張婷

2019年4月16日，習(xí)近平總書記視察重慶，主持召開解決“兩不愁三保障”突出問題座談會(huì)。這次習(xí)近平總書記的重要講話精神，與前5次座談會(huì)的講話精神一脈相承、一以貫之，充分體現(xiàn)了黨中央和總書記抓脫貧攻堅(jiān)“不獲全勝?zèng)Q不收兵”的堅(jiān)定決心和堅(jiān)強(qiáng)意志。2013年，習(xí)近平總書記首次提出精準(zhǔn)扶貧的重要論述，是黨中央扶貧開發(fā)方式創(chuàng)新轉(zhuǎn)變的新思維、新思路，對新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)工作產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。國內(nèi)外關(guān)于扶貧、脫貧攻堅(jiān)的研究不少，但針對精準(zhǔn)扶貧、脫貧攻堅(jiān)薄弱環(huán)節(jié)的研究卻十分稀少。隨著脫貧攻堅(jiān)越往后難度越大，各級(jí)組織特別是基層組織，在貫徹落實(shí)各級(jí)文件政策的同時(shí)，還應(yīng)吃透其理論邏輯與內(nèi)涵。

一、精準(zhǔn)扶貧的理論邏輯及渝東北脫貧攻堅(jiān)的基本形勢

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“國家越發(fā)展，越要把貧困群眾基本生活保障好。各級(jí)黨委和政府要把‘兩不愁三保障各項(xiàng)措施落實(shí)到村、到戶、到人?！薄翱偟目?，‘兩不愁基本解決了，‘三保障還存在不少薄弱環(huán)節(jié)。”重慶有集大城市、大農(nóng)村、大山區(qū)、大庫區(qū)于一體的市情特點(diǎn)，渝東北地區(qū)兼具大農(nóng)村、大山區(qū)、大庫區(qū)三個(gè)特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)“兩不愁三保障”要面臨不同于重慶市其他地區(qū)的具體問題。本文以渝東北地區(qū)在堅(jiān)持現(xiàn)行脫貧標(biāo)準(zhǔn)，既不拔高，也不降低的基礎(chǔ)上，在普遍達(dá)到“兩不愁”標(biāo)準(zhǔn)后為背景，闡釋攻克“三保障”面臨的最后壁壘的重點(diǎn)路徑，確保脫貧成果經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)。

（一）精準(zhǔn)扶貧的理論溯源

在關(guān)于收入分配、福利保障和經(jīng)濟(jì)增長的研究中，國外學(xué)者曾經(jīng)提出了一種有利于窮人的經(jīng)濟(jì)增長方式——益貧式增長，即關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長、收人分配和貧困之間的相互關(guān)系，強(qiáng)調(diào)增加窮人的機(jī)會(huì)，提高窮人的能力，使他們能夠充分參與到經(jīng)濟(jì)增長的過程中，并從中獲得更多收益。[1]但沒過多久，這種理論上的增長方式就受到了批判，其理由是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，第一產(chǎn)業(yè)和工業(yè)中所占份額較少的現(xiàn)代部門產(chǎn)出增加較快，收人分配會(huì)比較集中，但是隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長帶來的好處將會(huì)在更大范圍內(nèi)擴(kuò)散，由于物質(zhì)和人力資本匱乏，窮人從經(jīng)濟(jì)增長中獲得的收益十分有限。[2]國外的經(jīng)濟(jì)增長、收人分配、貧困人口呈一個(gè)“三角關(guān)系”，三者之間會(huì)相互影響。已有數(shù)據(jù)證明，經(jīng)濟(jì)增長有助于促進(jìn)減貧，收入分配的不平等對減貧有顯著的負(fù)面影響。但是在國內(nèi)，這樣的影響關(guān)系還沒找到數(shù)據(jù)證明。[3]

