袁冬梅

(中共重慶市委黨校，重慶 410041)

民主集中制是黨的根本組織制度。中國共產(chǎn)黨在近百年歷史發(fā)展中，對黨的制度建設(shè)和紀(jì)律建設(shè)進(jìn)行了大量卓有成效的探索，形成包括黨內(nèi)請示報告在內(nèi)的制度成果。黨的十八大以來，全面從嚴(yán)治黨要求黨的各級組織與黨員干部必須嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)請示報告制度，也已經(jīng)在黨的政治建設(shè)和制度建設(shè)的各個方面得到了充分體現(xiàn)。但黨內(nèi)組織觀念不強，重要事項、重大問題不請示不報告現(xiàn)象仍然存在。黨的十九屆四中全會強調(diào)“完善發(fā)展黨內(nèi)民主和實行正確集中的相關(guān)制度”。本文以黨章的發(fā)展脈絡(luò)為主線，梳理黨內(nèi)請示報告制度的歷史演進(jìn)，總結(jié)黨內(nèi)請示報告制度的發(fā)展啟示，以史為鏡，有助于更好應(yīng)對新時代黨的建設(shè)的新問題與新挑戰(zhàn)，進(jìn)一步推動黨的組織、紀(jì)律與制度建設(shè)。

一、黨內(nèi)請示報告制度的歷史演進(jìn)

黨內(nèi)請示報告制度是中國共產(chǎn)黨在長期革命實踐中探索形成的重要制度成果，是我國國家制度和國家治理體系顯著優(yōu)勢的具體體現(xiàn)。黨內(nèi)請示報告最早起源于黨內(nèi)紀(jì)律要求、后逐漸形成制度規(guī)定，并進(jìn)一步系統(tǒng)化、規(guī)范化。其歷史演進(jìn)大致經(jīng)歷了逐步形成、曲折探索、恢復(fù)發(fā)展、深化鞏固四個階段。

(一)新民主主義革命時期：黨內(nèi)請示報告制度的逐步形成

中國共產(chǎn)黨的各級組織和黨員在黨內(nèi)重要事務(wù)中履行請示報告，本質(zhì)是堅持民主集中制，核心是維護(hù)黨中央權(quán)威，目的是增強黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，體現(xiàn)的是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢。1921年7月黨的成立大會通過的《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》，包含了黨章的基本內(nèi)容，是實質(zhì)上的黨章。盡管只有15條，但綱領(lǐng)有多條涉及黨的紀(jì)律要求，如地方執(zhí)委會的財政、活動與政策等“必須受中央執(zhí)行委員會的監(jiān)督”[1]2；“在公開時機未成熟前，黨的主張以至黨員身份都應(yīng)保守秘密”[1]2。一大綱領(lǐng)關(guān)于黨內(nèi)紀(jì)律的規(guī)定為黨中央權(quán)威的形成準(zhǔn)備了條件，也為黨內(nèi)請示報告制度的探索奠定了紀(jì)律基礎(chǔ)。

1922年的“二大”黨章在入黨程序、組織體系以及重大政治問題的立場等黨內(nèi)請示報告方面比黨綱要求更細(xì)更嚴(yán)。在入黨方面，廣泛吸納各階層優(yōu)秀分子充實黨的隊伍是黨的建設(shè)的基礎(chǔ)工程，事關(guān)黨的發(fā)展全局。為了保持黨的先進(jìn)性，維護(hù)中央權(quán)威，地方執(zhí)委會發(fā)展黨員后要逐級向上級組織報告，直至“報告中央執(zhí)行委員會”[1]3。在組織體系方面，黨構(gòu)建了從地方到區(qū)再到中央的相應(yīng)組織體系，這些組織均屬于“訓(xùn)練黨員及黨員活動之基本單位”[1]4，凡是黨員都須加入黨的一個組織，并在組織內(nèi)活動，充分反映了中國共產(chǎn)黨的嚴(yán)密組織性，以及馬克思主義政黨的根本屬性；黨的紀(jì)律單列一章，要求全體黨員和各級組織維護(hù)中央執(zhí)委會權(quán)威，凡由中央執(zhí)委員會做出的決定，所有黨員“皆須絕對服從之”[1]6，對上級機關(guān)的命令，“下級機關(guān)須完全執(zhí)行”[1]6，“絕對服從”和“完全執(zhí)行”表明中央決策的權(quán)威性和地方執(zhí)行的無條件性。遵守黨的紀(jì)律是黨員的基本義務(wù)，一旦出現(xiàn)言論行動有違本黨宣言，泄露黨的秘密等六種行為之一者，一律開除出黨，但是地方執(zhí)行委員會必須向中央和區(qū)執(zhí)行委員會報告開除黨員的具體理由。首次強調(diào)重大政治問題，沒有中央表態(tài)，地方黨組織“均不得單獨發(fā)表意見”[1]6。這對嚴(yán)明黨的紀(jì)律，純潔黨員干部隊伍，增強黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一至關(guān)重要?？梢?，面對蓬勃發(fā)展的革命形勢，嚴(yán)峻復(fù)雜的斗爭環(huán)境，嚴(yán)格執(zhí)行黨的紀(jì)律要求，是貫徹民主集中制，發(fā)揮中央領(lǐng)導(dǎo)力量的重要政治保證。

