舒冰

（中交上海航道局有限公司，上海200002）

1 引言

PPP 模式起源于國外，主要由政府與私人組織或企業(yè)在締結(jié)契約的基礎(chǔ)上進(jìn)行合作，以緩解政府財(cái)政資金的壓力，是一種新型的融資合作方式[1]。我國自2014 年開始在全國范圍內(nèi)推廣PPP 模式，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門也頒布了一系列文件進(jìn)行指導(dǎo)，在一定程度上推動(dòng)了地方公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展，也帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而，國內(nèi)PPP 項(xiàng)目工程模式仍處于初步發(fā)展階段，在應(yīng)用PPP 模式中仍存在不少問題。基于此，本文對PPP 項(xiàng)目建設(shè)管理問題進(jìn)行了研究，并探討了改進(jìn)策略，對提高PPP 項(xiàng)目建設(shè)管理質(zhì)量具有積極的意義。

2 現(xiàn)階段PPP 項(xiàng)目建設(shè)管理問題

PPP 項(xiàng)目與傳統(tǒng)項(xiàng)目有著明顯的區(qū)別，實(shí)質(zhì)為公私合營項(xiàng)目模式，私營合作方根據(jù)特許權(quán)協(xié)議中的規(guī)定地方運(yùn)營項(xiàng)目，私營合作方與政府實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。從現(xiàn)實(shí)情況來看，PPP項(xiàng)目建設(shè)管理仍存在以下問題。

2.1 政府以及私營合作方?jīng)]能適應(yīng)角色轉(zhuǎn)換

PPP 項(xiàng)目是政府與私營企業(yè)共同合作，項(xiàng)目管理難度進(jìn)一步增加，在實(shí)際管理過程中，雙方在管理范圍、形式、程序等方面沒有明確的劃定。例如，由于政府管理部門與私營合作方?jīng)]有全面、客觀地分析項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與問題等，導(dǎo)致政府管理部門需要承擔(dān)責(zé)任以外的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，容易引發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，也不利于政府與私營合作方進(jìn)一步開展合作。與此同時(shí)，由于私營合作方市場競爭力的限制、私營企業(yè)對項(xiàng)目工程不夠了解，所以，在項(xiàng)目建設(shè)與管理過程中容易出現(xiàn)意外與問題，當(dāng)問題無法及時(shí)得到解決時(shí)，PPP 項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)度勢必會(huì)受到影響，也無法按期履行合作協(xié)議的內(nèi)容，在一定程度上影響了企業(yè)的信譽(yù)，也使項(xiàng)目在實(shí)際工程項(xiàng)目管理中出現(xiàn)一些不穩(wěn)定因素[2]。整體看來，PPP 項(xiàng)目建設(shè)中政府與私營合作方對新管理角色的不適應(yīng)嚴(yán)重影響了項(xiàng)目建設(shè)管理質(zhì)量與效率。

2.2 PPP 項(xiàng)目管理體系不健全

政府與私營企業(yè)在合作過程中沒有對原管理體系進(jìn)行調(diào)整，仍沿用以往的管理思路與管理體系。一方面，不同的PPP項(xiàng)目建設(shè)條件、區(qū)域環(huán)境存在明顯的差異，且項(xiàng)目建設(shè)類型與要求也有明顯的不同，因此，對不同的項(xiàng)目應(yīng)采用不同的管理方法與要求，若一味地沿用傳統(tǒng)的管理體系，勢必會(huì)影響項(xiàng)目管理效果。另一方面，近年來國內(nèi)建筑行業(yè)發(fā)展迅速，建筑理念、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等不斷變化，而現(xiàn)有的管理體系卻并未跟上建筑理念的發(fā)展速度，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)成本上升，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)加大，與項(xiàng)目建設(shè)引入PPP 模式目的相悖。

2.3 項(xiàng)目投資回報(bào)與收入機(jī)制不完善

由于PPP 項(xiàng)目基于合同、協(xié)議的一項(xiàng)合作，雖然企業(yè)與政府在簽訂合同時(shí)會(huì)明確雙方的職責(zé)，如資金投入、政策補(bǔ)貼等，但并未明確政府政策資金補(bǔ)貼數(shù)量或優(yōu)惠力度，加之部分情況下沒有安排專人跟進(jìn)有關(guān)工作，造成合作企業(yè)需要承擔(dān)大部分風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，因?yàn)閲鴥?nèi)PPP 模式價(jià)格體系不完善、價(jià)格信息不對稱現(xiàn)象，影響了私營企業(yè)合作收益的穩(wěn)定性，以及合作企業(yè)的合作動(dòng)機(jī)與積極性，也使社會(huì)上其他想加入的企業(yè)望而卻步。

