●周 寧

一、新型城鎮(zhèn)化背景下的城市發(fā)展

城鎮(zhèn)化是隨著社會生產(chǎn)力發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)生的由農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)村社會向以工業(yè)、服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主的城鎮(zhèn)社會逐漸轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟社會過程。改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化水平快速提高，城鎮(zhèn)化過程為中國經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、改善公共服務(wù)等做出重要貢獻。隨著人民收入和生活水平提高，對美好生活的向往成為越來越基本的需求，而文旅產(chǎn)業(yè)就成為賦能美好生活的重要供給側(cè)。

在新型城鎮(zhèn)化背景下，總結(jié)城鎮(zhèn)空間發(fā)展規(guī)律，發(fā)揮文旅產(chǎn)業(yè)催化作用，科學(xué)進行城市綜合開發(fā)運營，成為相關(guān)研究機構(gòu)、政府和企業(yè)的重要研究內(nèi)容。

（一）城鎮(zhèn)化與城市空間發(fā)展

二戰(zhàn)后很多發(fā)達國家經(jīng)歷了城鎮(zhèn)化、郊區(qū)城鎮(zhèn)化、逆城鎮(zhèn)化、再城鎮(zhèn)化四個階段，不同城鎮(zhèn)化水平下，世界各國目前所處的城鎮(zhèn)化階段各有不同。截至2019 年底，根據(jù)國家統(tǒng)計局城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村常住人口數(shù)據(jù)，我國城鎮(zhèn)化水平已達60.6%。隨著城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，郊區(qū)城鎮(zhèn)化現(xiàn)象越來越普遍，鄉(xiāng)村地域轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)地域，生產(chǎn)方式逐漸非農(nóng)化，生活方式逐漸城鎮(zhèn)化。由于交通擁堵、環(huán)境污染等城市問題，部分大中城市居民開始產(chǎn)生到遠(yuǎn)郊及周邊區(qū)域游憩、居住需求。新時代城鎮(zhèn)化發(fā)展的新現(xiàn)象、新需求對城市綜合開發(fā)、文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出新的要求。

（二）城鎮(zhèn)化與城市綜合開發(fā)

隨著國家越來越關(guān)注科學(xué)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、政府債務(wù)等城鎮(zhèn)化質(zhì)量問題，城市發(fā)展與城市開發(fā)模式逐漸由原來政府完全主導(dǎo)的負(fù)債投資、地產(chǎn)先行、配套滯后模式，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎蠛献?、?guī)劃先行、產(chǎn)城融合的城市綜合開發(fā)模式。城市綜合開發(fā)為地方政府提供區(qū)域規(guī)劃、投融資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、人口集聚、特許公共服務(wù)、城市資產(chǎn)管理、城市資本運作等一攬子解決方案。政企合作成為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的利益共同體。

（三）文旅產(chǎn)業(yè)與城市發(fā)展

文旅產(chǎn)業(yè)不但能優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，成為推動城市發(fā)展的新動能，還能提供優(yōu)質(zhì)游憩產(chǎn)品與服務(wù)，滿足居民日益增長的對美好生活的向往。隨著文旅產(chǎn)業(yè)與城市發(fā)展深度融合，全域旅游的發(fā)展理念寫入國務(wù)院政府工作報告。在城市發(fā)展過程中，文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)揮著越來越重要的作用。

