劉琳璘

（河南警察學(xué)院 法律系，河南 鄭州 450046）

2020年初，因新冠肺炎疫情，全國30多個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）啟動了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)，開始實(shí)行嚴(yán)格的防控措施。在此次突發(fā)公共事件中，警察權(quán)作為地方行政應(yīng)急重要力量受到了嚴(yán)峻考驗(yàn)。面對新形勢，研究警察權(quán)在突發(fā)公共事件背景下的權(quán)力運(yùn)行與重構(gòu)，促進(jìn)公安隊(duì)伍與機(jī)制法治建設(shè)，全面提高公安機(jī)關(guān)應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力具有重要意義。

一、突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)的基本架構(gòu)與運(yùn)行特點(diǎn)

突發(fā)公共事件背景下的警察權(quán)作為國家緊急權(quán)的重要組成部分，是法治國家在發(fā)生危機(jī)事件面臨緊急狀態(tài)時，為保護(hù)或重建既定的憲法秩序所做出的對正常狀態(tài)下警察權(quán)一定限度的擴(kuò)張。它只是一種臨時性和短暫性的權(quán)力授予，是以國家危機(jī)的存在與秩序恢復(fù)為前提的。故筆者認(rèn)為突發(fā)公共事件背景下的警察權(quán)是指法治國家為保持其國家的生存及維護(hù)現(xiàn)存的憲法秩序，在非常事態(tài)發(fā)生時，賦予警察采取暫時性應(yīng)變措施的一種國家權(quán)力。此種權(quán)力的行使雖屬法律范疇但更多屬于事實(shí)范疇，蓋因當(dāng)緊急危機(jī)降臨國家時，無論憲法還是法律有無對此種權(quán)力行使的規(guī)定，它在現(xiàn)實(shí)中都會擴(kuò)張運(yùn)行，并且此種權(quán)力如何具體運(yùn)行，在何種范圍與程度上運(yùn)行等問題都是根據(jù)解決危機(jī)的實(shí)際需要來確定的。因此，我們需結(jié)合突發(fā)公共事件的一般規(guī)律分析其基本構(gòu)成。

（一）突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)的基本架構(gòu)

突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)在構(gòu)成方面必須具備實(shí)體性要件和程序性要件，強(qiáng)調(diào)與正常狀態(tài)下的警察權(quán)有所區(qū)別。按照權(quán)力構(gòu)成的一般理論分析具體包括：一是主體要素，即突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)可分為決定主體與執(zhí)行主體。警察作為突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)的執(zhí)行主體毋庸置疑，但依據(jù)緊急狀態(tài)理論，突發(fā)公共事件背景下宣布決定進(jìn)入緊急狀態(tài)的主體往往都是國家元首、行政首腦或權(quán)力機(jī)關(guān)，這些主體亦是啟動突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)的決定主體。當(dāng)然一旦國家宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)后，地方政府、中央警察機(jī)關(guān)等亦可啟動突發(fā)公共事件背景下的警察權(quán)，也成為決定主體。因此，主體要素并非僅包括警察，也包括上述決定主體[1]。二是客體要素，即要有威脅到國家根本安全和社會基本秩序的現(xiàn)實(shí)危機(jī)出現(xiàn)，方能啟動突發(fā)公共事件背景下的警察權(quán)。這種危機(jī)必須是現(xiàn)實(shí)的，而非人為臆斷或假設(shè)的，且已對國家的根本安全與秩序造成重大威脅與損害。三是程序要素，即突發(fā)公共事件背景下的警察權(quán)從啟動到行使到結(jié)束都必須遵循一定的程序要件，因其權(quán)力屬于一種超常規(guī)的臨時性應(yīng)急措施類的權(quán)力，故而在程序要件上的要求要比一般權(quán)力更嚴(yán)格更謹(jǐn)慎。因此，無論是申請啟動還是執(zhí)行權(quán)力乃至結(jié)束行使都要求符合一定的程序規(guī)定，以此實(shí)現(xiàn)對此種超常規(guī)權(quán)力的控制。四是內(nèi)容要素，即突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)的具體權(quán)力內(nèi)容有別于常態(tài)下的警察權(quán)，雖然包含了大量日常警察權(quán)的權(quán)力內(nèi)容，但在深度與廣度上都有所擴(kuò)展。其中重點(diǎn)突出強(qiáng)調(diào)的權(quán)力內(nèi)容為指揮權(quán)、管制權(quán)、強(qiáng)制權(quán)、處罰權(quán)、優(yōu)先權(quán)與征收征用權(quán)等。雖然這些權(quán)力內(nèi)容因素在正常社會狀態(tài)下也屬于警察權(quán)力的構(gòu)成范疇，但是突發(fā)公共事件背景下公民權(quán)利克減的范圍成為警察權(quán)擴(kuò)張的區(qū)域，換言之，在突發(fā)公共事件背景下上述各項(xiàng)權(quán)力的行使無論在范圍上還是在力度上都有所加強(qiáng)或突破。例如，突發(fā)公共事件背景下警察的管制權(quán)會對公民的集會、游行、示威等政治權(quán)利與自由進(jìn)行廣泛的限制，包括對新聞媒體的言論、出版自由加大管制。此外，為了盡快恢復(fù)正常社會秩序，突發(fā)公共事件背景下警察的強(qiáng)制權(quán)會加強(qiáng)對人身自由的限制，表現(xiàn)為檢查、宵禁、驅(qū)散等權(quán)力形式。

