羅新遠(yuǎn)，岳 瑤

（西北政法大學(xué) 管理學(xué)院，陜西 西安 710063）

一、秦嶺北麓違建別墅事件整治始末

（一）秦嶺違建別墅出現(xiàn)起因

自21 世紀(jì)初，秦嶺北麓開始不斷出現(xiàn)大量違建別墅。盡管省、市也相繼出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定，但當(dāng)?shù)卣畢s在明里暗里“招商引資”，有許多開發(fā)商以所謂“文化旅游項(xiàng)目”的招牌入住秦嶺北麓，有些村組干部也上行下效，秦嶺北麓西安段違建別墅愈演愈烈。違法違規(guī)建成的別墅使得綠水青山的秦嶺變成了“私家花園”，嚴(yán)重破壞了生態(tài)環(huán)境。從2014 年5 月到2018 年4 月，習(xí)總書記不斷對秦嶺北麓違建別墅事件作出重要批示或指示，但是違建別墅開發(fā)亂象屢禁不止，形成“破窗效應(yīng)”，違建別墅猶如沉疴頑疾，始終沒有得到有效解決。短短四年時(shí)間內(nèi)，習(xí)總書記一共六次就“秦嶺違建別墅事件”作出批示與指示來反復(fù)強(qiáng)調(diào)事情的嚴(yán)重性，這樣的情況實(shí)屬少見。[1]

（二）秦嶺北麓違建別墅事件整治過程

21 世紀(jì)以來，大量秦嶺違建別墅毀林開山造成山體滑坡的風(fēng)險(xiǎn)，廢水排放導(dǎo)致水源環(huán)境污染，對秦嶺自然生態(tài)造成了嚴(yán)重威脅。當(dāng)?shù)卣蠖鄬⒋艘曌饕粋€(gè)建筑上的違規(guī)事件，并沒有上升到破壞生態(tài)環(huán)境的高度。2014 年5 月13 日，習(xí)總書記作出第一次批示，至此秦嶺北麓違建別墅整治問題提上了當(dāng)?shù)攸h委政府的議事日程。2014 年7 月，西安市委向陜西省委報(bào)告，“違建別墅底數(shù)已徹底查清，共計(jì)202 棟”。此后，202 這一數(shù)目就從市委報(bào)到省委，省委照單全收后，再由省委報(bào)到中央。2014 年10月13 日，習(xí)總書記作出第二次重要批示，要求務(wù)必高度重視，以堅(jiān)決的態(tài)度予以整治。2014 年11 月，《西安日報(bào)》發(fā)表首篇報(bào)道，聲稱月底前將恢復(fù)生態(tài)。[2]2015 年2 月，習(xí)總書記在陜西視察時(shí)特別強(qiáng)調(diào)，違建別墅這個(gè)口子一定不能開，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境上絕對不能手軟，不能產(chǎn)生“破窗效應(yīng)”。直到2018 年7 月，習(xí)近平總書記作出第六次批示：“首先從政治紀(jì)律查起，徹底查處整而未治、陽奉陰違、禁而不絕的問題?！彪S即，由中央紀(jì)委、國家監(jiān)委牽頭，會(huì)同有關(guān)部門一起參加的中央專項(xiàng)整治工作組正式成立并進(jìn)駐陜西，開始對秦嶺北麓違建別墅事件進(jìn)行專項(xiàng)整治。經(jīng)查：違法違規(guī)建設(shè)的別墅共計(jì)1194 棟（含在建、未建成的別墅405 棟），其中習(xí)總書記第一次對秦嶺北麓違建別墅作出重要批示之后，違法違規(guī)建設(shè)的別墅就高達(dá)652 棟。

二、秦嶺北麓違建別墅事件的性質(zhì)剖析

（一）秦嶺北麓違建別墅事件是嚴(yán)重違反政治紀(jì)律的案件

1.嚴(yán)重違背政治規(guī)矩政治紀(jì)律。黨內(nèi)法規(guī)及制度是保證黨的政治思想貫徹和落實(shí)的基石。黨的十九大報(bào)告將黨的紀(jì)律建設(shè)納入黨的建設(shè)的總體布局，在修改黨章時(shí)豐富、完善了紀(jì)律建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容。2017 年10 月24 日通過的《中國共產(chǎn)黨章程》（以下簡稱《黨章》）第三條黨員必須履行的義務(wù)（四）規(guī)定：黨員必須自覺遵守黨的紀(jì)律，首先是黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩?！饵h章》是黨的總章程，是黨的政治規(guī)矩的總體現(xiàn)。[3]《黨章》第三十九條寫明：黨的紀(jì)律是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)則，是維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，完成黨的任務(wù)的保證?！饵h章》的規(guī)定明確而又嚴(yán)厲，為全黨營造良好的政治生態(tài)奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第六十八條、第六十九條、第六章，《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》第四部分，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第五條、第十二條、第二十三條、第二十七條等均對黨的政治規(guī)矩作了相關(guān)規(guī)定。