3 PPP 項(xiàng)目建設(shè)管理改進(jìn)策略

3.1 合理轉(zhuǎn)換合作雙方角色

政府與私營承包商是PPP 項(xiàng)目運(yùn)行的兩大主體，為了使PPP 項(xiàng)目高效運(yùn)行，政府與私營承包商需要盡快適應(yīng)角色轉(zhuǎn)變，使二者可以優(yōu)勢互補(bǔ)，保證PPP 項(xiàng)目建設(shè)管理工作得到落實(shí)。在PPP 模式中，為了進(jìn)一步降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目企業(yè)需要積極與施工承包商溝通與協(xié)調(diào)，使施工承包商可以嚴(yán)格按照項(xiàng)目要求進(jìn)行施工，重視項(xiàng)目施工現(xiàn)場安全管理與質(zhì)量管理工作。與此同時(shí)，為了規(guī)避項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目企業(yè)還可以利用商業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)，為作業(yè)人員投保還可以節(jié)約風(fēng)險(xiǎn)成本。

在PPP 模式下，私營承包商還可以利用自身技術(shù)、資金優(yōu)勢為政府提供市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的咨詢服務(wù)，加強(qiáng)與政府的聯(lián)系，不斷完善PPP 項(xiàng)目投資融資機(jī)制，使私營承包商能夠更好地參與到項(xiàng)目建設(shè)管理過程中。而政府也應(yīng)積極回應(yīng)私營承包商，主動(dòng)、積極與其聯(lián)系，減少政府與私營承包商之間信息不對稱情況，使二者資源可以共享，可以優(yōu)勢互補(bǔ)，從而提高PPP 項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量。

為了使政府與私營承包商盡快適應(yīng)角色，保持良好的合作關(guān)系，政府部門應(yīng)盡快建立聯(lián)動(dòng)部門，選拔或從社會(huì)上聘用專業(yè)人員組建一支PPP 項(xiàng)目建設(shè)工作小組，專門負(fù)責(zé)與項(xiàng)目企業(yè)對接，積極參與項(xiàng)目全生命周期管理中，盡可能地保證輔助權(quán)與主導(dǎo)權(quán)都處于平衡狀態(tài)。同時(shí)，雙方還需要在合作過程中明確管理角色，確定各項(xiàng)工作的主要負(fù)責(zé)人，實(shí)現(xiàn)管理角色的無縫切換，保證管理的有效性與全面性，從而保證項(xiàng)目施工進(jìn)度與建設(shè)質(zhì)量。

3.2 建立健全項(xiàng)目管理體系

針對政府與私營承包商在合作過程中仍沿用以往的管理思路與管理體系、現(xiàn)有項(xiàng)目管理體系不完善的問題，政府與私營承包商需要加強(qiáng)合作，共同建設(shè)與完善項(xiàng)目管理體系。在實(shí)際工作中，政府以及承包項(xiàng)目的企業(yè)都需要細(xì)致地去調(diào)查與了解建設(shè)項(xiàng)目的周邊環(huán)境、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)類型、施工要求等，在此基礎(chǔ)上確定基本管理思路。之后，政府以及項(xiàng)目企業(yè)分別對各自現(xiàn)階段使用的管理體系進(jìn)行分析，刪除現(xiàn)有管理體系中不合理、不適應(yīng)的部分，并根據(jù)實(shí)際建設(shè)增加管理體系中缺乏的部分。在這一過程中，項(xiàng)目企業(yè)還需要就PPP 項(xiàng)目建設(shè)中應(yīng)用到的新理念、新技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)等調(diào)整管理制度，使管理體系可以較好地適用于各個(gè)施工環(huán)節(jié)，從而確保項(xiàng)目施工過程中受到有效的監(jiān)管與控制。

3.3 完善項(xiàng)目投資回報(bào)與收入機(jī)制

為了保障PPP 模式下合作雙方的權(quán)益，首先要完善政府資金投入制度。筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段PPP 項(xiàng)目的政府資金投入不應(yīng)超過財(cái)政支出總額的10%。在這一過程中，還需要參考地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、政府償債能力等數(shù)據(jù)確定地方財(cái)承的比例[3]。其次，政府還應(yīng)發(fā)揮職能作用，健全價(jià)格形成和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。政府部門應(yīng)綜合考慮項(xiàng)目特點(diǎn)、地方經(jīng)濟(jì)水平、資源等因素確定差異化的價(jià)格形成方式，堅(jiān)持市場化運(yùn)作，盡可能減少政府干預(yù)。在項(xiàng)目建設(shè)過程中，為了保證私營企業(yè)合作收益的穩(wěn)定性，有關(guān)部門還應(yīng)完善價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，利用互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)使調(diào)價(jià)過程的公開、透明，在調(diào)價(jià)時(shí)積極與對方溝通，其實(shí)保障多方利益。

4 結(jié)語

PPP 模式在我國項(xiàng)目建設(shè)中應(yīng)用的時(shí)間不長，仍處于探索階段，缺乏經(jīng)驗(yàn)，造成PPP 項(xiàng)目建設(shè)管理中存在政府以及私營合作方?jīng)]能適應(yīng)角色轉(zhuǎn)換、項(xiàng)目管理體系不健全、項(xiàng)目投資回報(bào)與收入機(jī)制不完善等問題。政府與行業(yè)需要高度重視這些問題，盡快完善相應(yīng)的管理制度與政策，加大對PPP 模式的研究，不斷完善PPP 項(xiàng)目投資融資機(jī)制，從而推動(dòng)我國建筑行業(yè)的發(fā)展。