劉初春，郎巖松

(1.大連西太平洋石油化工有限公司；2.中國航油新加坡公司）

1 中國石油貿(mào)易政策的進步

隨著數(shù)十年的改革開放，中國的石油外貿(mào)政策與時俱進，開展符合煉油行業(yè)特點的“進料加工”“來料加工”貿(mào)易，形成了相關的監(jiān)管政策。同時，在法規(guī)、行政審批、監(jiān)管等各環(huán)節(jié)著眼于“放管服”（簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務），不斷取得新成績。尤其是2013年以后，國家在上海、廣東、天津、福建、遼寧陸續(xù)建立自由貿(mào)易實驗區(qū)，努力提高通關效率，建立并不斷提升國際貿(mào)易單一窗口平臺服務功能。國際貿(mào)易單一窗口平臺功能覆蓋貨物申報、運輸工具申報、“三互”（信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助）合作、貿(mào)易許可證申報、原產(chǎn)地證書申領、企業(yè)資質(zhì)登記、稅費管理、邊檢行政許可、監(jiān)管執(zhí)法、支付結(jié)算等功能，大大縮短了通關時間，有效降低了外貿(mào)企業(yè)的管理成本。有效推進“三互”建設，實現(xiàn)了不同監(jiān)管部門的信息共享，強化了大通關協(xié)作機制。這些政策創(chuàng)新利用信息聯(lián)通，改善了現(xiàn)有體制機制下政府行政監(jiān)管流程冗長、效率低、管理成本高的問題。

盡管如此，應該看到，與日本、韓國、新加坡等貿(mào)易大國和強國相比，中國在石油貿(mào)易政策和監(jiān)管方面還存在很大差距，束縛了石油企業(yè)參與國際競爭的手腳，抑制了企業(yè)競爭力的提升。過多且不必要、不合理的政府監(jiān)管造成企業(yè)成本上升。保護政策不利于企業(yè)改革創(chuàng)新，不利于企業(yè)增強生存能力。

2 中國與韓國、新加坡石油貿(mào)易政策比較

中國已成為全球第二大石油消費國和第二大煉油產(chǎn)能國，由于原油資源缺乏，石油對外依存度高。國家基于能源安全、國際市場特點和煉油產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，逐漸調(diào)整石油外貿(mào)政策，對外開放度越來越高，一年來，已逐步放松對原油的檢驗監(jiān)管，但仍不能適應煉油企業(yè)應對激烈市場競爭的需求。韓國、新加坡都是能源缺乏的國家，原油對外依存度接近100%，且都具有較大的煉油規(guī)模，煉油能力均超過國內(nèi)需求，它們的石油貿(mào)易政策基本接近，與中國的石油貿(mào)易政策差異，在企業(yè)資質(zhì)、配額許可、監(jiān)管等方面均有所體現(xiàn)。

2.1 企業(yè)資質(zhì)許可

中國對原油和成品油的進出口業(yè)務資質(zhì)實行嚴格限制，將原油、汽柴油和航空煤油的進出口業(yè)務列為國營貿(mào)易范疇，只允許有限的幾家國營公司經(jīng)營。近幾年，情況有所改變，原油逐步放開非國營貿(mào)易，但也僅限于獲得審批的獨立煉油廠，成品油出口的非國營貿(mào)易僅執(zhí)行了一年，之后又改為國營貿(mào)易，獨立煉油廠再未取得出口權(quán)。

新加坡對從事油品進出口貿(mào)易的公司沒有注冊限制，只要提出注冊申請，且符合新加坡企業(yè)注冊要求即可。韓國對從事油品貿(mào)易的公司幾乎沒有限制條件，但是石油貿(mào)易通常所需資金巨大，不具有實力的公司難以長久立足。對于不曾涉足該行業(yè)的公司，由于缺乏儲罐、營銷網(wǎng)絡等基礎設施，風險較大，往往只能望而卻步。