2018 年7 月，習(xí)總書記對秦嶺違建別墅作出第六次批示，要求首先從政治紀(jì)律查起。如此看來，秦嶺北麓違建別墅事件表面上是別墅違建事件，但根本原因卻是不講政治紀(jì)律、不守政治規(guī)矩的表現(xiàn)。一是一些黨員干部紀(jì)律規(guī)矩意識淡薄、不重視中央及上級指示，管黨治黨寬松軟。時(shí)任省委主要領(lǐng)導(dǎo)對待黨內(nèi)政治要件的批示既沒有及時(shí)進(jìn)行專題研究、更未召開正式會(huì)議向各級傳達(dá)學(xué)習(xí)，僅通過圈閱的方式傳達(dá)，只重形式不講實(shí)效。在接到重要批示之后的20 天，整治小組方由市一級政府成立，且治理小組負(fù)責(zé)人僅由退居二線的市政府咨詢員擔(dān)任。中央的政治要件批示被省、市、縣層層衰減、淡漠應(yīng)付，治理行動(dòng)緩慢，整治效果不佳就可想而知。二是虛報(bào)數(shù)據(jù)、弄虛作假，高調(diào)表態(tài)卻疏于落實(shí)，實(shí)際1194 棟違建別墅被202 棟的虛假數(shù)字所掩蓋，虛假的結(jié)果被暢通無阻地上報(bào)至中央。

黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩是黨的生命線。如果各級組織不按規(guī)矩辦事，只會(huì)欺上瞞下、陽奉陰違，搞上有政策下有對策，9000 多萬人的大黨的戰(zhàn)斗力、組織力、執(zhí)行力、領(lǐng)導(dǎo)力等都將大打折扣。地方黨委落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制不夠到位，時(shí)任省市主要領(lǐng)導(dǎo)不能率先垂范，致使秦嶺北麓違建別墅事件愈演愈烈。兩年來，此事件最終成為震驚陜西政壇的政治事件讓人刻骨銘心。

2.嚴(yán)重的形式主義、官僚主義。秦嶺違建事件中處處可見形式主義、官僚主義的影子。秦嶺違建別墅清查過程中，一些干部對上級布置的任務(wù)表面應(yīng)付，一旦可以交差便草草轉(zhuǎn)手，怕?lián)?zé)任、互相推諉，工作效率低下、風(fēng)氣混亂、腐化問題滋生。“整治過程欺上瞞下，監(jiān)督過程蜻蜓點(diǎn)水，材料不加辨別，更不知眼前發(fā)生的事已到了火燒眉毛的地步。”官僚主義體現(xiàn)在部分領(lǐng)導(dǎo)干部對問題視而不見、搞整改避重就輕、擺功績夸大其詞等方面。省市領(lǐng)導(dǎo)的這種做法致使部分區(qū)縣不加思考就盲目跟從，戶縣、長安區(qū)甚至將別墅建設(shè)當(dāng)成年度重點(diǎn)項(xiàng)目大力推進(jìn)，產(chǎn)生邊整治、邊違建、禁而不絕的“破窗效應(yīng)”。中央專項(xiàng)整治工作組發(fā)現(xiàn)，在2014 年號稱整治完畢的202 棟違建別墅中，實(shí)際上只進(jìn)行了部分處置：號稱全部拆除的別墅中有17 棟拆除不徹底；號稱沒收的47 棟一直未履行任何實(shí)質(zhì)性收歸國有手續(xù)，只是在門上貼了封條。盡管會(huì)議始終在開，文件始終在傳達(dá)，行動(dòng)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有表態(tài)多。經(jīng)中央專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組調(diào)查，秦嶺違建別墅事件整治過程中存在嚴(yán)重的形式主義或官僚主義行為。

（二）新時(shí)代政治問題和經(jīng)濟(jì)問題相交織的典型腐敗案例

秦嶺違建別墅整而未治、禁而不絕有其深刻的政治原因。其中一個(gè)重要的原因與時(shí)任省委主要負(fù)責(zé)人趙正永“自身腐、難擔(dān)當(dāng)”有關(guān)，與時(shí)任市委主要負(fù)責(zé)人魏明洲“嚴(yán)重違紀(jì)違法案，給黨的形象和事業(yè)造成了嚴(yán)重危害，嚴(yán)重破壞了西安政治生態(tài)”有關(guān)，“先后有魏民洲等67 人涉及腐敗問題被處理”[4]。趙正永、魏明洲作為省市主要領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)重違背政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，自身又存在著嚴(yán)重的腐敗問題，對當(dāng)?shù)氐恼紊鷳B(tài)造成了嚴(yán)重破壞。