國內(nèi)關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的研究從2014年以來，迅速發(fā)展成為學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)問題，其理論邏輯主要從兩個(gè)方面展現(xiàn)。其一，精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵界定方面，學(xué)界普遍認(rèn)同應(yīng)從精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核四個(gè)方面界定;其二，精準(zhǔn)扶貧的成功經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和推廣方面，學(xué)界更傾向于對“靶向療法、定村定戶、定責(zé)定人、駐村幫扶、一村一策、一戶一法、一定三年、限期脫貧”為工作思路的“規(guī)劃到戶、責(zé)任到人”的機(jī)制，更認(rèn)同通過精確的頂層設(shè)計(jì)，明確重點(diǎn)扶貧對象和具體目標(biāo)任務(wù)，為農(nóng)村發(fā)展和精準(zhǔn)扶貧提供可借鑒的案例和模式。[4]

（二）渝東北脫貧攻堅(jiān)中“兩不愁三保障”基本形勢

“兩不愁三保障”是國家在精準(zhǔn)扶貧中提出的主要目標(biāo)，脫貧攻堅(jiān)能否見實(shí)效，主要指標(biāo)是能否達(dá)到“兩不愁三保障”目標(biāo)?！皟刹怀睢敝傅氖遣怀畛?、不愁穿，“三保障”是指貧困人口義務(wù)教育有保障、基本醫(yī)療有保障、住房安全有保障。精準(zhǔn)扶貧、脫貧攻堅(jiān)工作開展以來，渝東北各區(qū)縣認(rèn)真落實(shí)中央決策部署和市委工作要求，在推進(jìn)“兩不愁三保障”相關(guān)工作中取得顯著成績。以萬州區(qū)為例，2018年，全區(qū)義務(wù)教育階段小學(xué)入學(xué)率和鞏固率均為100%，初中入學(xué)率達(dá)100%，鞏固率達(dá)99.8%，發(fā)放資助金7497.4萬元;救助大病患者1024人次，累計(jì)救助貧困患者12638人次，減免費(fèi)用達(dá)1244.73萬元;完成建卡貧困人口已建（購）房搬遷1899人，農(nóng)村危房改造2798戶;發(fā)放扶貧小額信貸資金13185.4萬元，涉及貧困戶2509戶。

教育保障方面，渝東北各區(qū)縣義務(wù)教育階段的學(xué)校都制定了相應(yīng)的貧困生上學(xué)住宿、伙食等費(fèi)用減免政策。有的區(qū)縣還在部分校內(nèi)集中點(diǎn)張貼宣傳畫，教師全員家訪，派教師駐村等方式加大政策的宣傳，使教育扶貧政策家喻戶曉。重慶市萬州區(qū)龍駒中學(xué)就通過學(xué)校充分運(yùn)用學(xué)生資助數(shù)據(jù)庫，通過與中央下發(fā)的建卡數(shù)據(jù)、扶貧查詢系統(tǒng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)據(jù)和學(xué)校的學(xué)籍系統(tǒng)進(jìn)行多重對比和核實(shí)，實(shí)現(xiàn)資助對象精確識(shí)別，精準(zhǔn)一個(gè)不漏，做到學(xué)生不會(huì)因貧失學(xué)，教育有保障。

醫(yī)療保障方面，習(xí)近平總書記指出，基本醫(yī)保、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助是防止老百姓因病返貧的重要保障，這個(gè)兜底作用很關(guān)鍵。渝東北各區(qū)縣除了重點(diǎn)做好那些尚未脫貧或因病因傷返貧群眾的工作，加快完善低保、醫(yī)保、醫(yī)療救助等相關(guān)扶持和保障措施以外，還建立制度體系保障貧困群眾真脫貧、穩(wěn)脫貧。

住房保障方面，習(xí)近平總書記在視察重慶重要講話中指出，住房安全有保障主要是讓貧困人口不住危房，這關(guān)系著貧困人口的基本生活保障。以萬州區(qū)武陵鎮(zhèn)樂安村為例，該村原有建卡貧困戶31戶85人，自脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)打響后，樂安村村支兩委與駐村工作隊(duì)一起對全村31戶貧困戶進(jìn)行全面摸底調(diào)查，截至2019年9月，已完善了村里的水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施，全村完成C級(jí)危房改造10戶，D級(jí)危房改造9戶，并對農(nóng)村廚房、豬圈、廁所進(jìn)行了綜合改造，既改善了該村的人居環(huán)境，又提高了村民的生活質(zhì)量。

