǎng)格化管理”“社區(qū)網(wǎng)格化管理”以及“環(huán)境質(zhì)量網(wǎng)格化管理”等，這些都是政務(wù)信息化建設(shè)具有代表性的典型案例。其中，“城市網(wǎng)格化管理是運(yùn)用數(shù)字化、信息化手段，以街道、社區(qū)、網(wǎng)格為區(qū)域范圍，以事件為管理內(nèi)容，以處置單位為責(zé)任人，通過城市網(wǎng)格化管理信息平臺，實現(xiàn)市區(qū)聯(lián)動、資源共享的一種城市管理新模式”[6]。

然而，一個較普遍的事實是欠發(fā)達(dá)縣域政府政務(wù)信息化建設(shè)較為落后，主要凸顯在：一方面，縣域政府官方媒介，如門戶網(wǎng)站、微信公眾平臺建設(shè)尚處于起步階段，更新頻率低、內(nèi)容空洞，導(dǎo)致縣域政府信息公開和透明度不高，對于社會和公眾的疑問不能及時給予回應(yīng)，一味逃避導(dǎo)致縣域政府公信力下降，致使不實言論有時在民間廣為流傳，造成一系列負(fù)面社會影響；另一方面，電子化辦公程度不高，使得辦事流程傳統(tǒng)落后且煩瑣。

李克強(qiáng)總理在2016年3月5日兩會上所作的《政府工作報告》中指出：“大力推行‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)’，實現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)共享，讓居民和企業(yè)少跑腿、好辦事、不添堵。簡除煩苛，禁察非法，使人民群眾有更平等的機(jī)會和更大的創(chuàng)造空間。”為此，首先，縣域政府工作人員急需普及互聯(lián)網(wǎng)知識，以互聯(lián)網(wǎng)為工具，能夠熟練并巧妙地運(yùn)用貼吧、微信、微博等網(wǎng)絡(luò)信息平臺充分了解民眾訴求、及時掌握縣域社會動態(tài)。其次，高度重視縣域政府門戶網(wǎng)站建設(shè)，積極構(gòu)建具有鮮明區(qū)域特色的縣域政府門戶網(wǎng)站，提高更新信息和數(shù)據(jù)頻率、公開政務(wù)流程、及時回復(fù)和反饋民眾疑問投訴，主動引導(dǎo)社會輿論，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)公共秩序。最后，采取多元組合措施，積極引進(jìn)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)專門人才，加強(qiáng)“政府網(wǎng)上辦公大廳”建設(shè)，提高縣域政府在線辦事能力，用心、用情、用力為基層民眾生活、工作提供便利。與此同時，還需要做好網(wǎng)絡(luò)安全巡視和檢查工作，利用網(wǎng)警進(jìn)行全方位巡邏，避免出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)安全隱患，維護(hù)縣域社會穩(wěn)定與發(fā)展。

(四)通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)完善民眾參與縣域社會治理渠道，明確縣域政府與民眾各自的角色定位

“如果人民只有投票權(quán)利而沒有廣泛參與權(quán)利，這樣的民主是形式主義的；人民當(dāng)家作主，必須具體地體現(xiàn)在人民在日常政治生活中有持續(xù)參與的權(quán)利?！盵7]實際上，縣域政府在制定公共政策、提供公共物品和公共服務(wù)過程中，公民參與程度是衡量其治理能力的重要指標(biāo)之一。而縣域政府治理過程的公開透明程度，在一定意義上又影響著縣域政府治理的效率和公眾參與度。假設(shè)縣域政府能夠充分了解基層民眾的愿望、想法和需求，那么，民眾則會樂意了解和接受其治理理念、政策和制度，從而有利于培育民眾參與縣域社會治理的熱情，調(diào)動民眾參與縣域社會治理的積極性、主動性。而“互聯(lián)網(wǎng)零身份、低門檻、去中心和開放性的特征為公民政治參與創(chuàng)造了新的空間，推動著中國傳統(tǒng)政治文化的徹底轉(zhuǎn)型”[8]。

從實踐上看，在欠發(fā)達(dá)縣域社會治理中，一個較普遍存在的現(xiàn)象是公民參與程度并不理想。“這既有公眾內(nèi)在原因：如個人價值取向不同、責(zé)任意識有別等；也有外在原因：如公眾參與的保障或配套制度不健全、渠道與方式不豐富等?！盵9]這意味著要提高欠發(fā)達(dá)縣域社會治理水平，特別需要注重提升公眾參與度，但由于這些地區(qū)縣域政府的信息化水平仍處于發(fā)展初期，政務(wù)透明度有待提升，信息公布渠道較為單一，導(dǎo)致民眾參與社會治理的動力不足、效果不佳，基層民眾只能扮演社會治理盲目支持者和旁觀者的角色?！耙粋€角色就是一種規(guī)則化的行為模式，它是通過人們自己的和他人的期望和行動而建立起來的?！盵10]