秦嶺違建別墅也存在經(jīng)濟(jì)原因。有些領(lǐng)導(dǎo)干部本是秦嶺的守護(hù)者，卻屈服于誘惑成為違建別墅的利益輸送者。2014 年之前，長安、戶縣將秦嶺北麓沿山一帶開發(fā)作為招商引資的重點(diǎn)項(xiàng)目，吸引了大量的開發(fā)商，魚龍混雜。這些項(xiàng)目在招商引資的時(shí)候是以文化旅游的項(xiàng)目包裝進(jìn)駐的，項(xiàng)目落地之后，大多都被商人通過“政府俘獲”的方式逐步將項(xiàng)目性質(zhì)改變，最終成為別墅項(xiàng)目。秦嶺北麓違建別墅事件既有歷史遺留問題，又有頂風(fēng)違紀(jì)違建的問題。中央在整治秦嶺北麓違建別墅事件工作中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)氐囊恍└刹浚纬墒?、市、縣、鄉(xiāng)、村縱向上，各級秦嶺辦、規(guī)劃局、國土局、環(huán)保局等有關(guān)部門橫向上的縱橫交錯(cuò)的利益輸送鏈條。這是違建別墅整而未治、陽奉陰違、禁而不絕的深層次原因。根據(jù)電視紀(jì)錄片《一抓到底正風(fēng)紀(jì)——秦嶺違建整治始末》報(bào)道的情況，中央專項(xiàng)整治工作組對陜西的幾名省管干部涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)的問題進(jìn)行了初步核查：市國土局原局長田某某涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，金額1.1 億元，涉及了18 個(gè)秦嶺北麓項(xiàng)目；市環(huán)保局原局長羅某某涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，金額4484 萬元，涉及了5 個(gè)項(xiàng)目。2019 年，西安市共查處秦嶺生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域違紀(jì)違規(guī)案件56 起，追究問責(zé)68 人，其中廳局級干部12 人，處級干部7 人，科級干部8 人，科級以下41 人；黨紀(jì)政務(wù)處分62 人，其中黨紀(jì)處分51 人，政務(wù)處分11 人；組織處理6 人，移送司法機(jī)關(guān)8 人。[5]秦嶺違建別墅事件還暴露出領(lǐng)導(dǎo)干部的政治問題同經(jīng)濟(jì)問題相互交織，一些領(lǐng)導(dǎo)干部與房地產(chǎn)商沆瀣一氣進(jìn)行利益輸送的問題。秦嶺違建別墅事件是新時(shí)代嚴(yán)重違背政治紀(jì)律和政治規(guī)矩并與嚴(yán)重腐敗問題交織的典型案例。

三、造成秦嶺北麓違建別墅事件的政治經(jīng)濟(jì)原因

腐敗是社會(huì)健康肌體上的一顆毒瘤，是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中非常重要但又難以解決的研究課題，同時(shí)也是全球性的普遍問題。任何腐敗現(xiàn)象的背后都有著深刻的政治經(jīng)濟(jì)原因。[6]從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度去分析腐敗，有助于我們深刻地理解腐敗的內(nèi)涵、認(rèn)清腐敗的實(shí)質(zhì)，從而堅(jiān)定不移、精準(zhǔn)有序地鞏固反腐敗斗爭成果，建設(shè)廉潔政治。

（一）生態(tài)文明與認(rèn)知偏差

生態(tài)環(huán)境與文明興衰息息相關(guān)，古今中外歷史的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)不勝枚舉。古巴比倫的衰敗就源自于土地荒漠化；中國的河西走廊和黃土高原都曾經(jīng)是植被茂密，生態(tài)優(yōu)美之地，由于毀林開荒，亂砍濫伐，致使生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重衰退。習(xí)總書記最早提出“兩山理論”并努力踐行。良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。黨的十八大以來，習(xí)總書記的生態(tài)文明建設(shè)思想作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，一以貫之。2015 年10 月底，黨的十八屆五中全會(huì)中又提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的五大發(fā)展理念，秦嶺違建別墅事件嚴(yán)重違背了其中的綠色、共享的發(fā)展理念，破壞了秦嶺的生態(tài)環(huán)境。2008 年3 月開始執(zhí)行《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，一直沿襲至2019 年修訂，雖為秦嶺保護(hù)條例，卻在規(guī)定中將區(qū)域功能劃分為禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、適度開發(fā)區(qū)，很容易被鉆空子。究其原因在于當(dāng)?shù)馗刹控瀼匦掳l(fā)展理念有偏差，對習(xí)總書記生態(tài)文明思想貫徹落實(shí)不到位。經(jīng)中央專項(xiàng)整治工作組核查：從2015 年2 月到2018 年7 月的近三年半時(shí)間里，陜西省委共召開151 次常委會(huì)、50 次專題會(huì)，省政府共召開73 次常務(wù)會(huì)，沒有一次專門研究怎樣做到“不徹底解決、絕不放手”。這樣“不管環(huán)保、不計(jì)代價(jià)、只求數(shù)據(jù)”、把歷史遺留問題留給歷史的行為，是對生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重不負(fù)責(zé)。2020 年4 月，習(xí)總書記來到陜西考察并強(qiáng)調(diào)：“秦嶺違建是一個(gè)大教訓(xùn)。從今往后，在陜西當(dāng)干部，首先要了解這個(gè)教訓(xùn)，切勿重蹈覆轍，切實(shí)做守護(hù)秦嶺生態(tài)的衛(wèi)士?！盵7]生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)。陜西省委以汲取秦嶺違建別墅事件教訓(xùn)為主題，開展了形式多樣的整改活動(dòng)，教育廣大干部群眾牢固樹立新發(fā)展理念，努力學(xué)習(xí)和踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想。