二、渝東北脫貧攻堅(jiān)中實(shí)現(xiàn)“兩不愁三保障”的薄弱環(huán)節(jié)

總體來看，渝東北脫貧攻堅(jiān)中的“兩不愁”基本解決了，“三保障”雖然已經(jīng)取得了明顯的成效，但還存在不少薄弱環(huán)節(jié)。渝東北各區(qū)縣仍有部分貧困戶的房屋存在隱患，個(gè)別貧困人口還沒有基本醫(yī)療保險(xiǎn)，一些慢性病常見病得不到及時(shí)救治，仍有部分貧困學(xué)生輟學(xué)。其中最突出的薄弱環(huán)節(jié)有以下三個(gè)。

（一）農(nóng)村貧困人口飲水安全有保障還存在障礙

農(nóng)村貧困人口飲水安全是“兩不愁三保障”的重要指標(biāo)之一，當(dāng)前渝東北有些農(nóng)村貧困人口的飲水安全問題沒解決。重慶山高坡陡、溝壑縱橫，尤其在渝東北的高山地區(qū)，由于特殊的喀斯特地貌，加之河流源短、流小、匯水急退水快，渝東北雖坐擁長江，且支流眾多，但仍有部分農(nóng)村地區(qū)的貧困人口存在吃屋檐水、坑凼水以及靠人挑馬馱找水的現(xiàn)象。農(nóng)村貧困人口飲水安全的薄弱環(huán)節(jié)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

其一，農(nóng)村飲水安全是脫貧攻堅(jiān)“兩不愁三保障”的底線任務(wù)，也是水利扶貧的重點(diǎn)任務(wù)。2005年以來，重慶市共建成31萬余處農(nóng)村供水工程，除主城9區(qū)外，平均每個(gè)區(qū)縣790處，其中，渝東北的開州區(qū)為3645處位居全市第一。重慶市水利部門通過接續(xù)實(shí)施農(nóng)村飲水安全及鞏固提升工程，累計(jì)解決了185萬貧困人口飲水安全問題，但截至2019年4月，全重慶市飲水安全不達(dá)標(biāo)的貧困人口仍有313戶920人，分布于全市15個(gè)區(qū)縣、73個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、133個(gè)村。

其二，“重建輕管”的問題在農(nóng)村飲水安全工程中普遍存在。例如，巫山縣抱龍鎮(zhèn)洛陽村位于大山深處，由于沒有穩(wěn)定的水源，村民們過去只能“望天吃水”。2013年起，巫山縣水利局陸續(xù)在洛陽村修建了12口飲水池，從鄰近的泉水村引來山泉水，讓全村村民都用上了自來水。但不久后，新建水池水面上的枯枝敗葉沒人清理，影響水質(zhì)，管道破損后沒人修理，村民用水沒有節(jié)制，有段時(shí)間，大家都爭著用水，其中有一戶村民一個(gè)月用水量竟然高達(dá)735噸，很快大家就沒水可用了。

（二）實(shí)現(xiàn)“兩不愁三保障”的長效機(jī)制還需完善

實(shí)現(xiàn)“兩不愁三保障”的目標(biāo)是全面決勝脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，要把防止返貧擺在重要位置，重點(diǎn)關(guān)注未脫貧戶能否脫貧、返貧風(fēng)險(xiǎn)戶會(huì)不會(huì)返貧等情況，防止因病因?yàn)?zāi)原因致使“兩不愁三保障”核心指標(biāo)未達(dá)標(biāo)，要進(jìn)一步建立健全穩(wěn)定脫貧的長效機(jī)制。

其一，農(nóng)村資產(chǎn)增值機(jī)制亟需完善。農(nóng)民通過農(nóng)村資產(chǎn)的獲利模式單一、效益不明顯，參與積極性不高。集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)業(yè)選擇、項(xiàng)目決策、經(jīng)營管理等風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估監(jiān)督管理機(jī)制缺失，參與市場經(jīng)濟(jì)存在較大風(fēng)險(xiǎn)隱患。招商引資的難度較大，獎(jiǎng)補(bǔ)政策不靈活，企業(yè)利潤較低，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱。