為此，欠發(fā)達(dá)縣域政府及民眾各自應(yīng)該認(rèn)清并積極扮演好自己的角色——政府扮演組織者和服務(wù)者，民眾則為參與者、評判者，要求民眾樹立當(dāng)家做主的主人翁意識，這也是一個具有公民精神的普通民眾應(yīng)該具備的意識與需要擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任。最為重要的是，欠發(fā)達(dá)縣域政府在投身社會治理過程中，需要擯棄長期以來存在的“官治民愚”“民可使由之，不可使知之”等認(rèn)知偏見約束，真正賦予基層民眾參與社會治理的權(quán)利，使其在國家規(guī)定的權(quán)利與義務(wù)范圍之內(nèi)實現(xiàn)自我參與和治理。

二、縣域政府與社會組織

當(dāng)下，我國社會治理正呈現(xiàn)出主體多元化發(fā)展的變化態(tài)勢，治理主體不僅包括政府部門，也包括社會組織。社會組織在社會治理過程中扮演的角色，經(jīng)歷了一系列變遷過程。在我國，社會組織參與社會治理在黨的文獻(xiàn)中首次出現(xiàn)于十八屆三中全會文件中，“創(chuàng)新社會治理體制，激發(fā)社會組織活力，在社會治理過程中要堅持系統(tǒng)治理、加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揮政府主導(dǎo)作用、鼓勵和支持社會各方面參與、實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”[11]49。強(qiáng)調(diào)社會組織參與社會治理的進(jìn)一步規(guī)范化、法治化則是在黨的十八屆四中全會之后，“加強(qiáng)社會組織立法，明確提出積極發(fā)揮社會組織在立法協(xié)商、普法和守法，推進(jìn)法治社會建設(shè)等方面的作用”[12]。隨著當(dāng)今時代經(jīng)濟(jì)全球化、政治多元化、文化多樣化、社會信息化的快速發(fā)展，社會分工專業(yè)化進(jìn)一步深化，社會結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜多變，而社會系統(tǒng)的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征也說明，“社會治理需要向以社會組織和公眾為主體、社會自主管理為核心的自組織、協(xié)同治理模式轉(zhuǎn)型”[13]。因而，需要“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”[5]10。

社會組織是為了達(dá)到特定組織目標(biāo)，按照其宗旨、制度、秩序建立起來的非政府組織。由于社會組織具有資本積累廣、動員力度大、協(xié)調(diào)能力強(qiáng)等顯著優(yōu)勢與功能，因而，“正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)”[11]52。毋庸置疑，社會組織在欠發(fā)達(dá)縣域社會治理中同樣能夠發(fā)揮獨(dú)特的優(yōu)勢作用。社會組織與政府部門彼此協(xié)作，直接接觸基層民眾，有利于解決好縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中遇到的實際難題，不斷創(chuàng)新社會治理方式和手段，提升縣域社會治理能力和水平。

例如，在我國西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會發(fā)展程度和水平相比中東部地區(qū)較為緩慢，社會組織數(shù)量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于中東部發(fā)達(dá)地區(qū)。根據(jù)國家統(tǒng)計局分省年度數(shù)據(jù)，截至2016年，社會組織數(shù)量分布如下：“西藏自治區(qū)627個，青海省3658個，寧夏回族自治區(qū)5751個，新疆維吾爾自治區(qū)9641個，廣東省59455個，江蘇省84094個，湖南省30361個，山東省45963個。”首先，由于受西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)區(qū)情所限，政府出于維護(hù)社會穩(wěn)定，實現(xiàn)長治久安之戰(zhàn)略考量，客觀地存在著“大政府，小社會”的現(xiàn)象，較少從社會組織處購買公共服務(wù)；其次，很多基層民眾對社會組織缺乏正確認(rèn)識，甚至將社會組織等同于政府部門，很多社會組織實施的公益行為，被誤解為政府公共管理行為的現(xiàn)象屢見不鮮，基層民眾習(xí)慣于“有事找政府”；最后，由于對社會組織的認(rèn)同度不高，加之基層民眾深受傳統(tǒng)觀念影響，自身生活并不富裕，缺乏志愿精神和公民意識，社會組織很難獲得社會籌款。