1923年的“三大”黨章，從黨的路線方針政策的執(zhí)行對請示報告進(jìn)行了探索。重申地方執(zhí)行委員會或者黨小組，必須嚴(yán)格執(zhí)行和宣傳中央執(zhí)行委員會的重要決策，“不得自定政策”；地方執(zhí)行委員會應(yīng)尊重并維護(hù)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅決執(zhí)行下級服從上級，地方服從中央的民主集中制原則。此后，中央通告十二號令和十三號令對請示報告的具體事項，如政治、勞務(wù)、黨務(wù)等做出規(guī)定，且中央將“以此項工作進(jìn)行如何為各地方工作勤惰之標(biāo)準(zhǔn)”[2]385。這是中國共產(chǎn)黨第一次將“請示報告”作為一種具體的工作方法和考核辦法運用到黨的建設(shè)和其他工作中。

1925年的“四大”黨章，對請示報告的探索重點聚焦于黨員與黨組織的關(guān)系方面，再次重申黨員必須在黨的一個組織中活動，一旦離開黨組織關(guān)系所在地“必須經(jīng)該地方黨部許可”[1]18并向到達(dá)地黨部報到。黨員必須按照規(guī)定向所在組織報告行蹤，確保黨員始終處于黨組織的監(jiān)管之中，體現(xiàn)了黨的嚴(yán)密組織性和紀(jì)律性，也是鞏固黨組織戰(zhàn)斗堡壘所必須的。該項規(guī)定也成為后來制定領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的重要理論依據(jù)。

1927年“五大”黨章的重要亮點是把黨的建設(shè)單列一章，并把黨的組織細(xì)分為中央、省、市及縣，并對各級黨組織的設(shè)置運行做出規(guī)定，可見黨對自身建設(shè)更為重視并有新的認(rèn)識?！拔宕蟆秉h章從黨的紀(jì)律、上下級關(guān)系、黨內(nèi)監(jiān)督方面對請示報告進(jìn)行了補充，以便維護(hù)紀(jì)律的嚴(yán)肅性，調(diào)動地方工作積極性，鞏固基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用以及嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活。黨的建設(shè)方面，明確將“黨部的指導(dǎo)原則為民主集中制”[1]21寫入黨章，充分肯定民主集中制在領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)設(shè)置，組織管理方面的重要作用。首次提出“地方黨部對于地方部分的問題有自行解決的權(quán)利?！盵1]21盡管只有部分權(quán)利，但在事關(guān)革命走向的關(guān)鍵時刻，下級黨組織根據(jù)自身情況，準(zhǔn)確判斷革命形勢，及時做出相應(yīng)對策，自主進(jìn)行革命斗爭，保存革命力量具有重要的指導(dǎo)意義。紀(jì)律方面，要求黨組織和黨員嚴(yán)格遵守黨的紀(jì)律，重大事項、重要決議必須請示，如若違反，對黨組織是警告、改組和重新登記，對黨員則是警告、留黨察看或開除黨籍。黨內(nèi)監(jiān)督方面，首次設(shè)置了鞏固黨中央權(quán)威的監(jiān)察委員會，詳細(xì)規(guī)定了不同層級監(jiān)察委員會的產(chǎn)生、監(jiān)督權(quán)限與范圍。

1928年的“六大”黨章有關(guān)黨內(nèi)請示報告的規(guī)定，體現(xiàn)在黨的組織體系中，強調(diào)了嚴(yán)格遵守黨的紀(jì)律是全體黨員和黨組織的最高責(zé)任，各級黨部選舉黨員，“應(yīng)作定期的報告”[1]34。對違紀(jì)黨員的處罰增加了指責(zé)、公開指責(zé)和取消黨內(nèi)重要工作等內(nèi)容，肯定了黨的紀(jì)律在黨的發(fā)展中的地位作用，這對后來繼續(xù)探索請示報告非常重要。從“六大”到“七大”之間，黨有十七年沒有召開全國代表大會，對黨內(nèi)請示報告制度的探索主要體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)上。1928年《中共中央關(guān)于各省委對中央的報告大綱》把地方需要向中央報告的事項分為五類。1931年中央通令第三號《關(guān)于建立報告制度問題》，把報告事項由最初的五項擴(kuò)大到了十八項[3]。且首次將請示報告由一種黨內(nèi)紀(jì)律要求上升到制度層面，成為黨內(nèi)請示報告制度發(fā)展史上的一個重要分水嶺。1942年中共中央要求各個根據(jù)地在決定事關(guān)全黨、全國及全軍的重要且具有普遍性的問題時，“必須請示中央”[2]42。把請示報告從單純的紀(jì)律要求上升到加強黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的政治高度，嚴(yán)格貫徹落實黨內(nèi)請示報告成為加強根據(jù)地管理，強化黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要舉措，對集中全黨和全軍權(quán)力，取得抗戰(zhàn)勝利提供了制度保障。