（二）權(quán)力尋租與利益輸送

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南的尋租理論認(rèn)為：企業(yè)家通過創(chuàng)租獲取超額的利潤。我們將這種活動(dòng)視為“創(chuàng)租行為”。企業(yè)家的這種創(chuàng)租活動(dòng)可以極大地增進(jìn)社會(huì)福利。而“尋租行為”是指在沒有從事生產(chǎn)的情況下，為壟斷社會(huì)資源或維持壟斷地位，從而得到壟斷利潤所從事的一種非生產(chǎn)性尋利活動(dòng)。政府官員運(yùn)用行政權(quán)力對企業(yè)和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)和管制，妨礙了市場競爭的作用，從而創(chuàng)造了少數(shù)有特權(quán)者取得額外收入的機(jī)會(huì)。根據(jù)美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南的論述，這種額外收入被稱為“租金”，謀求或利用這種特權(quán)以獲得租金的活動(dòng)，被稱作“尋租活動(dòng)”，我們通常稱之為“權(quán)力尋租”。由于政府的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)決策往往以某種公共利益需要為理由而為某些利益集團(tuán)服務(wù)，特殊的利益集團(tuán)為謀求政府保護(hù)、逃避市場競爭、實(shí)現(xiàn)高額壟斷利潤，往往進(jìn)行各種尋租活動(dòng)。而為了獲得這種經(jīng)濟(jì)租金，政府官員會(huì)想方設(shè)法地去利用種種特權(quán)尋求租金，這就是所謂的“政治創(chuàng)租”[8]。為了保護(hù)好秦嶺的生態(tài)環(huán)境，2007 年11 月24 日陜西省通過了《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，并從2008 年3 月1 日起施行。2011 年6 月西安市政府成立了西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理委員會(huì)辦公室，并規(guī)定其主要職能為：編制專項(xiàng)規(guī)劃、清理違規(guī)建設(shè)，審查在建項(xiàng)目等。秦嶺保護(hù)辦公室本身就是秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)的專責(zé)機(jī)構(gòu)。而這個(gè)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人長期以來存在著監(jiān)守自盜，權(quán)力尋租的行為。西安市秦嶺辦首任主任、市規(guī)劃局原局長和某某涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，涉案金額1.4 億元，涉及了51 個(gè)秦嶺北麓違建項(xiàng)目；市政府原秘書長、秦嶺辦原主任焦某某涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)，涉案金額2657 萬元，涉及了7 個(gè)違建項(xiàng)目；西安市秦嶺辦副主任王某某涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，涉案金額836 萬元，涉及了16 個(gè)秦嶺北麓項(xiàng)目?！皣鴥?nèi)外經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，與巨額租金長期存在相伴隨的必然是尋租活動(dòng)的持續(xù)活躍。”[9]秦嶺辦的主任、副主任擁有著審批秦嶺項(xiàng)目的權(quán)力，秦嶺辦公室是秦嶺北麓區(qū)域的實(shí)際權(quán)力掌握者和規(guī)劃的制定者。當(dāng)具備一定環(huán)境和條件時(shí)，他們就會(huì)運(yùn)用手中掌握的權(quán)力去實(shí)現(xiàn)權(quán)力的價(jià)格，達(dá)到侵占社會(huì)資源、中飽私囊、滿足享受的目的。政府官員權(quán)力尋租，影響黨和政府的形象，惡化經(jīng)濟(jì)環(huán)境，浪費(fèi)社會(huì)資源，阻礙經(jīng)濟(jì)增長，嚴(yán)重威脅著公共利益和事業(yè)的正常發(fā)展。除此之外，它還容易導(dǎo)致理性人紛紛效仿，使尋租行為陷入惡性循環(huán)，對社會(huì)穩(wěn)定和國家長治久安構(gòu)成巨大隱患。

在秦嶺北麓違建別墅整治過程中，從披露出來的三位秦嶺辦主任和副主任違紀(jì)違法的案件中，可以看出權(quán)力尋租導(dǎo)致監(jiān)守自盜。秦嶺辦的“空轉(zhuǎn)”表明長期形成的利益格局、復(fù)雜的政商關(guān)系、遺留的歷史問題，把風(fēng)景雄奇秀美的秦嶺北麓，變成了誰也不敢輕易去解的死結(jié)。在這些問題的背后，則是隱秘的權(quán)力尋租、利益輸送、權(quán)錢交易，屬于典型的假整改、真縱容。如病毒一般不斷蔓延的違建別墅，破壞了秦嶺的自然環(huán)境和生態(tài)面貌，更敗壞了陜西的政治生態(tài)。