（二）突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)的運(yùn)行特點(diǎn)

由于突發(fā)公共事件往往具有不可預(yù)見性、廣泛性、緊迫性和嚴(yán)重危害性，在此狀態(tài)下警察權(quán)的運(yùn)行就必須采取不同于正常狀態(tài)下的權(quán)力手段才能緩解或排除這些緊迫的、不可預(yù)見的嚴(yán)重危險，故突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)的運(yùn)行具有以下特點(diǎn)。

第一，權(quán)力擴(kuò)張性。在突發(fā)公共事件背景下，危機(jī)的突發(fā)性、災(zāi)難性使警察在正常狀態(tài)下的權(quán)力行使方式不能得到有效的發(fā)揮。故法律必須適度擴(kuò)大警察權(quán)限，賦予其一些超常規(guī)的緊急處置權(quán)，保證其在面對突然爆發(fā)的危機(jī)時能夠采取快速有效的措施緩解、制止危機(jī)災(zāi)害，防止事態(tài)繼續(xù)惡化、發(fā)酵并擴(kuò)大。甚至在突發(fā)公共事件的特殊形勢下，為了有效遏制危機(jī)發(fā)展避免嚴(yán)重的災(zāi)難性后果，警察權(quán)可臨時超出法律授權(quán)的范圍，根據(jù)形勢行使權(quán)力應(yīng)對危機(jī)，但事后必須由有權(quán)機(jī)關(guān)予以追認(rèn)方可。第二，高度自由裁量性。突發(fā)公共事件的發(fā)生往往具有突發(fā)性、緊迫性和嚴(yán)重災(zāi)難性，故既有的法律規(guī)定對警察權(quán)具體運(yùn)行的手段、方式很難進(jìn)行深入細(xì)致的規(guī)定使其具有很強(qiáng)的針對性，而只能進(jìn)行原則性的指導(dǎo)。因此，突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)的運(yùn)行往往具有高度的自由裁量性，由警察依據(jù)現(xiàn)場具體情勢做出判斷，選擇合適的執(zhí)法手段，同時對權(quán)力運(yùn)行的深度、強(qiáng)度與廣度進(jìn)行選擇性適用。第三，高效性。突發(fā)公共事件背景下，為有效應(yīng)對危機(jī)必然要求警察權(quán)的運(yùn)行效率要高于正常狀態(tài)。否則，警察機(jī)關(guān)采取的行為就難以實(shí)現(xiàn)排除緊急危險的作用。正常狀態(tài)下警察權(quán)的運(yùn)行有充足的時間反復(fù)考量、調(diào)整決定最終最佳運(yùn)行方案，而突發(fā)公共事件背景下由于危機(jī)的突發(fā)性和緊急性，警察反應(yīng)時間極其有限，必須快速做出決定，啟動權(quán)力高速運(yùn)行。一方面這種效率性表現(xiàn)為權(quán)力運(yùn)行程序的簡易與快捷，另一方面表現(xiàn)為權(quán)力運(yùn)行中強(qiáng)制性手段的增多，故突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)的強(qiáng)制性也更突出。第四，暫時性。突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)運(yùn)行的主要目的在于排除緊急危險，使社會秩序恢復(fù)至正常狀態(tài)，一旦緊急危險被排除，它就失去存在的基礎(chǔ)。故突發(fā)公共事件消除后，先前采取的措施應(yīng)恢復(fù)至常態(tài)下的運(yùn)行方式。第五，特定性。突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)的運(yùn)行是基于國家處于特定的非正常狀態(tài)下產(chǎn)生的行政手段，雖然在名稱上可能與一般情況相同，但在突發(fā)公共事件背景下同一類別的權(quán)力運(yùn)行方式不同于通常情況，其程序、作用范圍、強(qiáng)度與通常情況下權(quán)力運(yùn)行都有所區(qū)別。故突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)的運(yùn)行是特定的，只有在此種狀態(tài)下才是正當(dāng)?shù)?，如果在正常狀態(tài)下，則可能是違法的。

二、我國突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)運(yùn)行的具體樣態(tài)

由于我國進(jìn)入轉(zhuǎn)型期的縱深發(fā)展階段，政治制度、經(jīng)濟(jì)體制各方面的變革使國內(nèi)社會結(jié)構(gòu)隨之改變，帶來了較多的社會矛盾與利益沖突。同時，伴隨自然環(huán)境惡化，國際局勢動蕩，恐怖活動增多，誘發(fā)突發(fā)公共事件的可能性急劇加大，這對各級政府應(yīng)急管理能力與水平提出全新挑戰(zhàn)。在我國爆發(fā)突發(fā)公共事件后，為及時應(yīng)急處置事件和盡快結(jié)束社會混亂秩序，警察權(quán)本身具有的強(qiáng)制性、專業(yè)性與高效性，使之成為行政應(yīng)急的重要依靠力量和首要選擇。然而，較之正常狀態(tài)下的警察權(quán)，我國突發(fā)公共事件背景下的警察權(quán)在運(yùn)行規(guī)范、運(yùn)行方式與運(yùn)行程序等方面都面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2020年初，抗擊新冠肺炎疫情期間，各地警察機(jī)關(guān)都啟動了應(yīng)急模式，與政府其他部門協(xié)同運(yùn)作，進(jìn)行社區(qū)防控，采取必要的人員隔離措施等，但也暴露出一些值得反思的問題。