然而，欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會發(fā)展需要社會組織，它不僅是社會治理的重要主體之一，也是縣域政府實現(xiàn)其社會治理職能的支持者和配合者，更是縣域政府與公民進(jìn)行溝通的重要載體與橋梁?！巴ㄟ^組織化的行為，社會組織將一些具有共同價值取向或利益需求的群體聚合在一起，將公民分散的個體凝合成團(tuán)體的力量，使得各種零星的、微弱的吁求轉(zhuǎn)變成統(tǒng)一的、具有一定影響的社會訴求，將參與者對政府的要求、意愿、建議和批評等訴求進(jìn)一步凝練和提升，為普通民眾搭建了一條有效影響公共權(quán)力的途徑?！盵14]

為此，基于社會組織在社會治理中的特殊功能，欠發(fā)達(dá)縣域政府需要創(chuàng)新治理理念，讓社會組織在縣域社會治理進(jìn)程中承擔(dān)與發(fā)揮相應(yīng)的責(zé)任與功能，運(yùn)用社會組織的力量去解決社會治理中出現(xiàn)的諸多問題。

第一，加大財政資金支持，適當(dāng)購買公共服務(wù)，內(nèi)容可以包括：幼兒教育、街道衛(wèi)生、文化宣傳、社區(qū)服務(wù)、法律援助等；第二，做好社會組織公共服務(wù)績效評估，加強(qiáng)有效監(jiān)督與管理；第三，招攬專業(yè)社會組織管理人才，結(jié)合欠發(fā)達(dá)縣域?qū)嶋H情況，組織專門的社會組織運(yùn)行培訓(xùn)，使得社會組織在運(yùn)行過程中，更加專業(yè)化、科學(xué)化、全面化、創(chuàng)新化和人性化；第四，在不違反國家法律和不威脅社會穩(wěn)定的前提下，合理利用及擴(kuò)展國內(nèi)外基金會等社會組織資金來源及渠道；第五，加強(qiáng)社會組織宣傳力度，將其運(yùn)作過程進(jìn)一步規(guī)范化、公開化、透明化，使得基層民眾能夠認(rèn)識到社會組織參與縣域治理的重要價值和意義。

三、縣域政府與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期。隨著人民群眾文化素質(zhì)的逐步提升，傳統(tǒng)的“鐵飯碗”已經(jīng)不能滿足日益增長的物質(zhì)和精神需求。李克強(qiáng)總理早在2014年9月的夏季達(dá)沃斯論壇上提出：“要在960萬平方公里土地上掀起‘大眾創(chuàng)業(yè)’‘草根創(chuàng)業(yè)’的新浪潮，形成‘萬眾創(chuàng)新’‘人人創(chuàng)新’的新勢態(tài)?！?/p>

從黨的十六屆五中全會提出要“堅持實施積極的就業(yè)政策，千方百計增加就業(yè)崗位”，到黨的十六屆六中全會強(qiáng)調(diào)要“積極支持自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)”；從黨的十七大提出要“實施擴(kuò)大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，把鼓勵創(chuàng)業(yè)、支持創(chuàng)業(yè)擺到就業(yè)工作更加突出的位置”，到黨的十八大強(qiáng)調(diào)“引導(dǎo)勞動者轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，鼓勵多渠道多形式就業(yè)，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)”，“就業(yè)”“創(chuàng)業(yè)”“市場”隨之成了現(xiàn)階段直接影響政府治理、社會民生的幾個關(guān)鍵詞，黨的十九大報告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“激發(fā)和保護(hù)企業(yè)家精神，鼓勵更多社會主體投身創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”。

在“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的當(dāng)今時代，促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場發(fā)展，關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，營造良好發(fā)展環(huán)境。“從簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，到大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，再到‘互聯(lián)網(wǎng)+’，這是一脈相承的。這些政策措施落到實處，將會培育中國經(jīng)濟(jì)新動能，打造中國未來增長新引擎?！盵15]在欠發(fā)達(dá)縣域經(jīng)濟(jì)水平普遍較落后的現(xiàn)實境況下，政府通過促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場建設(shè)，積極引導(dǎo)、扶持、培育各類性質(zhì)的企業(yè)卓越成長，對于提高縣域民眾物質(zhì)、文化生活水平，動員、組織創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場主體參與縣域社會治理便顯得尤為重要。