（三）制度漏洞與道德風(fēng)險(xiǎn)

哈佛大學(xué)學(xué)者塞繆爾·亨廷頓教授分析了現(xiàn)代化與腐敗的關(guān)系問題，認(rèn)為：在現(xiàn)代化進(jìn)程中，有三個(gè)方面的因素決定了腐敗現(xiàn)象的必然出現(xiàn)。一是現(xiàn)代化使得社會(huì)基本價(jià)值觀發(fā)生轉(zhuǎn)變，即那些按照傳統(tǒng)規(guī)范是可以被接受并合法的行為，在現(xiàn)代人士的眼中就成了不能接受和腐化的行為?？焖俚默F(xiàn)代化使得人們的社會(huì)基本價(jià)值觀發(fā)生了改變。二是現(xiàn)代化開辟了新的財(cái)富和權(quán)力來源，從而進(jìn)一步助長了腐化行為。三是現(xiàn)代化通過它在政治體制輸出方面所造成的變革來加劇腐化。亨廷頓講的“在一個(gè)腐化成風(fēng)的社會(huì)里，采用嚴(yán)厲的反腐化的法令只會(huì)增加腐化的機(jī)會(huì)”的情況，只有在政治體系中已經(jīng)出現(xiàn)了腐敗這一前提下才能出現(xiàn)。[10]改革開放40 多年以來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變化速度非常之快。快速的現(xiàn)代化導(dǎo)致了許多人基本價(jià)值觀失衡，加之利益主體多元化、利益訴求多樣化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理復(fù)雜化，腐敗的問題也呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢。進(jìn)入21 世紀(jì)的中國城市化迅速發(fā)展，西安市順應(yīng)新提出的西部大開發(fā)和構(gòu)建西部大都市圈政策，不斷向南發(fā)展，地處秦嶺北麓的長安區(qū)、鄠邑區(qū)（戶縣）原本是秦嶺的淺山區(qū)，經(jīng)濟(jì)十分落后。西安城市建設(shè)南移，加快了長安區(qū)、鄠邑區(qū)（戶縣）的現(xiàn)代化步伐，因而帶來了大量的機(jī)遇、財(cái)富和權(quán)利，導(dǎo)致許多人經(jīng)不起誘惑。時(shí)任長安區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)、后升任省委秘書長的錢某某正是在主政長安區(qū)（2000—2007）期間，秦嶺北麓長安轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)了“秦嶺山水”等多個(gè)別墅項(xiàng)目。其后任長安區(qū)委書記的呂某（2007—2013）主政期間，許多文化旅游類產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目卻最終搖身一變成為房地產(chǎn)項(xiàng)目，大量別墅披著各種外衣建設(shè)起來。[11]類似的問題在鄠邑區(qū)也同樣發(fā)生，原戶縣縣長張某某涉嫌違法，涉案金額2930 萬元，涉及了13 個(gè)秦嶺違建別墅項(xiàng)目。科斯的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為：制度決定行為，遏制腐敗的關(guān)鍵是要以制度遏制腐敗，而要達(dá)到帕累托最優(yōu)的理想境界，遏制腐敗措施的采取要以成本最低、效益最優(yōu)為目標(biāo)。[12]快速現(xiàn)代化帶來了新的經(jīng)濟(jì)利益，同時(shí)也為腐敗滋生提供了土壤和機(jī)遇。如何防止經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展造成腐敗的滋生蔓延問題？科斯認(rèn)為，腐敗不單純是官員的道德問題，很大程度是制度問題。原戶縣縣長張某某曾違規(guī)向企業(yè)發(fā)放采礦許可證，破壞了秦嶺生態(tài)環(huán)境，這其中就存在一定的法律與制度漏洞。秦嶺北麓別墅違建亂象的癥結(jié)主要集中在兩方面：一是一些房地產(chǎn)開發(fā)商為利益驅(qū)使，屢屢突破政策法規(guī)紅線，用“生態(tài)”“文化”“旅游”的虛假合法外衣裹挾政府職能部門“打擦邊球”。二是陜西省和西安市雖多次出臺(tái)政策規(guī)定，但條文中卻不乏漏洞和模糊地帶，使得尋租與腐敗有機(jī)可乘。在秦嶺北麓違建別墅事件中，關(guān)于土地開發(fā)的相關(guān)限制經(jīng)歷了多次修改，2007 年陜西省政府出臺(tái)《陜西秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》，明確規(guī)定“禁止任何單位和個(gè)人在秦嶺北麓區(qū)域內(nèi)從事房地產(chǎn)開發(fā)、修建商品住宅和私人別墅”，2008 年3 月實(shí)施的《陜西省秦嶺生態(tài)保護(hù)條例》又明確“海拔2600 米以上的秦嶺中高山針葉林灌叢草甸生物多樣性生態(tài)功能區(qū)為禁止開發(fā)區(qū)；海拔1500 米以上至2600 米之間的秦嶺中山針闊葉混交林水源涵養(yǎng)與生物多樣性生態(tài)功能區(qū)為限制開發(fā)區(qū)；海拔1500 米以下的秦嶺低山丘陵水源涵養(yǎng)與水土保持功能區(qū)為適度開發(fā)區(qū)”。禁止開發(fā)、限制開發(fā)、適度開發(fā)區(qū)并沒有嚴(yán)格明確的劃分和標(biāo)志，僅僅根據(jù)海拔高度，政策法規(guī)不清晰、不明確，很容易被不法開發(fā)商和辦事人員鉆漏洞。一座山由幾個(gè)政府部門和機(jī)構(gòu)管理，這就賦予了政府部門在項(xiàng)目審批過程當(dāng)中較多的自由裁量權(quán)，更為管理不當(dāng)、權(quán)力尋租、誘致腐敗埋下了根源。另外，監(jiān)督制度的缺失誘發(fā)了政府官員的道德風(fēng)險(xiǎn)，也是導(dǎo)致腐敗的重要原因。市民若對政府的執(zhí)行進(jìn)度、力度和效果進(jìn)行多重監(jiān)督，能在一定程度上遏制官員不擔(dān)當(dāng)、不作為的態(tài)度。