2.2 進出口配額許可

中國的原油、成品油進出口受到嚴格管制，除要求煉廠具備相應規(guī)模和生產(chǎn)經(jīng)營資質(zhì)外，進出口數(shù)量由國家發(fā)改委、商務部、海關總署等聯(lián)合確定，這種嚴格管控措施對成品油的宏觀平衡、供應保障具有一定作用。取得相關資質(zhì)的企業(yè)如果要開展原油進口和成品油進出口業(yè)務，首先需要取得相關部門聯(lián)合下發(fā)的進出口配額，在進行海關申報之前還需要在商務部取得相應的進出口許可證，否則海關無法通關放行。

新加坡政府認為，油品進出口是企業(yè)的商業(yè)行為，在政策上不進行干涉，企業(yè)從事油品進出口不需要事先取得相應配額，也不用去商務部門領取進出口許可證，只需在進出口前通過電子系統(tǒng)向海關申請進出口許可，之后完成通關流程即可。韓國與新加坡的政策基本一致。

2.3 進出口稅收政策

對出口產(chǎn)品進入國際市場免于征稅是絕大多數(shù)國家的慣例，這也是避免雙重征稅，促進自由貿(mào)易，提高出口產(chǎn)品競爭力的有力措施。中國為保證國內(nèi)成品油的穩(wěn)定供應，抑制實際煉油能力增長以及由此造成的環(huán)境污染壓力，曾對出口成品油采取征稅措施，有效限制了出口。但是，這一政策的針對性不強，尤其是在市場經(jīng)濟環(huán)境下，應該通過價格政策和環(huán)保政策加以引導。在各方的推動下，中國于2017年出臺了汽柴油、航空煤油出口全額退稅政策，對于實行出口退稅的商品可以免征消費稅。燃料油出口退稅政策也于2020年年初推出，但退稅范圍僅限于進入保稅罐、用于國外航線船舶加油的產(chǎn)品。

新加坡對出口貨物不征收消費稅和關稅，國內(nèi)征收的其他稅收會予以返還。韓國和新加坡一樣，由于出口產(chǎn)品不進入國內(nèi)市場，對其免征所有稅費。

2.4 產(chǎn)品質(zhì)量和數(shù)量監(jiān)管

出口產(chǎn)品的品種、品質(zhì)、數(shù)量是由貿(mào)易雙方?jīng)Q定的，以貿(mào)易合同約束。貿(mào)易雙方都以誠信、依法經(jīng)營為基礎并接受相關政府和國際機構(gòu)監(jiān)管，出現(xiàn)數(shù)量、品質(zhì)糾紛以合同為依據(jù)解決。

長期以來，中國把原油和成品油的品質(zhì)、數(shù)量列入法定檢驗范圍。商檢部門對進口原油數(shù)量、品質(zhì)進行檢測。對出口產(chǎn)品品質(zhì)，通常根據(jù)合同規(guī)格約定，企業(yè)先進行自檢，然后再申請商檢，商檢品質(zhì)合格后才能通關放行，相關證書由商檢部門出具。一些地區(qū)的商檢部門創(chuàng)新監(jiān)管模式，在對監(jiān)管企業(yè)進行綜合評價、實驗室認證合格后，實行采信企業(yè)自檢結(jié)果，不定期抽檢的辦法，有效提高了通關效率，縮小了與國際水平的差距。2018年4月，國家出入境檢驗檢疫系統(tǒng)和海關合并，其檢驗、檢疫、進出口監(jiān)管統(tǒng)一歸口海關管理，但是監(jiān)管內(nèi)容幾乎沒有實質(zhì)性變化。從2020年開始，海關取消了原油的質(zhì)檢、量檢等法定檢驗項目，這是政府貫徹“放管服”理念的重大政策創(chuàng)新，為煉油業(yè)釋放了政策紅利。

新加坡進出口油品的品質(zhì)和數(shù)量均由獨立商檢機構(gòu)確定，海關并不進行監(jiān)管，相關證書也是由獨立商檢機構(gòu)出具。在向海關申報時，只需要提供貨物裝船的相關單據(jù)和發(fā)票等就可以，不需要提供品質(zhì)報告。韓國對成品油及石油制品的出口監(jiān)管與新加坡類似。