（一）我國突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)運(yùn)行的實(shí)定法規(guī)范樣態(tài)

21 世紀(jì)初，伴隨“9·11”事件的發(fā)生，各國立法機(jī)關(guān)大都提升了應(yīng)對突發(fā)公共事件的立法認(rèn)識。我國經(jīng)歷了“SARS危機(jī)”“汶川地震”“新疆7·5暴力事件”等突發(fā)公共事件后，也認(rèn)識到要遏制恐怖主義、應(yīng)對突發(fā)自然災(zāi)害與公共衛(wèi)生事件，必須強(qiáng)化國家權(quán)力對公共秩序的干預(yù)。不然，正常狀態(tài)下被憲法和法律嚴(yán)格控制與制約的警察權(quán)，在應(yīng)對處置這些事件時就會顯得心有余而力不足。因此，突發(fā)公共事件背景下變化的社會治安現(xiàn)狀和公共秩序的現(xiàn)實(shí)威脅使得我國在警察權(quán)運(yùn)行方面的實(shí)定法規(guī)范不斷發(fā)展、不斷進(jìn)行調(diào)整。

我國突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)運(yùn)行的相應(yīng)法律規(guī)范體系主要是指以突發(fā)事件應(yīng)對法為核心，單行的應(yīng)急性法規(guī)或規(guī)章為主體，涵蓋特定的突發(fā)公共事件中規(guī)定要求人民警察承擔(dān)協(xié)助性職責(zé)的條款的法律、法規(guī)或規(guī)章[2]。這些法律、法規(guī)和規(guī)章彼此聯(lián)系，在警察權(quán)運(yùn)行方面互有交集。一方面規(guī)定了包括公安機(jī)關(guān)在內(nèi)的國家行政機(jī)關(guān)在處置各類突發(fā)公共事件中運(yùn)行警察權(quán)的共性內(nèi)容，另一方面也對警察權(quán)在處置特定突發(fā)公共事件的個性權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行了規(guī)定[3]。如人民警察法、治安管理處罰法、突發(fā)事件應(yīng)對法等對突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)的運(yùn)行做出了一些共性規(guī)定，但僅限于宏觀層面權(quán)力運(yùn)行的條件與范圍。防洪法、集會游行示威法、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《公安機(jī)關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》等則較為集中規(guī)定突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)個性運(yùn)行狀態(tài)，但都僅限于個別種類的突發(fā)公共事件，不具有統(tǒng)一適用性。在具體權(quán)力運(yùn)行手段和范圍上還存在一定的局限性?？傮w而言，我國突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)運(yùn)行的實(shí)定法規(guī)范主要表現(xiàn)在《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》和《中華人民共和國反恐怖主義法》之中，這兩部法律分別對突發(fā)公共事件處置過程中警察權(quán)運(yùn)行的方式和范圍進(jìn)行了明確。但《中華人民共和國反恐怖主義法》主要針對的是恐怖活動引發(fā)的突發(fā)公共事件，在警察權(quán)適用范圍上比較狹窄，并不能完成涵蓋所有突發(fā)公共事件。而《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》則只在第五十條籠統(tǒng)規(guī)定了警察在應(yīng)對突發(fā)社會安全事件過程中的處置措施，具體運(yùn)行程序與運(yùn)行手段則未做規(guī)定。此外，我國突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)運(yùn)行的實(shí)定法規(guī)范較為復(fù)雜，呈分散分布狀態(tài)。而且涉及具體的警察權(quán)運(yùn)行方式與程序的實(shí)定法規(guī)范位階較低，多表現(xiàn)為公安部頒布的行政規(guī)章，由于法律位階低導(dǎo)致了其不能創(chuàng)設(shè)各類應(yīng)急性警察權(quán),特別是限制公民權(quán)利和自由的應(yīng)急權(quán)力。而在較高層級的法律里涉及警察權(quán)運(yùn)行的多為宏觀的授權(quán)和規(guī)定，這使得警察權(quán)在突發(fā)公共事件預(yù)警、處置與后續(xù)恢復(fù)重建過程中很難明確自身權(quán)力運(yùn)行的具體范圍以及需要遵循的基本程序或原則，同時在提升運(yùn)行效率、解決與其他主體（如非政府組織、媒體）權(quán)力運(yùn)行關(guān)系等方面處于無所適從的尷尬境地[4]。

（二）我國突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)

我國公安機(jī)關(guān)在應(yīng)對處置突發(fā)公共事件上已經(jīng)積累較多經(jīng)驗(yàn)，業(yè)已形成了較為完善的應(yīng)急權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，特別是《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》的頒布，使得警察權(quán)在應(yīng)對突發(fā)公共事件時有了直接的實(shí)定法規(guī)范依據(jù)。但由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，轉(zhuǎn)型期各種社會矛盾增多，在突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)的運(yùn)行現(xiàn)狀在某些方面仍然滯后于實(shí)際需要。筆者認(rèn)為當(dāng)前我國突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)運(yùn)行主要存在以下三方面問題。

