楊雨航

摘 ?要：市場經(jīng)濟(jì)體制強調(diào)利益為先的競爭模式，但為防止壟斷，不能只依靠市場規(guī)律分配社會資源，而應(yīng)該同時依靠政府主觀調(diào)控，以保證社會資源在健康、公平的土壤中孕育經(jīng)濟(jì)果實?？梢哉f，政府部門承擔(dān)著調(diào)控市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)而發(fā)展各地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主要重?fù)?dān)。而公共支出是政府實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)調(diào)控的主要手段，本文通過探討公共支出結(jié)構(gòu)存在的問題及原因，提出了基于共同富裕的財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化策略。

關(guān)鍵詞：公共支出 ?經(jīng)濟(jì)發(fā)展 ?資源優(yōu)化 ?共同富裕

貧富差距問題起初可能只是一個村子或一個地區(qū)的問題，但隨著時間的推移就會逐步演化成了全社會的問題，而解決貧困、均衡各地區(qū)社會資源是政府不可推卸的責(zé)任。因此，各級政府職能部門通過公共財政的支出來調(diào)節(jié)各個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)投入和資源分配。但是，在不同的時期，公共財政支出的項目和結(jié)構(gòu)不盡相同。1949年，新中國成立時，我國處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力低下，百廢待興的時期，各行各業(yè)都需要依賴政府補助和計劃經(jīng)濟(jì)來解決貧困和落后的窘狀，所以，公共支出巨大且?guī)缀跏侵胃鞯貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的唯一經(jīng)濟(jì)來源。但1978年以后，由于各地?fù)芨兜墓仓С鲇媱澲笜?biāo)無法滿足日益發(fā)展的生產(chǎn)需要，計劃經(jīng)濟(jì)正式向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。此后，公共支出的投入發(fā)生了改變：由政府直接向落后地區(qū)提供糧食、衣物等扶貧物資的方式轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┙煌ㄔO(shè)施、通信設(shè)備、技術(shù)支持、人才儲備等方式。通過加強基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和對人才的培養(yǎng)，可以為貧困地區(qū)提供交易的平臺、條件，以及更高階的人才、教育資源的輸送。由于不同地域的致貧因素不同，應(yīng)采用不同的公共支出結(jié)構(gòu)均衡社會資源，通過這些資源的整合、優(yōu)化和再分配，減少城鄉(xiāng)差距、貧富差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民共同富裕。

一、公共支出結(jié)構(gòu)存在的問題

（一）公共建設(shè)性支出不足阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

改革開放以后，我國加入世貿(mào)組織，一步步邁向了市場經(jīng)濟(jì)的時代，在此過程中，我國經(jīng)濟(jì)增長迎來了一段黃金時代。然而，在取得經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的同時，我國的生產(chǎn)方式仍然存在投入高、產(chǎn)能低下、可持續(xù)能力弱等一系列產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不優(yōu)問題。

一般來說，用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的指標(biāo)能夠比較準(zhǔn)確地衡量一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平，而且良好的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)可以使得資源得到合理的配置，達(dá)到各項生產(chǎn)能力的最大化，用有限的產(chǎn)業(yè)資源創(chuàng)造更多的生產(chǎn)成果，從而促使產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定、有序發(fā)展。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，必須依靠市場這只“看不見的手”來調(diào)節(jié);但是，由于市場調(diào)節(jié)機制面臨著利益導(dǎo)向單一、壟斷等難以徹底解決的問題，所以，政府需要依靠公共財政的投入解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級所面臨的市場失靈等一系列問題，規(guī)劃產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的大方向。公共支出結(jié)構(gòu)中主要包括社會保障支出、醫(yī)療與衛(wèi)生、教育、公共建設(shè)性支出和公共服務(wù)支出。通過對各項支出比例的調(diào)整和投資結(jié)構(gòu)的變化可以影響地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的規(guī)模。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會需要的改變，公共支出結(jié)構(gòu)也總是在變化。近些年來，主要表現(xiàn)為醫(yī)療衛(wèi)生、國防支出一直在上漲，文化教育支出環(huán)比基本保持不變，公共建設(shè)支出卻呈現(xiàn)下降的趨勢。眾所周知，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級僅僅靠市場利益導(dǎo)向是難以維系和優(yōu)化的，很多公共建設(shè)需要政府出面利用公共支出項目打造適合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的平臺。因此，在公共支出結(jié)構(gòu)中，公共建設(shè)性支出的不足嚴(yán)重阻礙了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。