2.5 進出口監(jiān)管場所規(guī)定

按照中國《海關法》，海關對進出口貨物設置監(jiān)管區(qū)，其目的是防止違法違規(guī)行為，防止“掛羊頭賣狗肉”。對于安全風險等級高的石油制成品，海關規(guī)定對“油氣液體化工品”設置監(jiān)管場所，要求在出口產(chǎn)品申報前先把產(chǎn)品運至海關監(jiān)管場所（儲罐）內(nèi)，內(nèi)外貿(mào)必須嚴格分離，經(jīng)海關查驗后才能裝船。這種監(jiān)管機制造成煉廠需要建設更多的儲罐，儲罐利用效率低、投資大，浪費更多的土地，增加了企業(yè)成本。隨著中國原油質(zhì)檢、量檢等法定檢驗項目取消，原油進口監(jiān)管場所也隨之取消，原油入境后進口商可隨時自由轉(zhuǎn)輸，加快了物流移動，減少了庫存積壓。

新加坡在貨物進出口環(huán)節(jié)沒有海關監(jiān)管區(qū)域的規(guī)定，該國碼頭儲罐均為保稅儲罐。碼頭、煉廠儲罐、海關信息系統(tǒng)聯(lián)通，海關可即時查看罐區(qū)數(shù)據(jù)，但實際執(zhí)行中很少調(diào)取數(shù)據(jù)。韓國海關也沒有監(jiān)管區(qū)的規(guī)定，為企業(yè)提供了靈活、高效的經(jīng)營環(huán)境。

2.6 港口和泊位監(jiān)管

在中國，泊位有內(nèi)外貿(mào)之分，只有取得外貿(mào)資質(zhì)的泊位才能自由靠泊外貿(mào)船舶，外輪靠泊外貿(mào)泊位需接受移民管理局（原邊防管理局）監(jiān)管。不具備外貿(mào)資質(zhì)的泊位，事先需要向各聯(lián)檢部門申報，采取“一船一議”審批制度，審批流程長，監(jiān)管部門多。

新加坡的碼頭泊位沒有內(nèi)外貿(mào)區(qū)分，只要船舶規(guī)范符合泊位設計要求即可靠泊，不存在辦理非監(jiān)管手續(xù)的問題，也不需要向邊防機構(gòu)申報取得審批。韓國對外航、外輪靠泊作業(yè)監(jiān)管寬松，沒有專門的邊防監(jiān)管，只需向海關申報備案。

2.7 保稅監(jiān)管區(qū)規(guī)定

在中國，如果利用保稅倉庫調(diào)和船用燃料油，采購原料時先要向海關辦理進口申報手續(xù)，調(diào)和環(huán)節(jié)也要受海關監(jiān)管，不同稅號產(chǎn)品調(diào)和還有相關規(guī)定。對外航線船舶加注燃料油需提前辦理海關出口申報。

在新加坡，如果利用保稅儲罐進行油品調(diào)和，調(diào)和商只需按照調(diào)和方案采購原料入罐調(diào)和，調(diào)和后安排產(chǎn)品銷售即可。在原料入罐和產(chǎn)品出罐時，將船舶和進出產(chǎn)品信息報送到碼頭，由碼頭向海關申請進出許可，進出口手續(xù)十分簡便。政府認為，油品調(diào)和業(yè)務主要是商業(yè)行為，海關不宜進行太多監(jiān)管和干涉。在燃料油的加注方面，很多加注企業(yè)利用浮艙進行油品調(diào)和，手續(xù)更為靈活簡便。

韓國對給外航保稅供應燃料油也有保稅監(jiān)管區(qū)域的規(guī)定，但監(jiān)管手續(xù)簡單高效。在船舶燃料油方面，韓國與中國的市場條件接近，甚至更差一些，近幾年，韓國給外航保稅供應燃料油數(shù)量能夠穩(wěn)定在600萬～800萬噸/年。