二、城市綜合開發(fā)主要模式與內(nèi)容

（一）城市綜合開發(fā)內(nèi)容

城市綜合開發(fā)是以城市發(fā)展的根本理念、動力為切入點，構(gòu)建發(fā)展框架，梳理和整合城市各種顯性和隱性資源，加快產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和人口聚集，并在此基礎(chǔ)上形成鮮明的城市文化、造就城市精神，實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的過程。企業(yè)以舊城改造、新區(qū)建設(shè)、土地一級整理、土地二級開發(fā)聯(lián)動為切入點，社會資本可在城市發(fā)展策劃、規(guī)劃設(shè)計、土地開發(fā)、工程承包、房地產(chǎn)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入以及城市資源運營管理等領(lǐng)域有針對性地為地方政府提供綜合建設(shè)解決方案。隨著政策與市場情況變化，城市綜合開發(fā)的內(nèi)容也不斷豐富。從最初，政府作為投資主體，企業(yè)通過BT（建設(shè)- 移交）方式參與土地平整、市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套設(shè)施等工程建設(shè)；到后來，企業(yè)通過“一二級聯(lián)動開發(fā)”模式，與政府合作，在上述土地平整、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)基礎(chǔ)上，前端參與區(qū)域整體開發(fā)規(guī)劃等，后端參與全部或部分房地產(chǎn)開發(fā)等；到現(xiàn)在，政企全面合作，通過“一二三級聯(lián)動開發(fā)”模式，在上述開發(fā)內(nèi)容基礎(chǔ)上，增加產(chǎn)業(yè)招商、運營管理等內(nèi)容。許多社會資本都已進行有益實踐。

（二）城市綜合開發(fā)模式

隨著內(nèi)涵的變化，政府投資與負(fù)債規(guī)范管理、政府所屬城投公司市場化轉(zhuǎn)型、土地與項目收益脫鉤等形勢變化，城市綜合開發(fā)的商業(yè)模式、開發(fā)理念、投資主體、參與主體、產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈都在升級延展。在國家去杠桿、降風(fēng)險、減少政府負(fù)債背景下，為籌集新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城市發(fā)展所需巨額資金，國家鼓勵社會資本參與新型城鎮(zhèn)化業(yè)務(wù)。通過企業(yè)成熟的資金、技術(shù)、經(jīng)營管理經(jīng)驗，為社會輸出更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，整合優(yōu)化資源配置，提高公共服務(wù)效率。政企合作更為緊密，政府主體不再總攬城市開發(fā)的方方面面，轉(zhuǎn)而與社會資本優(yōu)勢互補，在投融資、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、宣傳推廣、工程建設(shè)、產(chǎn)業(yè)招商、運營管理等產(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)與企業(yè)展開全面合作。商業(yè)模式也更為復(fù)雜，一級開發(fā)方面有PPP、ABO 等模式；二級開發(fā)方面政府通過招拍掛出讓土地，社會資本與其他房企參與競拍，完成地產(chǎn)開發(fā)；三級開發(fā)運營方面，社會資本為政府提供產(chǎn)業(yè)發(fā)展、金融創(chuàng)新、運營管理等服務(wù)，社會資本的盈利模式隨之逐漸多元化。參與主體由原來的僅包括工程建設(shè)商，逐漸演變?yōu)橥顿Y商、產(chǎn)業(yè)服務(wù)運營商、金融服務(wù)商、規(guī)劃設(shè)計方、戰(zhàn)略咨詢方、運營服務(wù)商等產(chǎn)業(yè)鏈前中后端多種市場主體深度參與。隨著內(nèi)容豐富、模式升級，城市綜合開發(fā)展所面臨的風(fēng)險和困難日益復(fù)雜，綜合開發(fā)模式仍處于探索階段，還不太成熟。此外還面臨著政策風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險、合同風(fēng)險、工程建設(shè)風(fēng)險、運維期風(fēng)險、項目公司管理風(fēng)險和不可抗力風(fēng)險等大量風(fēng)險。

三、文旅產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)的城市綜合開發(fā)

（一）文旅產(chǎn)業(yè)的主要內(nèi)容

隨著收入水平提高和消費觀念升級，旅游度假已成為人們生活的剛需和常態(tài)。文旅產(chǎn)業(yè)也成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)，并保持良好的發(fā)展勢頭。根據(jù)文化和旅游部數(shù)據(jù)，2019 年，全國實現(xiàn)旅游總收入6.63 萬億元，對GDP 的綜合貢獻為10.94 萬億元，占GDP 總量的11.05%，直接和間接帶動就業(yè)7987 萬人，占全國就業(yè)人口的10.31%。近年來旅游經(jīng)濟持續(xù)保持高于GDP 增速的較快增長。發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)對城市經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、完善區(qū)域公共配套等都有積極作用，是提高城市吸引力、促進人口流入的有效途徑。