（四）圍獵官員與政府俘獲

前文分析了生態(tài)文明觀念認(rèn)知的偏差、權(quán)力設(shè)租與權(quán)力尋租、法律、制度的漏洞誘致腐敗的問題。根據(jù)秦嶺違建別墅事件整治中披露的23 名官員的涉案情況分析[13]，大多強(qiáng)調(diào)的是政府官員主觀方面的原因。我們忽視了不法企業(yè)家為達(dá)到違建別墅合法化，精心“圍獵”政府官員，最后達(dá)到政府俘獲目的的行為。政府俘獲源自經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格里茨的規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)。所謂政府俘獲，作為立法或執(zhí)法的腐敗，是一種新型的高級腐敗類型。政府俘獲是指企業(yè)通過向政府官員提供非法的個(gè)人所得來使政府制定或執(zhí)行有利于自身的法律、政策和規(guī)章。[14]秦嶺違建別墅事件中，開發(fā)商通過俘獲政府官員將違法、違規(guī)、違建的別墅合法化或者部分合法化，許多文化旅游類產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目最終演變成違建別墅項(xiàng)目，背后實(shí)則是官員俘獲的結(jié)果。習(xí)總書記前五次批示的四年半時(shí)間里，當(dāng)?shù)厥姓⑽磳⒆约狠爡^(qū)內(nèi)的22 個(gè)違建別墅項(xiàng)目納入到整治范圍，其中10 余個(gè)項(xiàng)目就在西安市秦嶺北麓環(huán)山路一帶，違建昭然若揭，卻又熟視無睹。其整治的202 棟別墅大多數(shù)是村、組自行開發(fā)的零星別墅群，對有些大的開發(fā)商違建問題卻不聞不問，而有后臺(tái)背景的開發(fā)商，因?yàn)橛袀€(gè)別領(lǐng)導(dǎo)打過招呼，在第一次違建別墅整治中僥幸過關(guān)。這就有種“只許州官放火不許百姓點(diǎn)燈”“選擇性執(zhí)法”之嫌。

這22 個(gè)項(xiàng)目僥幸過關(guān)的原因，實(shí)質(zhì)上是不法開發(fā)商通過“圍獵”政府官員，使違法、違規(guī)、違建的別墅合法化或者部分合法化，并向社會(huì)公開出售。甚至直到2018 年7 月集中整治前，仍有大量別墅在建、在售。從圍獵官員到政府俘獲是一些不法開發(fā)商的主觀故意行為。這種行為常常被我們所忽視，鮮有媒體報(bào)道。但是，這種政府俘獲的腐敗行為相較于一些具體的腐敗行為，在一定意義上具有公開性、表面上的“合法性”，是一種更為精巧、高級形式的腐敗。秦嶺違建別墅整而未治、禁而不絕，錯(cuò)綜復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)與官員的腐敗交織在一起，許多官員被圍獵，繼而造成政府俘獲，因此單靠地方自身的力量，自我糾正問題難見成效，必須請出尚方寶劍，以雷霆手段，嚴(yán)厲整治，方見成效。

四、秦嶺北麓違建別墅事件帶來的影響

從2018 年7 月算起，秦嶺違建別墅整治事件已經(jīng)過去兩年多。從公開披露的資料或信息分析可以看出，秦嶺北麓違建別墅整治事件帶來的深遠(yuǎn)影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了事件本身，現(xiàn)在對此事件進(jìn)行全面準(zhǔn)確的評價(jià)尚為時(shí)過早。但肯定的是，秦嶺違建別墅整治事件的影響是全面的、多元的、深刻又長久的。