3 對中國石油外貿(mào)政策改革的建議

中國煉油業(yè)的現(xiàn)狀是大而不強，內(nèi)外市場沒有完全接軌，缺乏有序競爭的市場環(huán)境，煉油企業(yè)不能靈活、自由地參與國際市場競爭。因此，迫切需要對煉油業(yè)的內(nèi)外貿(mào)政策創(chuàng)新，加強頂層設計，加快與國際市場接軌，消除各種政策壁壘，促進中國煉油業(yè)做大做強。當前，中國石油外貿(mào)政策改革的重點是打破原油、成品油國內(nèi)外流通壁壘，減少不必要的政府監(jiān)管。

3.1 轉(zhuǎn)變能源安全理念，進一步完善市場機制

中國須轉(zhuǎn)變能源安全理念，保供應從以政策措施為主，向以完善市場機制為主轉(zhuǎn)變。目前中國煉油能力嚴重過剩，個別煉廠利用稅收和監(jiān)管漏洞獲得了發(fā)展機會，一些缺乏競爭力的煉廠依賴國家現(xiàn)有成品油定價機制的政策支持勉強生存，中國煉油產(chǎn)業(yè)的無序競爭和畸形發(fā)展現(xiàn)象依然存在。

目前，中國煉油業(yè)主要還是面對國內(nèi)市場，煉油企業(yè)更多的是考慮如何開發(fā)國內(nèi)市場，在提升自身競爭力上花費的精力較少。在國內(nèi)煉油產(chǎn)能過剩的情況下，煉油企業(yè)需要大量出口成品油到國際市場。只有加快開放國內(nèi)成品油市場，讓資源自由流通，煉油企業(yè)高度參與國際競爭，促進煉油企業(yè)更多地開展升級改造，提升管理水平，培育出具有國際競爭優(yōu)勢的企業(yè)，才能真正保障國家的能源安全。

3.2 繼續(xù)深化中國成品油定價機制改革

目前，中國完善了成品油定價機制，但定價模式與國際成品油定價模式相比存在很大差異。中國汽柴油價格與國際原油價格聯(lián)動，隨著原油價格的波動而調(diào)整，與國際價格接軌的程度雖有所提高，但并不能及時反映成品油供求關系所推動的價格變化，導致成品油在國內(nèi)和國際市場沒有根據(jù)供需情況流通的基礎。只有做到國內(nèi)成品油價格和國際價格同頻共振，才有可能實現(xiàn)成品油在國內(nèi)外的雙向流通。

3.3 推進成品油消費稅征收體制改革

長期以來，中國成品油消費稅從生產(chǎn)廠征收，優(yōu)點是簡單方便，缺點是給不法企業(yè)和走私帶來了巨大的偷漏稅機會。加快消費稅轉(zhuǎn)移到終端環(huán)節(jié)征收的步伐，減少稅收成本傳導導致的價格失真，使貿(mào)易流真實反映市場供需，堵塞不法企業(yè)和走私的消費稅征收漏洞，已是社會各界的普遍呼聲。與此同時，需要加強稅收監(jiān)管，打擊非法成品油流通，合理制定現(xiàn)有流通品種的稅種和稅率，利用稅收手段加強管控和調(diào)控。

3.4 貿(mào)易便利化，提升監(jiān)管效率

當前，中國石油貿(mào)易監(jiān)管政策已經(jīng)與中國經(jīng)濟發(fā)展和對外開放水平不相適應，需要結(jié)合石化行業(yè)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模和企業(yè)運行特點，制定符合行業(yè)特點的監(jiān)管政策，從國家層面進行實質(zhì)性改革，使得企業(yè)對外貿(mào)易更加便利，同時提升監(jiān)管效率，徹底為企業(yè)松綁。

1）依托企業(yè)設施進行全過程監(jiān)管，避免重復建設。對外貿(mào)企業(yè)來說，要樹立依法經(jīng)營的理念，遵守法律法規(guī)，維護國家和企業(yè)形象，主動接受監(jiān)管部門的監(jiān)管；在建設或者升級改造階段要充分考慮政府監(jiān)管需求，提高生產(chǎn)經(jīng)營過程的信息化水平。對監(jiān)管部門來說，對于必要的監(jiān)管信息，可以依托企業(yè)設施進行全過程監(jiān)管，提高監(jiān)管效率和效果，避免造成企業(yè)重復建設；對違法違規(guī)企業(yè)和個人，監(jiān)管部門要依法嚴懲，提高其違法成本。