第一，權(quán)力運(yùn)行過程過于封閉。由于警察權(quán)在專業(yè)技術(shù)手段運(yùn)用、情報(bào)信息搜集和應(yīng)急處置體制建設(shè)等方面的優(yōu)勢，在應(yīng)對各類突發(fā)公共事件時都成為主要依靠力量。正常狀態(tài)下的警察權(quán)的行政應(yīng)急行為，因其緊急性、壟斷性和強(qiáng)制性，其運(yùn)行過程基本處于封閉狀態(tài)，不需要其他國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體或組織的參與和協(xié)助，權(quán)力基本獨(dú)立運(yùn)行。然而，突發(fā)公共事件背景下的社會危機(jī)是自然環(huán)境與社會矛盾等問題綜合作用外化的映射，是各種突變激化的消極因素自我調(diào)節(jié)失控的結(jié)果，僅僅依靠警察權(quán)的封閉運(yùn)行預(yù)防和處置，必然孤掌難鳴。在此情況下，警察權(quán)運(yùn)行過程過于封閉就會不利于社會各種資源和力量的有效整合，降低警察權(quán)的運(yùn)行效率和效能。在突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)的運(yùn)行過程中應(yīng)適當(dāng)吸納各類社會團(tuán)體和營利機(jī)構(gòu)以及非政府組織等共同參與突發(fā)公共事件的預(yù)警、監(jiān)控和處理。國家治理現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)“小政府、大社會”，因此在突發(fā)公共事件時不應(yīng)僅由警察權(quán)獨(dú)自應(yīng)對其權(quán)力運(yùn)行范圍內(nèi)的各類突發(fā)事件，而排斥上述多元主體在應(yīng)急處置過程中的參與。

第二，權(quán)力運(yùn)行程序不夠規(guī)范。突發(fā)公共事件從醞釀到爆發(fā)必然經(jīng)歷一個量變到質(zhì)變的過程，而在初露端倪即將爆發(fā)之時，應(yīng)急決策機(jī)關(guān)就應(yīng)立即做出反應(yīng)，并盡快宣布進(jìn)入預(yù)警階段。警察權(quán)在此時就可采取必要預(yù)警措施阻止突發(fā)危害的進(jìn)一步加深和擴(kuò)散。在我國現(xiàn)有的實(shí)定法規(guī)范上警察權(quán)運(yùn)行主要集中在突發(fā)公共事件處置階段,對預(yù)警階段警察權(quán)的運(yùn)行程序鮮有規(guī)定，致使這一階段警察權(quán)運(yùn)行處于臨界狀態(tài)，亦即多數(shù)情況下警察權(quán)在突發(fā)公共事件預(yù)警階段依舊按部就班采取正常狀態(tài)下的權(quán)力運(yùn)行方式，直至進(jìn)入處置階段后才會啟動非常狀態(tài)下的運(yùn)行體制。這就不利于警察權(quán)在預(yù)警階段基本權(quán)能的發(fā)揮。此外，現(xiàn)有的實(shí)定法規(guī)范多注重警察權(quán)在不同突發(fā)公共事件中的權(quán)力運(yùn)行范圍和方式等問題，但對突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)運(yùn)行的各種程序和條件，以及程序規(guī)則如何變通或簡化，基本程序規(guī)則如何遵守等方面缺乏詳細(xì)規(guī)定。

第三，權(quán)力運(yùn)行基本規(guī)制不到位。在突發(fā)公共事件背景下，警察權(quán)運(yùn)行雖然通過相應(yīng)實(shí)定法規(guī)范獲得了概括授權(quán)。但此狀態(tài)下權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，如行政訴訟、行政復(fù)議、行政賠償、行政補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)制度性規(guī)范還存在空白。尤其是我國尚未制定頒布緊急狀態(tài)法，現(xiàn)有的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》對警察權(quán)運(yùn)行的基本原則、權(quán)力規(guī)制以及運(yùn)行監(jiān)督救濟(jì)制度缺少詳細(xì)的規(guī)定，每種監(jiān)督救濟(jì)的方式也是空白。而在突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)維護(hù)秩序與社會安全的權(quán)能被突出，權(quán)力范圍、權(quán)力手段和權(quán)力強(qiáng)度都會在不同程度上擴(kuò)張加大，如果不對權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行必要的規(guī)制，就會造成難以估量的后果。

三、我國突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)運(yùn)行的重構(gòu)與完善

我國政府已將突發(fā)公共事件應(yīng)急管理納入社會治理和考核機(jī)制之中，使之成為政府治理能力與治理體系現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要組成部分。警察權(quán)因其秩序維護(hù)與安全保障的權(quán)能在突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置中作用巨大，特別是在各類突發(fā)公共事件的先期處置工作中，由于警察權(quán)反應(yīng)快、到位快、處置快的突出特點(diǎn)，以及警察權(quán)在突發(fā)公共事件的整個過程與事（災(zāi)）后處置工作的不可替代作用，客觀要求警察權(quán)在組織實(shí)施與現(xiàn)場處置中要表現(xiàn)出較高的水準(zhǔn)。