(一)培育創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場，助力縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場蓬勃發(fā)展，不僅可以大量吸納欠發(fā)達(dá)縣域剩余勞動力充分就業(yè)，為縣域人力資源合理利用，減少人才流失產(chǎn)生積極影響，而且對于減少貧富差距，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)社會穩(wěn)定和構(gòu)建和諧社會意義重大。

我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)一般有著悠久的歷史文化和優(yōu)秀的文化傳統(tǒng)，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場可以充分挖掘和有效利用本地區(qū)優(yōu)勢資源，以優(yōu)秀傳統(tǒng)文化為依托，以“互聯(lián)網(wǎng)+”為背景，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢，將互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)深度融合，大力發(fā)展現(xiàn)代化生態(tài)農(nóng)業(yè)、智慧文化業(yè)以及智能旅游業(yè)等具有欠發(fā)達(dá)地區(qū)特色的現(xiàn)代化地方產(chǎn)業(yè)，從而使區(qū)域特色在得到彰顯的同時產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)效益。例如，甘肅省甘南草原作為我國主要草原之一，自然條件和資源適宜發(fā)展畜牧業(yè)，畜牧業(yè)長期以來是當(dāng)?shù)氐闹饕?jīng)濟(jì)支柱，但傳統(tǒng)的放牧方式已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，地方政府應(yīng)該審時度勢，以當(dāng)?shù)靥厣咴笈！⒉匮?、蕨麻豬為對象，倡導(dǎo)農(nóng)牧民或創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場主體進(jìn)行科學(xué)化、規(guī)?；B(yǎng)殖，同時做好牧區(qū)疫情災(zāi)害的預(yù)防工作，培養(yǎng)大批專業(yè)人才進(jìn)村指導(dǎo)農(nóng)牧民做好檢疫工作；做好氣象檢測工作，及時為農(nóng)牧民提供天氣動態(tài)變化信息；引導(dǎo)特色農(nóng)產(chǎn)品銷售工作，建立和完善電子商務(wù)體系，加大宣傳力度，利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，做到線上線下同時銷售，有效增加農(nóng)牧民群眾的經(jīng)濟(jì)收入。

(二)構(gòu)建科學(xué)合理的縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)體系，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場主體提供良好營商環(huán)境

按國家主體功能區(qū)劃分，我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)大多處于限制或禁止開發(fā)區(qū)域內(nèi)，受自然條件、國家政策、社會文化環(huán)境等諸多因素的限制，這些地區(qū)縣域的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場主體——現(xiàn)代化中小型企業(yè)具有競爭力弱、規(guī)模小、融資不暢等特點(diǎn)。摩立特集團(tuán)(Monitor Group)通過對來自歐洲、亞洲、美洲等22個國家的創(chuàng)業(yè)者進(jìn)行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，以下四種政策對創(chuàng)業(yè)成功具有重要的推動意義：“一是提升創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)意識，包括樹立正確的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)價值觀和態(tài)度；二是在不同的教育階段提升創(chuàng)業(yè)技能，這是對創(chuàng)業(yè)成功非常重要但卻往往被忽視的決定性因素；三是提供系統(tǒng)的融資政策，而不僅僅是使創(chuàng)業(yè)者獲得風(fēng)險投資；四是減免稅收和提供創(chuàng)業(yè)激勵，出臺鼓勵研發(fā)成果商業(yè)化的政策?！盵16]

因此，欠發(fā)達(dá)縣域政府應(yīng)該高度關(guān)注縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，著重抓好規(guī)劃先行、平臺載體、產(chǎn)業(yè)支撐、要素集中、創(chuàng)新驅(qū)動等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，全面提升縣域城鎮(zhèn)化、信息化、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化發(fā)展水平，構(gòu)建科學(xué)合理的縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)體系。將關(guān)乎縣域經(jīng)濟(jì)和區(qū)域發(fā)展的好項目作為發(fā)展重點(diǎn)，大力支持網(wǎng)絡(luò)電商，為市場不斷增添動力活力，將特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)培育、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場建設(shè)作為關(guān)鍵支撐，讓縣域民眾從經(jīng)濟(jì)發(fā)展中全面受益。