（一）秦嶺北麓違建別墅事件的整治效果

2018 年8 月14 日上午10 點(diǎn)，位于西安鄠邑區(qū)蔣村鎮(zhèn)、龐光鎮(zhèn)和長安區(qū)太乙街道的14 棟違建別墅、5 處違建被整體拆除，代表著西安秦嶺北麓違建別墅徹底集中整治行動(dòng)正式開始。整治組對清查出的1194 棟違建別墅進(jìn)行處理，其中依法拆除1185 棟、依法沒收9 棟；依法收回國有土地4557 畝、退還集體土地3257 畝，實(shí)現(xiàn)了全面拆除和沒收。違建別墅拆除之后全面恢復(fù)生態(tài)，包括種植不同類型的苗木、在全省范圍內(nèi)開展打擊整治破壞秦嶺野生動(dòng)物資源違法犯罪專項(xiàng)行動(dòng)、開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭等。另外，對秦嶺北麓農(nóng)家樂開展了專項(xiàng)整治活動(dòng)。對驗(yàn)收達(dá)標(biāo)的農(nóng)家樂準(zhǔn)予經(jīng)營，而整治后仍未達(dá)標(biāo)的農(nóng)家樂，提交至轄區(qū)市場監(jiān)管部門注銷營業(yè)執(zhí)照并關(guān)停取締。西安市農(nóng)家樂專項(xiàng)整治工作取得了顯著成效，共拆除違建農(nóng)家樂284 戶、關(guān)閉910 戶、整改提升1615 戶，形成了特色、全面、有效的農(nóng)家樂專項(xiàng)整治模板。[15]秦嶺違建別墅專項(xiàng)整治行動(dòng)效果明顯、影響巨大。

（二）對生態(tài)文明思想的再教育再認(rèn)識

秦嶺違建別墅整治堅(jiān)決果斷、迅速徹底地解決了多年積重難返、屢禁不止的生態(tài)頑疾，在全黨全國引起了極大的震動(dòng)。此事件的整治促進(jìn)了全黨全國對習(xí)近平生態(tài)文明建設(shè)思想的再學(xué)習(xí)再認(rèn)識，對牢固樹立新發(fā)展理念作用顯著。針對中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組對陜西的反饋意見，[16]當(dāng)?shù)亻_展了一系列對習(xí)近平生態(tài)文明建設(shè)思想的學(xué)習(xí)教育和宣傳引導(dǎo)工作，在廣大干部群眾中牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”“堅(jiān)持人與自然和諧共生”的發(fā)展理念。首先，要加強(qiáng)黨章的學(xué)習(xí)，嚴(yán)格遵守黨紀(jì)。政府官員要做到將講黨紀(jì)黨規(guī)融于自身血液之中，要切實(shí)加強(qiáng)對政府官員的教育，把教育工作列入干部教育體系，形成正常的、經(jīng)常性的和有針對性的教育。其次，提高政治站位。“全面凈化黨內(nèi)政治生態(tài)”“營造風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài)”是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的重要組成部分。政府官員應(yīng)當(dāng)對黨中央決定的應(yīng)始終不渝地堅(jiān)守，對黨中央禁止的應(yīng)該毫不猶豫地反對，提高自身的政治站位，決不能將上級指示當(dāng)耳邊風(fēng)，決不允許上有政策、下有對策，決不允許在貫徹執(zhí)行中央決策部署上打折扣、打擦邊球。最后，要牢固樹立正確的人生觀、世界觀和價(jià)值觀，通過持之以恒的教育增強(qiáng)依法施政意識和廉潔自律意識，守住道德底線，過好廉潔自律關(guān)，把真理的力量與人格的力量統(tǒng)一起來，拒腐蝕、永不沾，從根本上筑牢防腐拒變的思想防線，防止和減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）注重堵塞制度漏洞，防止濫用權(quán)力

人的行為是制度因素與個(gè)體心理因素交互作用的結(jié)果。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為制度是影響人的行為選擇最重要的因素，因此要以成本最低、效益最大化的制度來遏制腐敗，這或許能在一定程度上遏制政府的放任與危機(jī)事件的發(fā)酵。制度設(shè)計(jì)若不夠完善，易造成政府官員權(quán)力濫用、執(zhí)法不嚴(yán)、陽奉陰違、推卸責(zé)任等問題，而這些問題必然導(dǎo)致“權(quán)力尋租”活動(dòng)的猖獗。因此，當(dāng)務(wù)之急是積極推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，使政府的權(quán)力更加規(guī)范化、程序化、法制化。在制度設(shè)計(jì)方面，不斷推進(jìn)政府和公共機(jī)構(gòu)改革，政府要管少、管好、管精，充分發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，避免市場機(jī)制的盲目性、滯后性和破壞性。從源頭上理順各種關(guān)系，推進(jìn)依法治國進(jìn)程，加強(qiáng)對干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。防止權(quán)力干預(yù)，充分發(fā)揮市場看不見的手的調(diào)節(jié)作用，減少權(quán)力尋租的空間。