（一）確立我國突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)運(yùn)行的基本原則

突發(fā)公共事件背景下警察擁有更多的處置權(quán)，對公民權(quán)利的限制也多于平常時期。這要求警察對突發(fā)的危機(jī)做出快速反應(yīng)，不采取特殊的措施則可能不能滿足快速反應(yīng)的要求，難以恢復(fù)正常的社會秩序。此時，警察權(quán)就會出現(xiàn)擴(kuò)張，尤其是在自由裁量權(quán)領(lǐng)域中被賦予極大的權(quán)力行使自由，使其對公民權(quán)利做出更多限制，便于警察快速高效應(yīng)對危機(jī)。但若對此缺少了法律的規(guī)制，必將導(dǎo)致公民權(quán)利受到不法侵害。尤其是當(dāng)前我國因自然災(zāi)害、恐怖活動犯罪以及疾病誘發(fā)突發(fā)公共事件的因素逐步增多，更需明確突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)運(yùn)行的原則。突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)的存在固然有其合法性與正當(dāng)性的法律依據(jù)，然而不能僅從其目的的正當(dāng)性來證明其手段的正當(dāng)性，它在突發(fā)公共事件背景下的運(yùn)行必須受相關(guān)原則的規(guī)范。筆者綜合各國突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)運(yùn)行的規(guī)范與現(xiàn)實(shí)，認(rèn)為我國突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)的運(yùn)行應(yīng)確立以下基本原則。

1.法治原則

這是突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)力運(yùn)行所要遵循的首要原則，蓋因突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)具有較強(qiáng)的擴(kuò)張性與侵害性，失去法律的控制就會對公民權(quán)利造成更大的損害。這一原則要求警察權(quán)的運(yùn)行在任何時候任何狀態(tài)下都必須受法律的拘束，其主要內(nèi)容包括法律優(yōu)先與法律保留。突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)的運(yùn)行往往具有較強(qiáng)的強(qiáng)制性與干涉性，會對公民權(quán)利造成較多限制與損害，故此種權(quán)力應(yīng)屬于法律保留的范圍。就保留內(nèi)容而言必須對突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)運(yùn)行的目的、范圍、邊界、程序、條件等進(jìn)行規(guī)定。由于突發(fā)公共事件的復(fù)雜性和難以預(yù)測性，必要時也可授權(quán)政府進(jìn)行緊急立法，確定相應(yīng)的控制手段[5]。法律優(yōu)先是指一切行政活動都應(yīng)受實(shí)定法的約束，對于警察權(quán)而言則強(qiáng)調(diào)在運(yùn)行中不能采取超出法律授權(quán)的方式與手段。然而，在突發(fā)公共事件背景下，為及時制止危害，消除危險，警察權(quán)在運(yùn)行過程中極有可能會采取與一般性法律規(guī)定相沖突的方式與手段，但這并不違反法律優(yōu)先規(guī)則。雖然這些權(quán)力的運(yùn)行表面上與一般法律的規(guī)定相沖突，但其對應(yīng)的恰是突發(fā)公共事件專門法律的需要。需注意的是突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)的運(yùn)行并不能違背法律的一般原則與根本目的。

2.比例原則

這一原則誕生于19世紀(jì)德國行政法學(xué)，是較早針對警察權(quán)規(guī)范運(yùn)行的一項(xiàng)重要原則。據(jù)此原則警察權(quán)運(yùn)行過程中必須做到追求警察目的實(shí)現(xiàn)與保護(hù)公民權(quán)利之間的平衡與協(xié)調(diào)，警察權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)把對公民的不利影響減少到最小[6]。突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)的運(yùn)行非常廣泛，但前提是權(quán)力運(yùn)行的妥當(dāng)性，亦即突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)的運(yùn)行是以緊急危害的有效排除為目的，在權(quán)力運(yùn)行過程中所維護(hù)的公共利益應(yīng)當(dāng)明顯超過它給公民權(quán)利造成的損失。此外，強(qiáng)調(diào)突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)力運(yùn)行的必要性，強(qiáng)調(diào)警察所選擇的權(quán)力運(yùn)行手段是在所有實(shí)現(xiàn)目的手段中對公民權(quán)利造成損害最輕微的，亦即現(xiàn)實(shí)中已不存在其他任何權(quán)力手段可在運(yùn)行中帶來較小的權(quán)利侵害。同時，突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)力運(yùn)行還應(yīng)注意其適當(dāng)性，具言之在突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)的運(yùn)行不應(yīng)給公眾造成過度的負(fù)擔(dān)，強(qiáng)調(diào)權(quán)力追求的目標(biāo)與維護(hù)的利益超于公民權(quán)造成的損害。最后，行政目的達(dá)成后或目的無法達(dá)成時，警察機(jī)關(guān)應(yīng)該依職權(quán)立即停止該權(quán)力的運(yùn)行，或經(jīng)義務(wù)人、利害關(guān)系人申請而終止執(zhí)行[7]。