其二，農(nóng)村土地使用機(jī)制存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織最大、最有潛力的資產(chǎn)就是土地，它既包括建設(shè)用地，也包括農(nóng)民承包土地經(jīng)營權(quán)，被激活的土地資源可能沒有通過村莊規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，已使用的土地也可能沒有通過項(xiàng)目的方式依法依規(guī)申請用地審批。

其三，農(nóng)村人才管理機(jī)制需完善。一方面，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)管理型人才緊缺，許多農(nóng)村引進(jìn)的農(nóng)業(yè)企業(yè)業(yè)主大多是民營企業(yè)家，有的農(nóng)業(yè)企業(yè)是由村干部領(lǐng)頭創(chuàng)辦，職業(yè)經(jīng)理人和專業(yè)技術(shù)型人才緊張，聘請的優(yōu)秀復(fù)合型管理人才也很難留住。另一方面，農(nóng)村勞動(dòng)力流失嚴(yán)重，一到農(nóng)忙時(shí)節(jié)，用工存在較大缺口。

（三）極少數(shù)貧困戶“等、靠、要”思想還需克服

扶貧工作在某些地方出現(xiàn)陷入“效果悖論”現(xiàn)象，對此要理性看待。在某些地方，扶貧工作成效顯著，群眾也得到了實(shí)惠，卻對扶貧工作表示“不滿意”。究其緣由，除了還需通過增添新措施、補(bǔ)齊短板等有針對性地開展扶貧工作以外，也要防止和克服極少數(shù)貧困戶“靠著墻根曬太陽，等著別人送小康”的“等、靠、要”思想的不良影響。

從根本上解決“兩不愁三保障”問題，要強(qiáng)化精神扶貧，激發(fā)貧困戶內(nèi)生動(dòng)力，注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，從“要我富”到“我要富”，通過就業(yè)扶持和產(chǎn)業(yè)扶持讓貧困群眾有穩(wěn)定的收入來源，從而徹底擺脫貧困。

三、渝東北地區(qū)脫貧攻堅(jiān)“兩不愁三保障”的實(shí)現(xiàn)路徑

從渝東北地區(qū)“兩不愁三保障”目前的形勢和存在的薄弱環(huán)節(jié)來看，該區(qū)域要在堅(jiān)持現(xiàn)行脫貧標(biāo)準(zhǔn)，既不拔高，也不降低的基礎(chǔ)上，在普遍達(dá)到“兩不愁”標(biāo)準(zhǔn)后，攻克“三保障”面臨的最后壁壘，并確保脫貧成果經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)，需要找到一條符合地區(qū)實(shí)際情況的實(shí)現(xiàn)路徑。經(jīng)過調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，以農(nóng)村“三變”改革為抓手，推動(dòng)“兩不愁三保障”的實(shí)現(xiàn)，是攻克“三保障”現(xiàn)有薄弱環(huán)節(jié)的有效實(shí)現(xiàn)路徑。以“三變”改革促進(jìn)“兩不愁三保障”的實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在于喚醒農(nóng)村沉睡的資源，激發(fā)農(nóng)業(yè)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，通過資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股民，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與脫貧攻堅(jiān)工作同頻共振、共促共融，為教育保障、醫(yī)療保障、住房保障提供現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