秦嶺違建別墅事件處理之后，當(dāng)?shù)卣晟屏讼嚓P(guān)法律制度。陜西省2019 年2 月出臺(tái)《秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)行動(dòng)方案》[17]，2019 年12 月1 日起正式實(shí)施《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》（以下簡稱《條例》），西安市政府2019 年4 月出臺(tái)《西安市秦嶺生態(tài)保護(hù)區(qū)農(nóng)家樂專項(xiàng)整治行動(dòng)方案》[18]，這些制度都旨在鞏固和拓展秦嶺北麓違建別墅專項(xiàng)整治工作成效。新出臺(tái)的《條例》更加細(xì)化并且具有可操作性和明確的執(zhí)法措施?！稐l例》把核心保護(hù)區(qū)范圍由海拔2600 米以上擴(kuò)大到海拔2000 米以上，將秦嶺主梁兩側(cè)各1000 米、主要支脈兩側(cè)各500 米以內(nèi)的區(qū)域和有關(guān)保護(hù)區(qū)塊列為核心保護(hù)區(qū)。還實(shí)行分區(qū)保護(hù)，劃定核心、重點(diǎn)和一般保護(hù)區(qū)范圍，形成了以海拔為基準(zhǔn)、“海拔+區(qū)塊+生態(tài)廊道”為特征的分區(qū)保護(hù)體系；重新調(diào)整規(guī)范了重點(diǎn)保護(hù)區(qū)、一般保護(hù)區(qū)范圍，核心保護(hù)區(qū)的面積占比由0.77%提高到13.92%，重點(diǎn)保護(hù)區(qū)面積占比由26%提高到30%。除此之外，還嚴(yán)格約束開發(fā)行為，禁止在秦嶺主梁以北的秦嶺范圍內(nèi)開山采石，擴(kuò)大了禁止礦產(chǎn)開發(fā)的區(qū)域，對房地產(chǎn)開發(fā)作出禁止性、限制性規(guī)定，將商品林采伐、整治退出水電站、河道湖泊管理等納入制度化、法治化軌道。

《條例》還專門增加了“監(jiān)督管理”一章，明確了各級政府及部門的監(jiān)管責(zé)任，構(gòu)建多層次、多領(lǐng)域的監(jiān)測、監(jiān)管體系，突出源頭治理。加大考核評價(jià)與責(zé)任追究，規(guī)定秦嶺區(qū)域內(nèi)縣以上人民政府實(shí)行自然資源離任審計(jì)和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究終身制度；建立了約談制度，對秦嶺生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況持續(xù)下降或者未完成秦嶺生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況改善目標(biāo)的地區(qū)，要對有關(guān)政府的主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談；提高違法處罰標(biāo)準(zhǔn)，加大處罰力度，進(jìn)一步夯實(shí)了環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任。[19]2020 年7 月陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管平臺(tái)運(yùn)維中心正式揭牌。[20]該中心將為秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)范圍邊界線的確定提供技術(shù)支持，為秦嶺范圍核心保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)保護(hù)區(qū)和一般保護(hù)區(qū)勘界立標(biāo)提供技術(shù)支持，并建立起秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)常態(tài)化監(jiān)測。

（四）秦嶺違建別墅事件的“溢出效應(yīng)”

秦嶺違建別墅從秦嶺北麓西安段起，經(jīng)過三個(gè)月的集中整治后又從西安段延伸到秦嶺北麓陜西段的所有地段，包括秦嶺南麓。全國各地都以秦嶺違建別墅事件為教訓(xùn)，對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境破壞的案例進(jìn)行了集中整治。近年來，從秦嶺到祁連山，從長江到洱海，破壞生態(tài)環(huán)境的案件時(shí)有發(fā)生。這些事件都是過度無序開發(fā)、嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境和有些國家公職人員嚴(yán)重失職瀆職、違紀(jì)違法的典型案件。祁連山長期以來大規(guī)模的探礦、采礦活動(dòng)造成了保護(hù)區(qū)局部植被毀壞、水土流失、地表塌陷；洱海的過度開發(fā)帶來了日益嚴(yán)峻的水質(zhì)惡化，不斷警告著沿岸的居民，洱海的環(huán)境承載量是有限的。秦嶺北麓違建別墅事件的堅(jiān)決處置對類似的破壞生態(tài)環(huán)境的案件起到了有效的警示和教育作用。各級黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)要切實(shí)履行本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)第一責(zé)任人的責(zé)任，督促相關(guān)部門各司其職、各盡其責(zé)、通過嚴(yán)格問責(zé)喚醒責(zé)任擔(dān)當(dāng)，對造成生態(tài)環(huán)境損害而負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部必須嚴(yán)肅查處問責(zé)。生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生，決不能重復(fù)“先污染后治理”“邊污染邊治理”的老路，堅(jiān)決摒棄以犧牲生態(tài)環(huán)境換取一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長的做法，要站在為子孫計(jì)、為萬世謀的戰(zhàn)略高度思考謀劃，為子孫后代留下可持續(xù)發(fā)展的“綠色銀行”，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。