3.效率原則

突發(fā)公共事件背景下爆發(fā)的危機(jī)事件往往具有突發(fā)性及嚴(yán)重的危害性，因此警察權(quán)的運(yùn)行必須強(qiáng)調(diào)高效性與針對性才能有效化解危機(jī)、消除危害。此時權(quán)力運(yùn)行的關(guān)鍵是效率性，否則難以達(dá)到其權(quán)力運(yùn)行的目的。效率原則在突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)運(yùn)行過程中的表現(xiàn)集中在以下幾個方面：第一，執(zhí)法程序的快捷性，即對權(quán)力運(yùn)行的程序要求相對正常狀態(tài)下運(yùn)行的程序較為簡單快捷，可變通或省略有關(guān)的行政程序，如通知、調(diào)查、聽取當(dāng)事人陳述等。第二，權(quán)力的集中性，突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)被賦予了諸多權(quán)力范疇，為節(jié)約排除緊急危害的時間，許多原不屬于該機(jī)關(guān)的權(quán)力也會被集于一身，如原屬于地方的一些警察權(quán)會集中收歸中央警察機(jī)關(guān)，統(tǒng)一調(diào)配指揮。第三，權(quán)力運(yùn)行的高度自由裁量性，為有效應(yīng)對突發(fā)公共事件背景下的危機(jī)，法律大多賦予警察較大的自由裁量權(quán)，由其根據(jù)具體情勢選擇最為適當(dāng)?shù)氖侄魏头绞叫惺箼?quán)力。第四，權(quán)力的追認(rèn)制度。危急情勢下警察權(quán)的行使往往會采取較為快捷有效的方式，與常態(tài)下的權(quán)力行使程序相抵觸，甚或超越了法律的授權(quán)范圍行使。事后有權(quán)機(jī)關(guān)必須對這些權(quán)力行使進(jìn)行追認(rèn)，才能確定其合法性與正當(dāng)性，否則警察機(jī)關(guān)就要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

（二）明確我國突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)運(yùn)行的法律規(guī)制

由于警察權(quán)自身的擴(kuò)張性、膨脹性，加之權(quán)力的侵益性，尤其在突發(fā)公共事件背景下的合法擴(kuò)張更易造成權(quán)力的濫用與侵害，因此通過憲法和法律對突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)擴(kuò)張進(jìn)行規(guī)制成為必然。換言之，就是對突發(fā)公共事件背景下一定程度上獲得擴(kuò)張、強(qiáng)化的警察權(quán)重新劃定邊界，對其具有的危險性進(jìn)行防范，避免其失去控制對公民基本權(quán)利造成嚴(yán)重侵害，甚至顛覆整個國家的民主法治[8]。筆者認(rèn)為，可從規(guī)制的形式與內(nèi)容兩方面來明確我國突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)的法律規(guī)制問題。

1.法律規(guī)制的形式

法律對突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)的規(guī)制主要目的是追求非常狀態(tài)下的權(quán)力法治，并為其權(quán)力的擴(kuò)張?zhí)峁┮罁?jù)、標(biāo)準(zhǔn)與界限，實(shí)現(xiàn)對其合理的控制。因此，法律應(yīng)從目的、原則、規(guī)范體系等三個方面對突發(fā)公共事件背景下的警察權(quán)進(jìn)行必要的規(guī)制。首先，法律應(yīng)明確設(shè)定突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)擴(kuò)張的目標(biāo)，以此明晰其權(quán)力行使邊界。突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)擴(kuò)張目的就是通過擴(kuò)張其應(yīng)急執(zhí)法措施，快速恢復(fù)正常法治秩序，最終實(shí)現(xiàn)對公民權(quán)利的保障。因此，警察權(quán)在運(yùn)行中必須實(shí)現(xiàn)權(quán)力擴(kuò)張與權(quán)力規(guī)制之間的平衡。即為迅速克服突發(fā)危機(jī)造成的巨大社會危害，警察權(quán)必須根據(jù)情勢所需進(jìn)行必要擴(kuò)張，然而此種擴(kuò)張應(yīng)以權(quán)力目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為限，不能過度膨脹、盲目膨脹，超出法律的規(guī)定。其次，法律應(yīng)為突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)擴(kuò)張限定基本原則，使其在法治基本價值指引下進(jìn)行有限擴(kuò)張，以防止其對公民權(quán)利的過分侵害。這些原則在警察權(quán)運(yùn)行中要貫穿始終，足以對其權(quán)力的運(yùn)行發(fā)揮指導(dǎo)作用，并保證在具體法律規(guī)范缺位時，可以直接成為規(guī)范和指引警察權(quán)實(shí)施應(yīng)急措施的依據(jù)。最后，法律應(yīng)為突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)的擴(kuò)張?zhí)峁┮?guī)范體系，以保證其權(quán)力在法律規(guī)范的范圍內(nèi)擴(kuò)張。除了在憲法成文法層面上對突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)限范圍做出規(guī)定外，憲法亦應(yīng)授權(quán)突發(fā)事件基本法、單行法、應(yīng)急管理相關(guān)法、有關(guān)國際條約和協(xié)定以及應(yīng)急管理預(yù)案等一系列規(guī)范性文件對突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)的運(yùn)行進(jìn)行必要的規(guī)范與控制，以此保證警察權(quán)擴(kuò)張不致超出法律規(guī)定的范疇。