（二）公共支出結(jié)構(gòu)固化影響財政資金分配效率

隨著經(jīng)濟(jì)體制的不斷革新和進(jìn)步，公共支出結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化。由計劃經(jīng)濟(jì)時期的市場經(jīng)濟(jì)為輔到現(xiàn)在完全向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)化，公共支出的投入方式也由統(tǒng)一集中撥付的方式轉(zhuǎn)變?yōu)榱酥醒腩I(lǐng)導(dǎo)、各級地方政府分責(zé)的方式。這種方式的改變無疑是政府對于財政資金撥付權(quán)力的下放，而地方政府擁有一定程度的財務(wù)自主權(quán)，本質(zhì)上更應(yīng)該針對地方需要制定預(yù)算計劃。但是，由于中央對各地方的教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)、社會保障等支出有固定輸出，這就削弱了地方政府對上級撥付的可支配財政資金，肢解地方政府的財務(wù)自由;與此同時，地方政府的國防、行政、公共服務(wù)支出也面臨固有預(yù)算的影響，造成了“專有項目”和分塊預(yù)算的財政資金分配困境。

2016年我國取消了公共支出預(yù)算的掛鉤項目，但是其預(yù)算基數(shù)與增量算法依舊影響著公共支出的結(jié)構(gòu)。財政資源是有限的，公共支出的剛性預(yù)算缺少合理支配財政資金的空間，會導(dǎo)致財政資金分配效率低下，難以達(dá)到優(yōu)化配置的效果。公共支出作為國家對統(tǒng)一集中的社會資源的再分配，其支出目的就是為了滿足社會需要，改善民生，弱化城鄉(xiāng)居民的貧富差距。但公共支出結(jié)構(gòu)的固化，會導(dǎo)致財政資金分配不能隨著財政收入的變化而變化，造成公共支出效率低，從而阻礙經(jīng)濟(jì)增長，拉低城鄉(xiāng)居民的福利待遇水平。

（三）費用化支出約束弱化

公共支出項目主要包括國防安全、社會保障、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)建設(shè)、公共行政費用以及其他公共支出。公共行政費用是政府實行公共服務(wù)職能的基本保障，目的是各類公共資源能夠更好地配置到教育、安全、醫(yī)療等福利待遇中，這類費用支出不能直接對地方的經(jīng)濟(jì)增長作出貢獻(xiàn)，楊勝（2016）基于空間計量模型檢驗出行政支出與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級存在完全負(fù)相關(guān)的作用，說明行政管理支出是公共支出中的純費用類的消耗性支出。資本的積累和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得財政收入和公共支出的總量都在大幅度增長，但政府還未建立起成本控制意識，導(dǎo)致在公共支出預(yù)算編制中的公共行政費用類支出也呈同向增長，出現(xiàn)許多浪費政府公共支出預(yù)算的項目，例如機構(gòu)人員編制贅余、臃腫，挪用專項財政資金，甚至是腐敗和貪污情況的產(chǎn)生，嚴(yán)重影響公共支出的根本職能和政府形象，不利于實現(xiàn)社會資源的優(yōu)化配置。超額的公共行政費用造成了社會資源的浪費，導(dǎo)致公共支出結(jié)構(gòu)的不平衡，難以實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一，如果公共行政費用支出一直居高不下，勢必會壓縮其他有利于社會福利的公共支出項目，造成公共支出結(jié)構(gòu)的不協(xié)調(diào)。

二、公共支出結(jié)構(gòu)中存在的問題原因分析

（一）地方政策與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型不匹配

中央及各地方政府出臺的公共服務(wù)政策和調(diào)整政策對各地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型產(chǎn)生了至關(guān)重要的影響，各級政府對政策的解讀不同也影響著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。一項適應(yīng)民生、有的放矢的政策出臺可以通過協(xié)調(diào)公共支出達(dá)到幫助產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級的作用，但一項與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不匹配的政策出臺，可能存在阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程。由于經(jīng)濟(jì)體制還未完全轉(zhuǎn)化為市場經(jīng)濟(jì)體制，各地政府出臺惠農(nóng)、惠商以及惠民政策時難免受到市場利導(dǎo)性和信息不對稱的影響，存在盲目追尋利益最大化或政績最大化，造成優(yōu)化企業(yè)的政策不能貼合實際情況的可能。