同時，在保障公平競爭和綠色、協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的前提下，欠發(fā)達(dá)縣域政府需要加強(qiáng)與中小企業(yè)的溝通與協(xié)調(diào)，加大幫扶力度。一方面，針對中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)過程中遇到的場地、信息、資金、人才等方面的困難，縣域政府應(yīng)當(dāng)通過人才引進(jìn)、技術(shù)支持、融資建設(shè)和市場引導(dǎo)等政策，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場提供良好環(huán)境。近幾年來，甘肅省政府為鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場，出臺了很多惠民政策，例如：支持甘肅銀行、村鎮(zhèn)銀行等地方性商業(yè)銀行的發(fā)展，增加中小企業(yè)貸款比重和信用額度，提供多元化的融資渠道和方式；聯(lián)系法律部門和審計部門，提供專業(yè)的法律及會計服務(wù)等。另一方面，為擴(kuò)大創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才隊伍，縣域政府應(yīng)積極做好輿論宣傳工作。通過電視、廣播、報紙、微信等官方媒介，廣泛宣傳創(chuàng)業(yè)政策，推廣創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗，避免欠發(fā)達(dá)縣域基層民眾對“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”道聽途說，產(chǎn)生抗拒心理現(xiàn)象的發(fā)生。可以著眼于帶領(lǐng)群眾脫貧致富的需要出發(fā)，將真正想創(chuàng)業(yè)、敢創(chuàng)業(yè)、能創(chuàng)業(yè)的優(yōu)秀人才聚集起來，重點(diǎn)關(guān)注擁有創(chuàng)業(yè)愿景、文化科技知識，高中以上文化程度，了解市場經(jīng)濟(jì)、敢想敢干的大中專畢業(yè)生、復(fù)轉(zhuǎn)軍人、致富能手，鼓勵他們積極投身創(chuàng)業(yè)。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場的蓬勃發(fā)展必然會為欠發(fā)達(dá)縣域經(jīng)濟(jì)注入活力，縣域政府應(yīng)當(dāng)通過合理的政策引導(dǎo)和優(yōu)質(zhì)服務(wù)，為其營造良好環(huán)境，減少創(chuàng)業(yè)阻礙，降低創(chuàng)業(yè)風(fēng)險，實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)目標(biāo)。

(三)拓展幫扶合作領(lǐng)域，增強(qiáng)自我發(fā)展能力

欠發(fā)達(dá)縣域政府要積極拓展與中央單位定點(diǎn)幫扶、縣市對口援助、省直機(jī)關(guān)企事業(yè)單位幫扶合作領(lǐng)域，建立經(jīng)常性的互通聯(lián)動工作機(jī)制，深度融合產(chǎn)業(yè)，緊密利益聯(lián)結(jié)，推動對口幫扶從政府主導(dǎo)向政府搭橋、市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，由單純給錢給物向互惠互利、合作共贏轉(zhuǎn)變，充分釋放社會幫扶的多元效應(yīng)，增強(qiáng)自我發(fā)展能力。例如：欠發(fā)達(dá)縣域中小企業(yè)需要加強(qiáng)與域外卓越企業(yè)之間的溝通與合作，通過組織參觀、深入調(diào)研，學(xué)習(xí)域外卓越企業(yè)文化、先進(jìn)技術(shù)等提升自身發(fā)展能力，同時，積極邀請創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成功人士進(jìn)行培訓(xùn)指導(dǎo)，有針對性地開展職業(yè)教育和勞務(wù)技能培訓(xùn)，實施一戶一技能培訓(xùn)計劃，引導(dǎo)貧困群眾走向市場，在市場競爭中強(qiáng)化自我“造血”能力，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)縣域中小企業(yè)卓越成長，推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場健康、可持續(xù)發(fā)展。

總之，基于我國推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的時代背景，創(chuàng)新欠發(fā)達(dá)縣域社會治理理念，提升欠發(fā)達(dá)縣域社會治理質(zhì)量，最大限度地實現(xiàn)欠發(fā)達(dá)縣域社會治理目標(biāo)，需要密切聯(lián)系欠發(fā)達(dá)縣域?qū)嶋H情況，堅守因地制宜，依靠多元治理主體，即政府、基層民眾、社會組織以及市場主體之間的相互協(xié)作與合作共治?！疤接戉l(xiāng)村振興的戰(zhàn)略內(nèi)涵與意義，以及國家戰(zhàn)略在基層的具體實踐和產(chǎn)生的整體社會效應(yīng)。”[17]進(jìn)一步說，就是“基于服務(wù)目標(biāo)的社會治理不是機(jī)構(gòu)精簡、權(quán)力關(guān)系調(diào)整和政府職能轉(zhuǎn)換，而是服務(wù)價值為導(dǎo)向，是人類在社會治理問題上向倫理生活的回歸，是包含著對整體信念、人道關(guān)懷、公正合理等制度道德追求的基礎(chǔ)上全民參與，體現(xiàn)全民意志的集體行為”[18]。