2.法律規(guī)制的內(nèi)容

憲法和法律對突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)規(guī)制的內(nèi)容應(yīng)聚焦于四個方面。其一，條件規(guī)制。由于突發(fā)公共事件引發(fā)的緊急狀態(tài)獨(dú)具特點(diǎn)，憲法和法律對其啟動的條件與程序應(yīng)進(jìn)行較為規(guī)范與嚴(yán)苛的限定，而此狀態(tài)下的警察權(quán)的啟動亦是以此為前提條件。法律應(yīng)盡量準(zhǔn)確地設(shè)定警察權(quán)在突發(fā)公共事件等緊急狀態(tài)下的啟動和結(jié)束，規(guī)范其權(quán)力擴(kuò)張的時效性，并對權(quán)力行使的主體和條件進(jìn)行嚴(yán)格限定，防止其權(quán)力擴(kuò)張肆意啟動。其二，范圍規(guī)制。盡管警察權(quán)的權(quán)力空間在突發(fā)公共事件背景下有明顯拓展，但絕非漫無邊際、為所欲為，法律需通過規(guī)定公民絕對不得克減的權(quán)利（如生命權(quán)、免受酷刑的權(quán)利、免受奴役的權(quán)利、免受溯及既往的刑法追究的權(quán)利等）對其權(quán)力范圍進(jìn)行規(guī)制，警察權(quán)的運(yùn)行必須以此為界，不得涉足這些權(quán)利的范疇。其三，程度規(guī)制。在警察權(quán)運(yùn)行過程中應(yīng)規(guī)定其采取的各種手段措施必須與突發(fā)公共事件的類型、級別、發(fā)展階段相適應(yīng)，禁止過度行使權(quán)力。具言之，在非暴力型社會事件引發(fā)的突發(fā)公共事件中其權(quán)力手段不能擴(kuò)張至應(yīng)對暴力型事件采取的手段；對低級別的突發(fā)事件不得擴(kuò)張使用高級別事件的權(quán)力手段；對突發(fā)公共事件爆發(fā)前行使的權(quán)力手段，或者突發(fā)公共事件結(jié)束后采取的后續(xù)權(quán)力措施，其嚴(yán)厲程度應(yīng)有所降低，范圍也應(yīng)有所區(qū)別。其四，程序規(guī)制。盡管突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)擴(kuò)張的突出表現(xiàn)就是執(zhí)法程序的適當(dāng)簡化，但仍需保持最起碼的程序控制。法律應(yīng)通過必要程序的設(shè)定降低其濫用的可能，應(yīng)以最低的、必要的人權(quán)保障為底線。具言之，法律一方面強(qiáng)調(diào)表明身份、說明理由、送達(dá)決定等程序要求不能忽略；另一方面，也要規(guī)定突發(fā)公共事件時省略、變通的權(quán)力運(yùn)行程序，在可能的情況下，應(yīng)做事后的補(bǔ)正，以此明確警察權(quán)運(yùn)行必須遵守的準(zhǔn)則與界限。

（三）重構(gòu)我國突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)運(yùn)行的具體路徑

1.權(quán)力運(yùn)行依據(jù)的體系化

我國尚未制定頒布統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法，有關(guān)突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)運(yùn)行的問題，散見在人民警察法、戒嚴(yán)法、消防法、治安管理處罰法、集會游行示威法等有關(guān)規(guī)定中，也包括一些自然災(zāi)害應(yīng)急法律和道路交通事故應(yīng)急法律，以及公安部出臺的一些部門規(guī)章。從整體上看各法律、法規(guī)與規(guī)章之間欠缺有效的協(xié)調(diào)與銜接，并且也并不足以對突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)的運(yùn)行進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)范與指導(dǎo)。換言之，截至目前，我國尚未制定一部集中規(guī)范的警察機(jī)關(guān)處置突發(fā)危機(jī)事件權(quán)力和義務(wù)的法律。而專門針對警察權(quán)力運(yùn)行問題的《中華人民共和國人民警察法》僅在第十五條、第十七條這兩個條款中規(guī)定了人民警察在突發(fā)公共事件中的職權(quán)和職責(zé)，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決突發(fā)公共事件來臨時警察權(quán)的運(yùn)行問題。而其他法律中涉及警察權(quán)在突發(fā)公共事件背景下的運(yùn)行更是各有側(cè)重，不能統(tǒng)一。這也容易造成政府對警力的濫用，加劇了警民之間的矛盾對立。

因此，筆者認(rèn)為可從三個路徑選擇考慮對突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)運(yùn)行問題進(jìn)行體系化的規(guī)定。一是通過制定頒布緊急狀態(tài)法對警察機(jī)關(guān)的地位與權(quán)力行使進(jìn)行系統(tǒng)化的明確規(guī)定，再據(jù)此修改、增補(bǔ)其他相關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)章中的權(quán)力行使規(guī)定，以此解決突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)運(yùn)行依據(jù)的體系化問題[9]。二是通過修改《中華人民共和國人民警察法》，增加突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)問題的規(guī)定，明確警察權(quán)在突發(fā)公共事件中運(yùn)行的原則、方式與具體程序問題，提供明確的執(zhí)法依據(jù)。同時也與《中華人民共和國緊急狀態(tài)法》中的警察權(quán)進(jìn)行對照呼應(yīng)，構(gòu)建完整的執(zhí)法依據(jù)體系。三是在《中華人民共和國反恐怖主義法》中對警察權(quán)運(yùn)行問題進(jìn)行相應(yīng)規(guī)定，拓展我國突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)運(yùn)行的范圍與領(lǐng)域。當(dāng)前，《中華人民共和國反恐怖主義法》業(yè)已頒布實(shí)施，其中涉及大量警察權(quán)的運(yùn)行問題，這也為我國今后突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)運(yùn)行提供了新的法律依據(jù)，并進(jìn)一步完善了此方面的體系化建設(shè)。故從此三個路徑可對我國突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)運(yùn)行的法律依據(jù)進(jìn)行體系化構(gòu)建與完善。