1945年黨的“七大”召開時，黨在政治上、思想上和組織上已經(jīng)逐步成熟，對黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨的紀(jì)律認(rèn)識更深刻，要求更嚴(yán)格，執(zhí)行更科學(xué)。在集中統(tǒng)一方面，“七大”黨章首次把毛澤東思想作為黨的指導(dǎo)思想寫入黨章，成為請示報告的行動指南；首次界定了民主集中制的科學(xué)內(nèi)涵，并就堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)提出原則要求。在紀(jì)律方面，團(tuán)結(jié)、統(tǒng)一、行動一致是黨的力量之源。黨內(nèi)絕不允許存在背離黨章的行為，在遵守黨的紀(jì)律方面，絕不容許任何黨員搞非黨組織、陽奉陰違。“七大”黨章還對黨的紀(jì)律進(jìn)行細(xì)化，把“獎勵和處罰”單列，引導(dǎo)黨員和黨組織科學(xué)認(rèn)識和執(zhí)行紀(jì)律。在黨員管理方面，“七大”黨章首次對黨員的權(quán)利和義務(wù)做出規(guī)定。在組織體系方面，首次在黨外組織中成立黨組，對國統(tǒng)區(qū)和淪陷區(qū)地下黨的組織形式和工作方式做出規(guī)定。

但黨內(nèi)請示報告的建章立制是在解放戰(zhàn)爭時期，其標(biāo)志是《關(guān)于建立報告制度》的頒布。1948年1月，毛澤東在《關(guān)于建立報告制度》的指示中要求中央局和分局定期向中央和中央主席做綜合報告，軍隊定期做戰(zhàn)績、損耗、實力以及政策性的綜合請示報告，以便加強中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。盡管名為報告制度，但對請示同樣做了詳細(xì)規(guī)定。隨后《中共中央關(guān)于建立請示報告制度的補充指示》等制度相繼出臺。一年之中，中央連續(xù)7次就黨內(nèi)請示報告制度提出一系列要求，涵蓋政治、軍事、土改、文化、黨的建設(shè)等若干方面，為執(zhí)政后繼續(xù)探索黨內(nèi)請示報告奠定了制度基礎(chǔ)。

綜上所述，對黨內(nèi)請示報告的具體探索開始于“一大”綱領(lǐng)，加強意識于“二大”到“七大”之間，逐步形成于解放戰(zhàn)爭時期。

(二)從新中國成立到改革開放前：黨內(nèi)請示報告制度的探索與曲折

1949年新中國成立。從革命到執(zhí)政，黨面臨政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、外交等一系列嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在社會主義探索中，貫徹黨的組織路線，集中全黨全國力量，實現(xiàn)全國一盤棋，黨內(nèi)請示報告必須堅持和完善。為此，1953年3月起，中共中央要求政府各部門就工作執(zhí)行情況，重大問題等定期向中央請示報告。這是建國后，中央首次要求政府工作要請示報告，避免政府工作脫離中央領(lǐng)導(dǎo)，偏離正確方向，體現(xiàn)了黨對政府的領(lǐng)導(dǎo)，保障了黨統(tǒng)攬大局的地位和作用。實際上，正是因為堅持了請示報告制度，加強了中央對各地的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，第一個五年計劃才得以順利實施，到1956年全國工業(yè)總產(chǎn)值和農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值分別遞增19.6%和4.8%。

1956年的“八大”黨章是黨執(zhí)政后的第一部黨章?！鞍舜蟆秉h章特別注重執(zhí)政黨的建設(shè)，在黨內(nèi)請示報告方面重點強調(diào)了要加強黨內(nèi)民主，對黨員和黨組織的要求標(biāo)準(zhǔn)更高，執(zhí)行更嚴(yán)，把維護(hù)和鞏固黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，開展批評和自我批評，向領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)報告工作，對黨忠誠等列入黨員義務(wù)中。第一，堅持民主集中制。正式把黨內(nèi)請示報告在黨的組織結(jié)構(gòu)和組織制度中列出，提出兩個必須，即“黨的下級組織必須定期向上級組織報告工作。下級組織的工作中應(yīng)當(dāng)由上級組織決定的問題，必須及時向上級請求指示。”[1]70在國家政治經(jīng)濟(jì)社會等各項建設(shè)的起步階段，加強下級對上級的服從性與中央權(quán)力的集中性對集中力量辦大事是必須和必要的；第二，嚴(yán)明黨的紀(jì)律，黨員必須“維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)，鞏固黨的統(tǒng)一”，“嚴(yán)格地遵守黨章和國家的法律”[1]66；第三，嚴(yán)格黨員管理，黨員必須對黨忠誠，如實向組織報告?zhèn)€人事項，不能隱瞞和歪曲事實；第四，黨員有退黨的自由，但黨支部要向上級黨委報告。這是建黨以來，首次把請示報告明確寫入黨章并作為一項組織制度固定下來，極大地提升了其在黨內(nèi)法規(guī)中的地位、作用和影響力，強化了請示報告制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。實踐證明，“八大”黨章確定的路線、方針、政策是完全正確的。

