肖劍波，劉宇曦，鐘佳寧，陳 斌

(贛南醫(yī)學(xué)院 1.2018級碩士研究生；2.心血管病防治教育部重點實驗室；3.第一附屬醫(yī)院 普外科，江西 贛州 341000)

1 新發(fā)傳染病防控概況

新發(fā)傳染病是指新出現(xiàn)的、再度肆虐的或死灰復(fù)燃的傳染性疾病[1]，一直是公共衛(wèi)生領(lǐng)域關(guān)注的熱點，常給全球經(jīng)濟和公共衛(wèi)生造成極大的負(fù)擔(dān)。普遍認(rèn)為新發(fā)傳染病的發(fā)生主要由社會、經(jīng)濟、環(huán)境和生態(tài)因素導(dǎo)致[2]。近年來，由于人口快速增長、城鎮(zhèn)化進程加快、環(huán)境改變，國際貿(mào)易與旅游、耐藥性、病原微生物進化及生物恐怖襲擊等因素，新發(fā)傳染病發(fā)生頻率不斷增加。

有效防控新發(fā)傳染病，主要通過早期監(jiān)測預(yù)警，變被動應(yīng)對為主動防御；疫情暴發(fā)后，主要依靠疫苗研制和高效應(yīng)急處置。經(jīng)過SARS等事件過后，雖然我國傳染病防控法律法規(guī)逐步完善、監(jiān)測方法不斷改進、應(yīng)急能力得到提升，但是傳染病防控工作仍然任重道遠(yuǎn)。目前新發(fā)傳染病防控難點和重點主要體現(xiàn)在：①對野生動物攜帶的病原體譜和進化規(guī)律了解甚少，在新發(fā)傳染病監(jiān)測預(yù)警及應(yīng)急處置處于被動局面；②在動物和人群中存在大量隱性感染，疫情難以得到徹底控制；③現(xiàn)有的傳染病監(jiān)測手段單一，缺乏科學(xué)、有效、完整的綜合監(jiān)測體系；④各部門在新發(fā)傳染病防控方面缺乏有效的協(xié)調(diào)、合作及長效防控機制；⑤國內(nèi)人口流動增加及國際交流合作加深，加大了傳染病防控難度。

2 網(wǎng)格化管理概況

網(wǎng)格化管理是近年來出現(xiàn)的一種新興概念，隨著中國城鎮(zhèn)化進程持續(xù)推進，傳統(tǒng)城市管理模式存在管理粗放、滯后等問題[3]，此時，我們需要探索新的、適用的、更高效的社會管理模式。近年來信息技術(shù)的快速發(fā)展，為城市管理模式的改革奠定了技術(shù)基礎(chǔ)，推動了城市網(wǎng)格化管理模式的實施。

傳統(tǒng)的社會管理結(jié)構(gòu)是職能分割的遞階結(jié)構(gòu)模式，網(wǎng)格化管理結(jié)構(gòu)模式是在保持遞階結(jié)構(gòu)管理體系和權(quán)力體系的同時，增加各個橫向節(jié)點之間的互融互通，使割裂的職能部門重新整合起來，形成一個個網(wǎng)格結(jié)構(gòu)，在這種結(jié)構(gòu)上進行的管理創(chuàng)新稱為網(wǎng)格化管理[4]?！熬W(wǎng)格結(jié)構(gòu)、條塊合總”，這是網(wǎng)格化管理的結(jié)構(gòu)模式。此外，我們從服務(wù)對象來看，在現(xiàn)有的街道社區(qū)劃分的基礎(chǔ)上，再細(xì)分為若干單元網(wǎng)格，利用城市管理部件法、3S(GIS、RS、GPS)等技術(shù)采集網(wǎng)格內(nèi)“人、地、事、物、組織”等基礎(chǔ)信息收錄組成各級網(wǎng)格數(shù)據(jù)庫[5]，建立資源共享、信息融通；流程重組、職責(zé)明確，無縫化、精準(zhǔn)的城市管理服務(wù)體系。

3 網(wǎng)格化管理和現(xiàn)代傳染病防控體系相似點

①從組織體系來看，兩者都需要一個權(quán)威的核心指揮協(xié)調(diào)和監(jiān)督機構(gòu)，負(fù)責(zé)各部門之間的溝通與銜接，以形成合力；②從工作內(nèi)容來看，均需要數(shù)字化的城市基礎(chǔ)設(shè)施和資源，并形成資源共享；③從實施手段來看，兩者均需要運用行政、法律、經(jīng)濟等多種手段，統(tǒng)一調(diào)配人、財、物等社會資源；④從技術(shù)和理念來看，兩者都是依靠互聯(lián)網(wǎng)為技術(shù)支撐的動態(tài)、精準(zhǔn)的管理體系，以預(yù)防為主，防治結(jié)合的理念進行管理。因此，我們將網(wǎng)格化管理理念引入新發(fā)傳染病防控體系有一定的理論基礎(chǔ)。