（一）強(qiáng)化資源服務(wù)的精準(zhǔn)性，實(shí)現(xiàn)由“只建”到“眾管”的轉(zhuǎn)變

一是出臺(tái)配套項(xiàng)目支持，應(yīng)按照《開展農(nóng)村“三變”改革試點(diǎn)促進(jìn)農(nóng)民增收產(chǎn)業(yè)增效生態(tài)增值的實(shí)施方案》的總體部署，集中人力、物力、財(cái)力傾力打造有特色、有亮點(diǎn)、有形象的高效型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，“捏緊五指，形成拳頭”，精準(zhǔn)選取項(xiàng)目，不宜將網(wǎng)撒得過大;二是增強(qiáng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)在土地利用中的法律法規(guī)意識(shí)，相關(guān)部門在村莊和土地利用規(guī)劃的科學(xué)編制、審批等行政程序中，提供高效便捷的支持和指導(dǎo);三是要借鑒“河長制”經(jīng)驗(yàn)，指定相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各職能部門，切實(shí)做到聯(lián)動(dòng)統(tǒng)籌，避免出現(xiàn)部門與部門之間政策“打架”的情況;四是進(jìn)一步加強(qiáng)資源確權(quán)的精準(zhǔn)性，許多農(nóng)村社區(qū)因?yàn)樾姓w制調(diào)整，部分集體資產(chǎn)確權(quán)時(shí)不能很好做到“一碗水端平”，為了進(jìn)一步加強(qiáng)資源確權(quán)的精準(zhǔn)性，可將這部分集體資產(chǎn)按“三個(gè)層次”進(jìn)行股權(quán)分配，即20%的股份歸社區(qū)集體所有，30%的股份作為村集體發(fā)展產(chǎn)業(yè)投工投錢的補(bǔ)償，剩下50%的股份歸占地村民所有，按每戶占地多少分配股份;五是在建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)，增強(qiáng)群眾自身的責(zé)任感和使命感，主管部門要做好相關(guān)指導(dǎo)督促工作，切實(shí)做好基礎(chǔ)設(shè)施的后期管護(hù)。

（二）豐富資金來源的多樣性，實(shí)現(xiàn)由“輸血”到“造血”的轉(zhuǎn)變

一是督促各類銀行切實(shí)貫徹落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策性貸款，如支持美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等各項(xiàng)有益的惠農(nóng)貸款政策，提供流轉(zhuǎn)土地抵押貸款的可操作性方案;二是引導(dǎo)各政策性銀行、金融機(jī)構(gòu)開發(fā)針對性較強(qiáng)的扶貧貼息貸款，為農(nóng)業(yè)企業(yè)提供周轉(zhuǎn)資金，加大資金全方位投入，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，增加農(nóng)業(yè)附加值;三是為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)辦理分保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，在切實(shí)落實(shí)《重慶市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障倍增計(jì)劃實(shí)施方案》后，逐步對資金安排“提標(biāo)”“擴(kuò)面”“增品”。

（三）激發(fā)農(nóng)民參與的積極性，實(shí)現(xiàn)由“扶貧”向“扶志”的轉(zhuǎn)變

一是逐步提高土地出讓方收益，讓利益聯(lián)結(jié)機(jī)制落實(shí)落地，統(tǒng)籌利用給付流轉(zhuǎn)金、農(nóng)戶保底分紅、土地入股等方式，增加農(nóng)民的收入;二是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)政策，特別是流轉(zhuǎn)土地補(bǔ)助等涉及農(nóng)業(yè)項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展的政策，應(yīng)體現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)。例如，種糧直補(bǔ)等政策，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)真正體現(xiàn)土地的實(shí)際價(jià)值，區(qū)別對待種植土地、撂荒地、年久失修的宅基地等不同類型土地的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn);三是充分利用“農(nóng)民變股民”政策，引導(dǎo)外出成功人士返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，引導(dǎo)外出勞動(dòng)技能型人才回鄉(xiāng)務(wù)工，全面開展各項(xiàng)技能與管理培訓(xùn)，提升從業(yè)人員素質(zhì)，加快培育農(nóng)村致富能手和農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人;四是強(qiáng)化黨建引領(lǐng)作用，出臺(tái)人才優(yōu)惠政策，引導(dǎo)更多中職、高職、本科以上大學(xué)畢業(yè)生到農(nóng)村發(fā)展、創(chuàng)業(yè)，充實(shí)農(nóng)村基層組織干部力量，提升基層組織服務(wù)能力與水平;五是外出學(xué)習(xí)提升素質(zhì)，組織企業(yè)、鎮(zhèn)村干部和部分村民代表定期外出學(xué)習(xí)參觀，更新理念、創(chuàng)新思維，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性和參與性。

基金項(xiàng)目：2019年度中共重慶市委黨校重點(diǎn)課題“渝東北地區(qū)脫貧攻堅(jiān)中實(shí)現(xiàn)‘兩不愁三保障路徑研究”階段性成果（項(xiàng)目編號(hào)：CQDX2019BZD-002）。

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作者：中共重慶市萬州區(qū)委黨校科研處主任、經(jīng)濟(jì)學(xué)副教授

責(zé)任編輯：馬 健