然而，1957年反右的嚴(yán)重擴(kuò)大化。1958年至1959年廬山會議后期的“反右傾”斗爭，“在政治上使黨內(nèi)從中央到基層的民主生活遭到嚴(yán)重?fù)p害”[4]87。盡管中央努力調(diào)整，也在黨內(nèi)開展過深刻的批評與自我批評，對一些錯誤做法進(jìn)行了糾正。但“左”傾錯誤在思想上和政治上并沒有得到徹底解決，反而繼續(xù)發(fā)展。特別是個人崇拜現(xiàn)象和個人專斷作風(fēng)嚴(yán)重?fù)p害黨的民主集中制。黨中央沒有及時糾正這些錯誤傾向。1966年“文化大革命”爆發(fā)，社會主義探索逐漸偏離了正常軌道。黨內(nèi)政治生活的不正常，包括黨內(nèi)請示報告制度在內(nèi)的黨的一些正確做法沒有能夠得到堅持，反而遭到嚴(yán)重破壞。

1969年“九大”通過的黨章，雖然規(guī)定各級黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)要向代表大會或黨員大會報告工作，但是“各部門各地方黨政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)幾乎都被奪權(quán)或改組”[4]91，黨內(nèi)民主遭到破壞，包括請示報告制度在內(nèi)的黨內(nèi)長期探索形成的制度成果被清除，黨員對黨組織決議持不同意見時，“有權(quán)越級直至向中央和中央主席報告”[4]91。因此，“九大”黨章雖然恢復(fù)了毛澤東思想作為黨的指導(dǎo)思想，但“九大”黨章從政治上、思想上、組織上已經(jīng)有所背離。其后黨的十大黨章延續(xù)了“九大”黨章的相關(guān)內(nèi)容。可以說，整個“文化大革命”時期，黨的建設(shè)都處于停滯狀態(tài)。1977年的“十一大”黨章，雖然在動員全黨進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)方面起到了積極作用，但是“沒有能夠糾正‘文化大革命’的錯誤理論、政策和口號”[4]97，黨的建設(shè)未能得到根本性的改變，黨內(nèi)請示報告制度也無新的發(fā)展。

可見，從1949年到1956年黨的“八大”黨章，對黨內(nèi)請示報告制度進(jìn)行了符合執(zhí)政黨建設(shè)要求的、對發(fā)揚黨內(nèi)民主十分有益的新探索。但從1957年反右擴(kuò)大化到1969年的“九大”黨章及1973年的“十大”黨章，因黨內(nèi)民主遭到破壞，黨內(nèi)許多重要制度成果被否定，黨內(nèi)請示報告制度不僅停滯不前，甚至出現(xiàn)倒退。

(三)改革開放新時期：黨內(nèi)請示報告制度的恢復(fù)和發(fā)展

改革開放新時期，黨內(nèi)請示報告制度得到恢復(fù)和發(fā)展。1978年黨的十一屆三中全會的召開，黨和國家的工作重心開始轉(zhuǎn)移，政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等一切工作逐步走上正軌，黨內(nèi)請示報告制度迎來新的發(fā)展機遇?！蛾P(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，把黨的路線方針政策，干部任免、調(diào)動、違紀(jì)處理，以及維護(hù)群眾利益等確定為黨內(nèi)重要問題。同時要求全體黨員和各級黨的組織要堅持黨的集體領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)黨的集中統(tǒng)一，認(rèn)真執(zhí)行黨的紀(jì)律，嚴(yán)格履行黨內(nèi)請示報告，嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，使黨員和黨組織黨內(nèi)活動有規(guī)可依，有法可循，為新時期貫徹黨內(nèi)請示報告制度指明了方向。

1982年的“十二大”黨章，順應(yīng)新時期黨的發(fā)展新要求，在繼承和發(fā)展八大黨章優(yōu)點的基礎(chǔ)上對“十一大”黨章做了較大的補充、修改和完善，清除了“十一大”黨章的有關(guān)提法。第一，首次在黨章中增加了“黨的干部”規(guī)定，努力實現(xiàn)干部隊伍的“四化”；第二，對黨員在思想上、政治上和組織上的紀(jì)律要求比歷次黨章都嚴(yán)格，尤其是在處理重大問題方面，任何黨員“都不能個人決定重大問題”[1]114必須向組織報告；第三，再次重申必須堅持民主集中制原則和集體領(lǐng)導(dǎo)原則，反對一切形式的個人崇拜；第四，系統(tǒng)闡述了中央與地方之間服從性與自主性的辯證關(guān)系，強調(diào)在履行請示報告的同時，下級黨組織“又要獨立負(fù)責(zé)地解決自己職責(zé)范圍內(nèi)的問題?！盵1]112這對維護(hù)黨中央權(quán)威，調(diào)動地方積極性，增強地方責(zé)任意識有重要的指導(dǎo)作用。

1987年的“十三大”黨章，在黨內(nèi)請示報告方面的補充和修改表現(xiàn)為，中央要在堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和民主集中制方面起表率作用，建立“中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全會定期報告工作的制度?！盵4]220該項舉措對集體領(lǐng)導(dǎo)的制度化有重要的推動作用。

1992年的“十四大”黨章，在“十三大”黨章的基礎(chǔ)上突出反腐敗斗爭，認(rèn)為這是關(guān)系黨和人民關(guān)系的重大問題，而且特別要從領(lǐng)導(dǎo)干部抓起。首次在黨的建設(shè)中增加了制度建設(shè)，用制度堅持和健全民主集中制，維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)和統(tǒng)一，進(jìn)一步推動了黨內(nèi)請示報告的制度化進(jìn)程。此后，1994年的《中共中央關(guān)于加強黨的建設(shè)幾個重大問題的決定》，首次將重大問題納入請示報告的范疇，進(jìn)一步豐富了請示報告的內(nèi)容。