4 網(wǎng)格化管理理念、方法和技術(shù)在新發(fā)傳染病早期監(jiān)測預(yù)警的應(yīng)用優(yōu)勢

4.1互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)在過去10年，互聯(lián)網(wǎng)使用量和利用互聯(lián)網(wǎng)尋求健康行為增加，這為開發(fā)創(chuàng)新的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測系統(tǒng)創(chuàng)造了新的可能性[6]。據(jù)CNNIC發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示：截至 2018 年 12 月，我國網(wǎng)民規(guī)模為8.29 億，搜索引擎用戶規(guī)模達(dá)6.81億，其中手機搜索用戶數(shù)約占95.8%[7]，國內(nèi)常用的搜索引擎有谷歌、百度、雅虎等。此外，社交媒體(如微博)作為信息來源和傳播信息的手段在公共衛(wèi)生領(lǐng)域越來越得到認(rèn)可[8]。因此，有學(xué)者提出利用在線尋求健康的行為來監(jiān)測傳染病的發(fā)生，即通過跟蹤可能患傳染病的人或相關(guān)人員在互聯(lián)網(wǎng)上搜索傳染病相關(guān)的關(guān)鍵術(shù)語的頻率變化來估計發(fā)病率。城市網(wǎng)格化管理是 “互聯(lián)網(wǎng)+社會工作”的城市管理模式，其核心技術(shù)是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，可利用其互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和單元網(wǎng)格管理法于新發(fā)傳染病早期監(jiān)測預(yù)警。該方法具有實時快速、數(shù)據(jù)豐富、覆蓋面廣、成本低，適合用于大數(shù)據(jù)分析，但也存在信息偏倚、干擾因素多、無法實現(xiàn)傳染病發(fā)生的因果判斷，可作為傳統(tǒng)監(jiān)測手段的補充。

4.2多部門聯(lián)合監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)近年來，許多新發(fā)傳染病揭示了人類、動物和植物健康之間的密切聯(lián)系，強調(diào)多尺度、多部門防控新發(fā)傳染病的必要性和緊迫性[9]。新發(fā)傳染病的性質(zhì)往往限制了傳統(tǒng)監(jiān)測模式的有效性[10]，而數(shù)字監(jiān)測[11-12]和多部門、多哨點聯(lián)合監(jiān)測[9]可以提高衛(wèi)生事件檢測的敏感性和及時性。世界動物衛(wèi)生組織提出“One Health”理念，其內(nèi)涵是人和動物的健康是相互依存的，并與他們共同生活的生態(tài)系統(tǒng)的健康密不可分[13-14]。據(jù)估計，60.0%～75.0%的人類新發(fā)傳染病源自動物，其中約71.0%來自野生動物[2]，并且與野生動物的數(shù)量和多樣性呈顯著正相關(guān)[2]；而環(huán)境和氣候又是影響病媒生存和數(shù)量的重要因素[15]。人類行為始終在傳染病發(fā)生過程中起著核心作用，人類的活動造成了環(huán)境和生態(tài)的破壞，影響病原生物的宿主移位和進化。在經(jīng)濟全球化的今天，全球貿(mào)易(包括野生動物)和旅游等人類行為直接導(dǎo)致新發(fā)傳染病的風(fēng)險在不斷升高[16]。此外，貧困、經(jīng)濟發(fā)達(dá)指數(shù)、城市布局、居民健康狀況也是新發(fā)傳染病的潛在因素?？傊?，新發(fā)傳染病的發(fā)病因素是多方面，多環(huán)節(jié)引發(fā)的。例如：1998在馬來西亞暴發(fā)的尼帕病毒(Nipah virus NIV)疫情事件，與土地使用和農(nóng)業(yè)集約化相關(guān)，當(dāng)?shù)鼐用裨谪i舍周圍種植了大量的芒果樹，導(dǎo)致狐蝠與豬的持續(xù)接觸風(fēng)險增加，NIV為人畜共患病，養(yǎng)豬工人在與病豬接觸中被感染，同時，病豬大量銷售至其他地方及國外，引起國內(nèi)和新加坡的擴散[17-18]。人畜共患病報告不足和人與動物衛(wèi)生檢疫分離，妨礙了新發(fā)傳染病監(jiān)測工作，目前包括法國在內(nèi)的多個國家已將動物疾病加入公共衛(wèi)生監(jiān)測系統(tǒng)。盡管單一的某個因素對傳染病的預(yù)測價值有限，但網(wǎng)格化管理的多部門協(xié)作與數(shù)據(jù)共享理念與方法，有助于建立包括動物、環(huán)境、氣象、工商等在內(nèi)的多環(huán)節(jié)、多部門的聯(lián)合監(jiān)測體系，使新發(fā)傳染病在暴發(fā)前預(yù)警成為可能。