2）取消進出口配額和許可證制度。在中國煉油產(chǎn)能過剩的現(xiàn)實環(huán)境下，有條件推動煉油業(yè)完全市場化，讓成品油自由進出流通。企業(yè)可以充分利用國際國內(nèi)兩個市場，通過優(yōu)勝劣汰，淘汰落后企業(yè)，減少資源浪費和環(huán)境污染，讓有競爭力的企業(yè)實現(xiàn)大負荷運行，全面提升行業(yè)參與國際競爭的能力，提升國家能源安全保障。為實現(xiàn)煉油產(chǎn)品自由流動，避免以行政手段干預市場，要逐步改變實行進出口配額的監(jiān)管模式，直至取消配額，同時減少不必要的審批，將出口審批制改為出口備案制。

3）取消產(chǎn)品出口征稅。按照國際慣例，出口國產(chǎn)品進入國際市場通常免稅。中國企業(yè)要進入國際市場與對手同臺競爭，政府必須提供國際上認可的政策支持，取消對出口或供中國邊境外航保稅成品油的統(tǒng)一征稅。

4）徹底取消加工貿(mào)易。石油加工貿(mào)易是中國改革開放過程中的權(quán)宜之計，為煉油產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出了歷史性貢獻，但存在政策弊端，例如造成效益流失。在中國已經(jīng)高度開放的今天，應該停止石油加工貿(mào)易政策，同時允許石油產(chǎn)品自由出口并免稅。

5）取消海關監(jiān)管區(qū)及油氣監(jiān)管場所。產(chǎn)品的物流輸轉(zhuǎn)和儲存都屬于生產(chǎn)經(jīng)營過程，海關沒有必要進行監(jiān)管，海關應該管的是終端和結(jié)果。設置出口產(chǎn)品監(jiān)管場所無疑會造成煉廠儲罐設施投資大幅上升，既損害企業(yè)競爭力，也帶來監(jiān)管難度，有百害而無一利。

6）取消海關法定檢驗，實行第三方檢測。產(chǎn)品出口數(shù)量和品質(zhì)涉及貿(mào)易雙方的實際利益，通常需要一個雙方認可的第三方機構(gòu)來進行公平公正的檢測。目前，中國海關仍在實施強制法定檢驗，但中國海關的法定檢驗并不被外方認為是公平公正的，強制法定檢驗實際上只能監(jiān)管中國企業(yè)。基于企業(yè)誠信進行的普通外貿(mào)完全可以取消法定檢驗，由貿(mào)易雙方指定第三方專業(yè)機構(gòu)檢測，以保證雙方利益，這樣既能夠降低檢驗成本，又可以縮短工作流程。

7）給企業(yè)提供更加高效便利的邊防環(huán)境。中國一直堅持對邊防嚴格管理，保證了國家安全，營造了良好的邊防環(huán)境。現(xiàn)在，國家的出入境政策已十分寬松，海岸（尤其是港口）安全更加和諧穩(wěn)定，完全可以適當放松監(jiān)管。例如，取消泊位外貿(mào)資質(zhì)限制，港口可自由安排內(nèi)外輪靠泊適航的泊位，對上下船舶人員的監(jiān)管可與船代、船長、港口掛鉤，給企業(yè)提供更加高效便利的邊防環(huán)境，同時節(jié)省人力、物力和財力，提升國家形象。

在全球一體化的背景下，迫切需要我們進一步改革石油貿(mào)易和監(jiān)管政策，徹底消除產(chǎn)業(yè)政策和監(jiān)管體制上的壁壘，實現(xiàn)有效監(jiān)管、高效監(jiān)管，充分激發(fā)企業(yè)活力，為國家能源安全提供更為可靠的保障。