1997年的“十五大”黨章，把鄧小平理論作為黨的指導(dǎo)思想寫入黨章?！笆宕蟆秉h章對黨員義務(wù)、基層黨組織任務(wù)、黨的干部、黨的紀(jì)律要求等所作的補充修改，都圍繞鄧小平理論是黨的指導(dǎo)思想這個重大問題展開。這一年，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例(試行)》的頒布為堅持黨內(nèi)請示報告制度構(gòu)建了強有力的紀(jì)律保障。

2002年的“十六大”黨章，對黨的性質(zhì)做了修訂，增加了一個先鋒隊的提法，對黨員標(biāo)準(zhǔn)、黨的建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)提出新要求，并對紀(jì)律檢查機關(guān)職責(zé)進(jìn)行了補充。第一，對黨員標(biāo)準(zhǔn)和紀(jì)律要求更嚴(yán)，把履行黨員義務(wù)和嚴(yán)守黨的紀(jì)律寫入入黨誓詞；第二，更加重視黨的各級委員會的集體領(lǐng)導(dǎo)作用，指出凡屬重大問題黨的委員會要集體討論決定；第三，對黨的干部提出了堅持和維護(hù)民主集中制，涵養(yǎng)民主作風(fēng)的要求；第四，加強了縣及縣以下紀(jì)律檢查委員會直接給予黨員紀(jì)律處分的權(quán)限。其后《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的先后頒布，進(jìn)一步夯實了黨內(nèi)請示報告制度落地的制度基礎(chǔ)。

2007年的“十七大”黨章，就保持黨的先進(jìn)性和純潔性，應(yīng)對“四大考驗”和“四大危險”，對黨內(nèi)請示報告的補充范圍更廣，內(nèi)容更豐富，首次提出“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實行巡視制度?！盵1]226以巡視督促各級黨委落實黨內(nèi)請示報告制度。其后出臺的黨內(nèi)法規(guī)對黨章新要求進(jìn)行了細(xì)化。如《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》，要求“巡視工作中的重要情況和重大問題要及時請示報告”[5]。2010年頒布的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》極大地豐富了請示報告的內(nèi)容、拓展了請示報告的范圍，是加強領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督管理的有力舉措。

(四)黨的十八大以來：黨內(nèi)請示報告制度的健全與鞏固

2012年的“十八大”黨章，充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨推進(jìn)偉大事業(yè)和偉大工程取得的重大成果。黨的十八大以來，制度治黨不斷加速，黨內(nèi)法規(guī)不斷完善。黨內(nèi)請示報告制度進(jìn)一步規(guī)范化和系統(tǒng)化，在全面從嚴(yán)治黨中的作用日益凸顯?！锻七M(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定(試行)》指出：領(lǐng)導(dǎo)干部個人有關(guān)事項少報、漏報或瞞報的，要進(jìn)行組織調(diào)整。2016年《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》把嚴(yán)格遵守黨內(nèi)請示報告制度范圍擴(kuò)大到全黨，強調(diào)“全黨必須嚴(yán)格的執(zhí)行重大問題請示報告制度”[6]46。2017年中央再次對巡視工作條例進(jìn)行修訂，要求巡視工作中的重要情況與重大問題，應(yīng)“及時向巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組請示報告。”[6]239

2017年的“十九大”黨章，重點強化了黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，明確了黨的六大紀(jì)律要求，規(guī)定了監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，對堅持和完善黨內(nèi)請示報告制度，維護(hù)中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，落實全面從嚴(yán)治黨提供了基本遵循。第一，增加了政治建設(shè)和紀(jì)律建設(shè)，政治建設(shè)居首位；第二，首次把政治紀(jì)律和政治規(guī)矩作為黨員義務(wù)寫入黨章。黨員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部要牢固樹立黨章意識，帶頭遵守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，如實報告?zhèn)€人有關(guān)事項；第三，把實現(xiàn)巡視全覆蓋、開展中央單位巡視和市縣巡察寫入黨章，通過巡視巡察確保各級黨組織在新時代繼續(xù)堅持和完善黨內(nèi)請示報告制度。此后，有關(guān)紀(jì)律處分、黨內(nèi)問責(zé)、巡視工作等一系列相關(guān)的監(jiān)督保障法規(guī)制度相繼修訂，使黨內(nèi)請示報告的推進(jìn)有了更多制度保障。2019年的《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》，從指導(dǎo)思想、主體、事項、程序、方式、監(jiān)督追責(zé)等方面對黨組織和黨員干部提出明確要求，以嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律和工作紀(jì)律。

總之，從“十二大”黨章到“十九大”黨章，黨內(nèi)請示報告制度進(jìn)一步朝著規(guī)范化和系統(tǒng)化方向發(fā)展，而且不再局限于單一的黨內(nèi)法規(guī)，而是逐步完善為制度體系，成為全面從嚴(yán)治黨的重要制度保障，且主體范圍更廣、報告事項更多、紀(jì)律要求更細(xì)、懲戒約束更嚴(yán)成為這一時期黨內(nèi)請示報告制度的顯著特征。