4.3癥狀監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)近年來，癥狀群監(jiān)測在國內(nèi)外得到迅速發(fā)展，癥候群監(jiān)測系統(tǒng)的根本目標(biāo)是在證實診斷和向公共衛(wèi)生部門報告之前，早期發(fā)現(xiàn)疾病的聚集性，并啟動快速反應(yīng)系統(tǒng)，以減少發(fā)生率和死亡率[6,19]。癥狀監(jiān)測是針對公共衛(wèi)生系統(tǒng)、持續(xù)地收集和分析早期異常“癥狀”相關(guān)數(shù)據(jù)，并做出合理解釋和及時發(fā)現(xiàn)傳染病在時空分布的異常聚集苗頭。癥狀群的監(jiān)測數(shù)據(jù)來源包括臨床資料，如：醫(yī)院急診和基層衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)、養(yǎng)老院的主訴和癥狀記錄、耐藥情況、120求助電話、獸醫(yī)記錄等；非臨床數(shù)據(jù)包括：學(xué)校學(xué)生缺課人數(shù)、工廠曠工人數(shù)、藥店退熱藥、抗病毒藥、 抗菌素和止疼藥銷售記錄等[20]。網(wǎng)格化管理的“條塊合總”模式和信息技術(shù)有利于加強衛(wèi)生、教育、工商、民政、食品藥監(jiān)等部門統(tǒng)一協(xié)作，數(shù)據(jù)規(guī)范采集。社區(qū)單元網(wǎng)格的劃分為癥狀群精準(zhǔn)監(jiān)測提供了便利。

5 網(wǎng)格化管理能夠快速、有效應(yīng)對公共衛(wèi)生危機

5.1有利于進行科學(xué)決策首先基于網(wǎng)格化理念的新發(fā)傳染病綜合監(jiān)測數(shù)據(jù)為政府決策提供了全面、完整的的信息。由于信息來源于多方面，信息的核實、管理和分析需要各部門聯(lián)合協(xié)作。其次，信息轉(zhuǎn)化為決策需要相關(guān)的專業(yè)知識，公共危機處置措施又涉及城市管理各方面，而當(dāng)有關(guān)專家將其分析局限于自己的能力領(lǐng)域而不考慮這些領(lǐng)域之外的其他相關(guān)的、甚至有時是關(guān)鍵的因素時，這種專業(yè)知識可能會受到限制。缺乏理性的決策往往造成不可逆轉(zhuǎn)和不可彌補的損失。因此，信息共享和信息綜合分析更能為公共危機提供及時、科學(xué)的決策。再次，突發(fā)公共衛(wèi)生事件是一種非常規(guī)突發(fā)事件，具有高度的動態(tài)性，衛(wèi)生應(yīng)急決策也具有明顯的動態(tài)特性,是階段性處置結(jié)果與突發(fā)事件發(fā)展趨勢的動態(tài)博弈過程[21]。網(wǎng)格化管理具有持續(xù)、動態(tài)、實時的特點，利用其監(jiān)測數(shù)據(jù)能夠為公共衛(wèi)生危機動態(tài)科學(xué)決策提供指導(dǎo)。

5.2有利于構(gòu)成公共衛(wèi)生應(yīng)急處置聯(lián)防聯(lián)控機制中國傳統(tǒng)的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體制是一種建立在政治動員基礎(chǔ)上的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換和部門分割型體制，存在臨時性、模糊性、協(xié)調(diào)不暢等問題[22]。聯(lián)防聯(lián)控機制是指政府委托部門主要負(fù)責(zé)人牽頭，有關(guān)部門負(fù)責(zé)人參加針對特定事件開展工作協(xié)商、信息通報發(fā)布和督辦檢查的機構(gòu)[23]。網(wǎng)格化理念在公共衛(wèi)生應(yīng)急處置聯(lián)防聯(lián)控機制方面具有如下優(yōu)勢。