2.權(quán)力運(yùn)行方式的開放化

警察作為突發(fā)公共事件背景下政府應(yīng)急體制中的主要依靠力量，相對于其他行政機(jī)關(guān)，在專業(yè)性、強(qiáng)制性、組織性等方面具有明顯優(yōu)勢。但是突發(fā)公共事件是多種誘因與矛盾綜合作用的結(jié)果，有時甚至是國家多種消極因素互相激化的后果，是憲法對國家與社會法治調(diào)節(jié)失控的表現(xiàn)。因此，一旦國家出現(xiàn)突發(fā)公共事件即代表全社會進(jìn)入一個超常規(guī)的臨時性狀態(tài)，這種狀態(tài)僅僅依靠警察機(jī)關(guān)應(yīng)對處置是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須動員全部國家機(jī)構(gòu)、社會組織及全體公民。然而，在我國當(dāng)前的一些突發(fā)公共事件中應(yīng)急性警察權(quán)的運(yùn)行兼容性不夠，不利于社會各種資源和力量有效整合，使警察機(jī)關(guān)的應(yīng)對能力大為下降。因此，在突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)的運(yùn)行方式必須是開放的，而非封閉的，亦即警察權(quán)在運(yùn)行過程中必須與其他機(jī)關(guān)和社會組織溝通、協(xié)調(diào)，共同配合完成危機(jī)的預(yù)防、處置與恢復(fù)。如在應(yīng)對恐怖襲擊時，警察機(jī)關(guān)雖承擔(dān)了主要的預(yù)警、處置任務(wù)，但在信息搜集、人員調(diào)度、心理援助等各方面都需要其他國家機(jī)關(guān)和社會專業(yè)人員的配合與協(xié)助。在面對疫情引發(fā)的危機(jī)時，警察更需要與國家衛(wèi)生健康委員會、文化和旅游部、商務(wù)部等各個部門協(xié)同配合，方能應(yīng)對。尤其是在突發(fā)公共事件后期的恢復(fù)重建階段，更需與一些專業(yè)組織與人員配合進(jìn)行心理疏導(dǎo)、現(xiàn)場清理及人員的安置疏導(dǎo)[10]。因此，突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)運(yùn)行的方式必須開放化，糾正警察權(quán)“一家獨(dú)大”的錯誤思想，積極尋求與其他國家機(jī)關(guān)和社會組織的溝通與配合。

3.權(quán)力運(yùn)行過程的規(guī)范化

突發(fā)公共事件發(fā)生后，國家安全與社會秩序遭受重創(chuàng)，為有效應(yīng)對危機(jī)恢復(fù)秩序，政府必然會以行政機(jī)關(guān)為主體，采取一系列不同以往的行政措施，其中警察權(quán)運(yùn)行的力度與范圍必然會隨之?dāng)U張，這就必須對權(quán)力運(yùn)行的過程進(jìn)行規(guī)范。一是權(quán)力運(yùn)行手段的規(guī)范，即面對突發(fā)公共事件中不同性質(zhì)的危機(jī)，警察所采取的措施必須有相關(guān)的法律授權(quán)，即使彼時未有法律規(guī)定而為挽回重大損失做出舉動，亦需要相關(guān)法律在事后進(jìn)行追認(rèn)，以確保警察權(quán)依舊受制于法律，防止其肆意侵害公民權(quán)利。同時，對憲法明確規(guī)定公民的基本權(quán)利不可克減，也不能采取任何手段對警察權(quán)進(jìn)行克減，必須予以保障。二是權(quán)力運(yùn)行消極方式的規(guī)范，即對警察權(quán)的不作為進(jìn)行規(guī)范。突發(fā)公共事件發(fā)生時必然需要依靠警察機(jī)關(guān)積極參與危機(jī)的應(yīng)對處置，而警察機(jī)關(guān)積極主動行使權(quán)力參與其中也是有效解決突發(fā)公共事件危機(jī)的重要保障。但是，有時警察權(quán)的運(yùn)行存在消極怠工不履行法定義務(wù)的現(xiàn)象。因此，必須對此情形下警察機(jī)關(guān)的不作為做出相應(yīng)的懲處與規(guī)范。三是權(quán)力運(yùn)行程序的規(guī)范。當(dāng)前，我國現(xiàn)有法律、法規(guī)以及規(guī)章多注重對警察在突發(fā)事件中權(quán)力內(nèi)容、范圍的規(guī)定，但權(quán)力運(yùn)行的步驟、時限以及如何根據(jù)具體情況做變通或簡化程序、步驟等方面卻鮮有規(guī)定。雖然突發(fā)公共事件背景下強(qiáng)調(diào)權(quán)力運(yùn)行的高效性，但基本的程序規(guī)制是保障權(quán)力正確運(yùn)行的根本。換言之，即使突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)運(yùn)行可簡化程序、步驟或變通程序執(zhí)行，但也必須有成文法律的程序規(guī)定方能使其不偏離法治的軌道[10]。故我國必須以成文法律來規(guī)范突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)運(yùn)行的程序，這既是為公民權(quán)利提供切實(shí)保障，也能有效實(shí)現(xiàn)突發(fā)公共事件背景下警察權(quán)力運(yùn)行的目標(biāo)。