二、黨內(nèi)請示報告制度發(fā)展演進(jìn)的啟示

從黨內(nèi)請示報告制度在黨章中的歷史演進(jìn)可以看出，堅持黨內(nèi)請示報告制度是中國共產(chǎn)黨的一項優(yōu)良傳統(tǒng)，也是黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和工作優(yōu)勢的具體體現(xiàn)。無論是革命、建設(shè)和改革開放新時期，黨在探索請示報告制度的過程中一直把處理好中央與地方的辯證關(guān)系作為堅持和完善請示報告的重點內(nèi)容；把強化紀(jì)律的約束與懲戒作為防止和糾正違反請示報告的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；把建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化干部隊伍作為貫徹落實請示報告的基礎(chǔ)工程。而且始終把嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)請示報告制度作為維護(hù)中央權(quán)威的重要舉措，取得了顯著的成效。那么，在新時代，面對新問題、新考驗和新挑戰(zhàn)，全黨更要繼承好黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，堅持和完善黨內(nèi)請示報告制度。

(一)處理好中央與地方的辯證關(guān)系是堅持和完善黨內(nèi)請示報告制度的重點內(nèi)容

黨內(nèi)請示報告既是一種制度規(guī)定，同時也是黨實現(xiàn)自我革命和領(lǐng)導(dǎo)意圖的重要手段。黨內(nèi)請示報告制度在新民主主義革命時期的逐步形成，社會主義建設(shè)時期的曲折探索，改革開放新時期的恢復(fù)發(fā)展，特別是新時代的堅持和完善，本質(zhì)上是要解決黨中央的權(quán)威是什么，怎么維護(hù)中央權(quán)威，如何處理中央權(quán)威和地方自主性的關(guān)系等問題。如果不能最終落腳到這個層面，黨內(nèi)請示報告就失去了其存在的價值和意義。因此，黨的十九屆四中全會適應(yīng)新時代黨的建設(shè)的新要求，提出繼續(xù)堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，核心是維護(hù)中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨內(nèi)請示報告制度是落實新時代黨的建設(shè)的總體要求，是嚴(yán)明黨的紀(jì)律“保證全黨全國服從黨中央、政令暢通”[6]249的重要制度設(shè)計。新時代堅持和完善重大問題請示報告制度是黨的政治建設(shè)的重要任務(wù)。

重大問題要堅持請示報告是黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，是黨完成歷史使命的內(nèi)在要求。在重大問題上是否嚴(yán)格執(zhí)行請示報告制度，一方面檢驗黨員對黨的忠誠，檢驗黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，另一方面也決定了黨的領(lǐng)導(dǎo)能否在黨的建設(shè)、國家治理體系中持續(xù)發(fā)力。堅持和完善黨內(nèi)請示報告制度，務(wù)必正確處理好中央與地方，上級與下級，黨員與黨組織，黨員之間的辯證關(guān)系，重中之重是處理好中央與地方的關(guān)系，實質(zhì)是維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

新民主主義革命時期，正是探索建立了重大問題上的請示報告制度，正確處理了中央集權(quán)與地方自主性之間的辯證關(guān)系，才使得中央集中了一切必須和可能集中的黨政軍權(quán)力，中央政令自上而下，地方執(zhí)行堅決有力，中央與地方相互配合，制止和克服了一切無紀(jì)律、無政府狀態(tài)，保證了全黨思想上、政治上和行動上的一致，為戰(zhàn)爭的最后勝利和奪取全國政權(quán)提供了重要制度保障，黨領(lǐng)導(dǎo)的偉大斗爭才得以勝利。

社會主義建設(shè)時期，黨所面臨的考驗和危險更大。政治方面，新生政權(quán)急需鞏固；軍事方面，反革命勢力極度猖獗；經(jīng)濟(jì)方面，國家百廢待興；民族方面，消除民族隔閡，實現(xiàn)各民族團(tuán)結(jié)融合困難重重；外交方面，西方敵對勢力仇視并試圖遏制中華人民共和國；黨的建設(shè)方面，盡管中央一再實施從嚴(yán)治黨，要求堅決做到“兩個務(wù)必”，但自由主義、官僚主義、驕傲自滿、腐敗現(xiàn)象仍在滋生和蔓延。可見，執(zhí)政后的中國共產(chǎn)黨面臨政權(quán)鞏固、經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、社會穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)、外部支持以及自身建設(shè)等諸多考驗，甚至比在革命戰(zhàn)爭時期還要嚴(yán)峻。這就意味著，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、夯實黨的組織基礎(chǔ)、團(tuán)結(jié)全黨同志、統(tǒng)一思想、一致行動，不僅需要共同的理想信念、嚴(yán)密的組織體系、徹底的獻(xiàn)身精神、扎實的革命作風(fēng)，還需要嚴(yán)明黨的紀(jì)律，用制度明確中央的執(zhí)政權(quán)威，做到令行禁止。解決以上問題，必須加強和鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須總結(jié)黨在革命戰(zhàn)爭中的成功經(jīng)驗，發(fā)揚黨在新民主主義革命時期的光榮傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢，繼續(xù)維護(hù)中央權(quán)威，服從中央領(lǐng)導(dǎo)，集中全國有限的人財物，不僅善于打破一個舊世界，還要善于建設(shè)一個新世界。為此，黨一如既往地把維護(hù)中央權(quán)威與提倡地方自主性辯證統(tǒng)一，加強了黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，提高了黨統(tǒng)攬全局的自覺性、預(yù)見性和系統(tǒng)性，又密切了中央與地方的聯(lián)系，給予地方相應(yīng)自主性，在凝聚全黨的同時，又為社會主義建設(shè)提供了重要的組織保障。