5.2.1高效動員動員能力主要取決于機構(gòu)的行政級別及其合法性，網(wǎng)格化聯(lián)防聯(lián)控屬于政府的行政行為，具有較強的動員能力和號召力；唐賢興[24]認(rèn)為，政府及其部門間長期缺乏良好的合作機制，是導(dǎo)致政府“運動式”治理模式的原因之一。在現(xiàn)代社會，絕大多數(shù)公共問題不是單一存在的, 而是相互依賴、交叉或重疊的。社會動員需要推進政府及其部門之間的合作。此外，網(wǎng)格化管理信息技術(shù)、雙向溝通模式、政府引導(dǎo)、基層自治模式能夠有效加強政府動員和民間動員的融合，既增強了動員效果又降低了動員成本[25]。

5.2.2綜合協(xié)調(diào)網(wǎng)格化管理協(xié)調(diào)機制包括部門間橫向協(xié)調(diào)與上下級縱向協(xié)調(diào)兩方面，即“條塊結(jié)合”。以疾病預(yù)防控制中心為軸心,輻射分散, 與同級醫(yī)療部門建立伙伴關(guān)系,與公安、交通、工商、農(nóng)業(yè)、信息、學(xué)校、新聞媒體等相關(guān)部門建立合作機制, 共同應(yīng)對衛(wèi)生危機[12,26]。衛(wèi)生應(yīng)急通常涉及多個部門，因而橫向協(xié)調(diào)尤為重要，扁平化的行政層級與高效的信息傳遞有助于提高政策協(xié)調(diào)力度。此外，將專家委員會列為專門的工作機構(gòu)，在防控物資儲備、疫苗供應(yīng)、危重病人救治、民眾風(fēng)險溝通等方面發(fā)揮了積極配合作用。

5.2.3基層防控疫情防控的關(guān)鍵在末梢，網(wǎng)格化管理能夠快速將各方防疫力量順網(wǎng)格結(jié)構(gòu)有條不紊下沉到社區(qū)，廣泛發(fā)動群眾，有效利用社區(qū)網(wǎng)格員、家庭簽約醫(yī)生、預(yù)防保健醫(yī)生對網(wǎng)格內(nèi)的人員流動、身體狀況、居民訴求等重要信息進行全面、動態(tài)的掌握并有針對性地采取防控措施，強化了對基礎(chǔ)信息的掌握和研判，提高了管理的敏感性和精細(xì)化程度[27]。

5.2.4衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險溝通在SARS事件早期，政府因隱瞞疫情信息受到國際社會的批評，在此事件后中國開始重視風(fēng)險溝通在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置中的應(yīng)用，然而在本次武漢新型冠狀病毒肺炎(COVID-19)事件早期，仍然暴露出同樣的問題。暫緩發(fā)布信息是中國在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的傳統(tǒng)做法，這不僅不能引起公眾的警惕，還耽誤了疫情的及時處置[28]；這種信息溝通不暢往往還引起民眾的諸多猜測、謠言的大量產(chǎn)生及社會的恐慌，其次生影響及危害可能超過危機事件本身[29]。分析其原因可能與風(fēng)險溝通意識不強[30]、機制不全[31]、渠道不暢、公民參與不足[32]相關(guān)。要解決此問題，除了加強法律法規(guī)建設(shè)外，網(wǎng)格化管理跨部門業(yè)務(wù)協(xié)同和資源共享、數(shù)據(jù)開放、監(jiān)督與責(zé)任劃分、政社互動、雙向溝通、移動通信技術(shù)和社交媒體等理念、方法和技術(shù)實現(xiàn)危機管理信息配置、傳遞、 協(xié)調(diào)與共享，將分散的危機信息整合成為一個高度共享的最優(yōu)系統(tǒng)[33]。通暢、及時、主動的應(yīng)急風(fēng)險溝通有利于增強民眾抗擊疫情的信心和對政府的信任[28]。

城市網(wǎng)格化管理是基于控制理論基礎(chǔ)上，綜合利用現(xiàn)代信息等高科技手段, 實施全方位、精準(zhǔn)、高效率的城市管理活動。將網(wǎng)格化管理的信息整合、信息共享、統(tǒng)一指揮與分工協(xié)調(diào)、單元管理法和互聯(lián)網(wǎng)等相關(guān)理念和技術(shù)用于新發(fā)傳染病的早期監(jiān)測預(yù)警、衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險溝通及處置等具有獨特的優(yōu)勢，盡管網(wǎng)格化管理理念和技術(shù)還在不斷探索及實踐完善中，但將其融入新發(fā)傳染病防控仍然不失為一種創(chuàng)新的方法，為進一步完善我國新發(fā)傳染病防控長效工作機制提供了一種參考。