改革開放的新時期，尤其是中國特色社會主義新時代，堅決維護(hù)中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，更應(yīng)強化黨員的紀(jì)律意識。“全黨必須嚴(yán)格執(zhí)行重大問題請示報告制度”[6]46，“堅持和完善領(lǐng)導(dǎo)干部個人有關(guān)事項報告制度”[6]225等一系列新要求陸續(xù)出臺?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃(2018—2022年)》更是首次將請示報告制度納入黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)規(guī)劃，提出“重點制定中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例”。以監(jiān)管的針對性，提高監(jiān)管的有效性，強化黨員紀(jì)律意識，尤其是政治紀(jì)律、組織紀(jì)律和工作紀(jì)律，并對地方工作進(jìn)行糾偏，確保黨的路線、方針、政策得到不折不扣的執(zhí)行。2020年初，全國爆發(fā)了新型冠狀病毒疫情，以習(xí)近平同志為核心的黨中央指出：“必須加強黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，各級黨委政府要堅決貫徹落實中央決策部署并“及時向黨中央報告”[7]。當(dāng)然，維護(hù)中央權(quán)威的同時，也要給予地方充分的自主權(quán)，各級黨組織和黨員干部要時刻牢記守土有責(zé)，守土盡責(zé)。黨組織要提升組織力，激發(fā)黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的自覺性、積極性、主動性，讓黨員干部能為、敢為、善為，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興努力奮斗。

(二)強化紀(jì)律約束與懲戒是防止和糾正違反黨內(nèi)請示報告制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

堅持和完善黨內(nèi)請示報告制度是新時代嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，貫徹落實全面從嚴(yán)治黨的迫切需要。

黨的十八大以來，全面從嚴(yán)治黨不斷往基層延伸，形成大抓基層、大抓支部的良好態(tài)勢，基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用發(fā)揮良好，黨員紀(jì)律意識顯著增強，請示報告履行情況大為改善，黨內(nèi)政治生態(tài)明顯好轉(zhuǎn)。但在遵守和執(zhí)行黨內(nèi)請示報告制度方面仍然存在不少問題。有的漠視制度，如薄熙來、孫政才、周本順等人，重大事項不向中央?yún)R報，把中央派他去的地方當(dāng)成獨立王國，選人用人不向中央報告，個人野心極大；有的弄虛作假“欺上瞞下，事前不請示、事后不報告，或者只報成績不報問題和缺點，向中央打埋伏。”[8]有的十八大之后依然不收手、不收斂、沒有請示報告的意識或者根本無視請示報告制度的存在。無視中央權(quán)威，本身就是黨性不純的表現(xiàn)，是對黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩的嚴(yán)重破壞，長此以往就會對黨的先進(jìn)性和純潔性帶來不良影響，對黨的事業(yè)帶來不良影響。

維護(hù)中央權(quán)威，必須發(fā)揮黨規(guī)黨紀(jì)的約束性和懲戒性。為此，黨的十八大以來，中央堅持用制度對領(lǐng)導(dǎo)干部履行請示報告情況進(jìn)行約束、監(jiān)督與懲戒。約束方面，《領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項規(guī)定》，把干部配偶、子女、家庭財產(chǎn)、個人行蹤等納入領(lǐng)導(dǎo)干部請示報告范疇，加強對黨員干部的修身、齊家等方面的約束。監(jiān)督方面，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》明確規(guī)定：故意虛報瞞報個人重大事項、篡改偽造個人檔案資料的黨員干部將被嚴(yán)肅查處[6]225。而《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》把“抽查核實領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的情況”[6]239作為巡視的方式和內(nèi)容。懲戒方面，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第54條指出：黨員干部違反請示報告制度，“情節(jié)較重的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分?！盵6]1942020年新型冠狀病毒疫情爆發(fā)以來，就已經(jīng)有多名公職人員因沒有嚴(yán)格執(zhí)行請示報告被停職和免職。另外包括《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等黨內(nèi)法規(guī)都對不履行請示報告制度的行為有處理規(guī)定，以紀(jì)律的嚴(yán)肅性和懲戒性， 引導(dǎo)黨員干部正確對待請示報告制度，嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律和工作紀(jì)律。

(三)建設(shè)高素質(zhì)干部隊伍是堅持和完善黨內(nèi)請示報告制度的基礎(chǔ)工程

習(xí)近平總書記指出“作為干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，在涉及重大問題、重要事項時按規(guī)定向組織請示報告”[9]，這是黨員干部必須遵守的政治規(guī)矩，也是檢驗干部對黨忠誠度的政治紀(jì)律。制度的生命在于執(zhí)行。執(zhí)行制度的關(guān)鍵是人。各級黨委政府以及各級領(lǐng)導(dǎo)干部要切實強化黨章意識，帶頭維護(hù)制度權(quán)威，自覺尊崇、嚴(yán)格執(zhí)行和堅決維護(hù)黨內(nèi)請示報告制度。

《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》系統(tǒng)回答了如何認(rèn)識和執(zhí)行請示報告等諸多問題，有力推進(jìn)了黨內(nèi)重大事項請示報告工作的制度化、規(guī)范化、科學(xué)化，對落實全面從嚴(yán)治黨意義重大。各級黨組織和黨員干部要學(xué)深悟透，準(zhǔn)確把握重大事項請示報告的意義、原則、內(nèi)容和要求，強化思想上的自覺與行動上的自覺，把請示報告貫徹到各項工作中，體現(xiàn)在實際行動上。

黨的力量來自組織。各級黨組織一定要切實履行好管黨治黨的主體責(zé)任，以新時代的組織路線為重要遵循，著力強化黨組織的政治引領(lǐng)力，把學(xué)習(xí)執(zhí)行請示報告條例作為加強黨員教育管理監(jiān)督的重要抓手。常態(tài)化、制度化加強黨員干部重大事項請示報告教育，對黨員干部進(jìn)行嚴(yán)格的紀(jì)律約束。只有提升黨員的先進(jìn)性、黨組織的戰(zhàn)斗力，黨的執(zhí)政使命才能有效保障。

領(lǐng)導(dǎo)干部要切實擔(dān)負(fù)起管黨治黨的政治責(zé)任，保證嚴(yán)格按照《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》規(guī)定，認(rèn)真做好請示報告工作。要把請示報告與履職盡責(zé)統(tǒng)一起來。同時，要加強巡查督促，確保各項規(guī)定不折不扣地落實。對于不維護(hù)《條例》權(quán)威，不遵守《條例》規(guī)定的行為要按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理。領(lǐng)導(dǎo)干部要在遵守和維護(hù)請示報告制度方面形成頭雁效應(yīng)，帶動全黨尊崇制度、維護(hù)制度。

普通黨員也要增強重大事項請示報告的自覺意識。黨員是黨的肌體和細(xì)胞，沒有對黨員嚴(yán)格的紀(jì)律要求，也就實現(xiàn)不了對全黨的從嚴(yán)管理。堅持和完善黨內(nèi)請示報告制度既要抓關(guān)鍵少數(shù)，也要覆蓋全黨，這才是全面從嚴(yán)治黨的應(yīng)有之義。只有全黨形成共識，共同發(fā)力，才能把黨的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會治理的能力。

三、結(jié)語

縱觀黨內(nèi)請示報告制度的歷史演進(jìn)可知，從嚴(yán)、務(wù)實、科學(xué)、管用是中國共產(chǎn)黨探索請示報告的出發(fā)點和落腳點。新民主主義革命時期，黨內(nèi)請示報告無論作為一種紀(jì)律要求，還是制度意識，其逐步形成都離不開黨領(lǐng)導(dǎo)的革命實踐。一方面是革命形勢的殘酷性，一方面是黨的生存發(fā)展的緊迫性，探索黨內(nèi)請示報告制度有利于打破地方黨組織長期存在的主觀主義、自由主義、宗派主義，是一種有效集中組織力量，維護(hù)中央權(quán)威，推動地方工作，加強黨的政治建設(shè)和紀(jì)律建設(shè)的重要舉措。實踐證明，黨內(nèi)請示報告制度對加強黨對革命的正確領(lǐng)導(dǎo)，保證斗爭環(huán)境下黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一起到了重要作用。

社會主義建設(shè)時期，黨的建設(shè)和黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義事業(yè)取得了一些成效，但也出現(xiàn)了一些失誤。根本原因是黨內(nèi)民主遭到破壞，民主集中制名存實亡，黨內(nèi)請示報告制度沒有能夠有效貫徹落實。

改革開放以來，黨深刻吸取“文革”教訓(xùn)，黨內(nèi)請示報告制度逐漸恢復(fù)發(fā)展，特別是黨的十八大以來，全面從嚴(yán)治黨不斷向縱深發(fā)展，大量圍繞落實維護(hù)中央權(quán)威與黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度相繼出臺，與請示報告制度一起構(gòu)建了完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

總之，黨內(nèi)請示報告制度是中國共產(chǎn)黨在長期革命實踐中探索形成的制度成果。是中國革命的長期性、復(fù)雜性和艱巨性孕育了請示報告制度，而黨內(nèi)請示報告制度的嚴(yán)格執(zhí)行也保障了中國革命、建設(shè)和改革開放的成功。中國特色社會主義已經(jīng)進(jìn)入新時代，全面從嚴(yán)治黨要靠教育，更要靠制度，維護(hù)中央權(quán)威和黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義成功的保證，堅持和完善黨內(nèi)請示報告制度，不僅在當(dāng)前而且在未來很長一段時間內(nèi)，都將在全面從嚴(yán)治黨中發(fā)揮越來越重要的作用。