隨著客群細(xì)分和旅游產(chǎn)品升級，國內(nèi)文旅產(chǎn)業(yè)實踐發(fā)展出多種類型項目：主題公園類、文旅小鎮(zhèn)類、休閑度假類、田園農(nóng)旅、資源景點類等。

主題公園類，近年來中國主題公園市場增長強勁，越來越多的年輕人和親子家庭選擇到主題公園游樂，從供給端看，迪士尼、環(huán)球影城、六旗、樂高等國外知名主題公園已進入或正在進入國內(nèi)市場，國內(nèi)也培育出長隆、歡樂谷、方特等主題樂園品牌。

文旅小鎮(zhèn)類，隨著人們對歷史和傳統(tǒng)文化的追求，近年來文旅小鎮(zhèn)逐漸興起，并出現(xiàn)了一批優(yōu)秀項目。文旅小鎮(zhèn)一般以當(dāng)?shù)貧v史文化為脈絡(luò)，通過傳統(tǒng)建筑、手工藝品、演藝、美食、體驗等方式，讓游客在游憩時全方位體驗當(dāng)?shù)匚幕?，是文化與旅游融合發(fā)展的典型代表之一。代表性項目有古北水鎮(zhèn)、拈花灣、彝人古鎮(zhèn)、袁家村等。

休閑度假類，隨著旅游觀念轉(zhuǎn)變，人們逐漸由欣賞自然風(fēng)光或人文古跡，增長見識開闊眼界的觀光旅游，向到一定目的地，進行消遣娛樂、休憩療養(yǎng)等放松身心的休閑度假旅游轉(zhuǎn)變。由于收入水平、旅游觀念、生活節(jié)奏等多種因素，大中城市休閑度假客群近年來規(guī)模逐漸擴大。由于休閑度假的居住屬性，一批優(yōu)質(zhì)度假酒店、度假地產(chǎn)類項目應(yīng)運而生，如奧倫達部落、阿那亞、地中海俱樂部、開元森泊度假樂園等。

田園農(nóng)旅類，以農(nóng)林牧漁等第一產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，通過種植采摘、萌寵接觸、特色美食、民宿居住、特產(chǎn)及手工藝品等多種方式，使游客體驗鄉(xiāng)村生活。國內(nèi)外知名的田園農(nóng)旅類鄉(xiāng)村有： 阿蘇農(nóng)場、MOKUMOKU 農(nóng)場、巴厘島烏布、嵊泗東海漁村等。

資源景點類，依托當(dāng)?shù)鬲氂械纳健⒑?、河、湖、溫泉、草原、海島等自然景觀或資源，開發(fā)旅游基礎(chǔ)設(shè)施及配套商業(yè)服務(wù)設(shè)施，使游客在欣賞自然風(fēng)光或體驗自然資源中愉悅身心。國內(nèi)典型項目集聚的代表區(qū)域有桂林陽朔、海南清水灣、滇池、阿爾山、潿洲島等。

（二）文旅產(chǎn)業(yè)在城市綜合開發(fā)中的作用

根據(jù)空間結(jié)構(gòu)理論，區(qū)域與城市空間發(fā)展往往從具有要素優(yōu)勢的增長極開始，利用自身優(yōu)勢通過極化效應(yīng)，不斷吸納周邊資源要素和經(jīng)濟社會主體，擴大與周邊區(qū)域差距。增長極發(fā)展到一定階段后，由于集聚不經(jīng)濟等原因，開始產(chǎn)生擴散效應(yīng)，向周邊溢出各類資源要素和經(jīng)濟社會主體等，帶動周邊區(qū)域發(fā)展。增長極之間的交通軸線也可能衍生出新的增長極。區(qū)域與城市增長極的產(chǎn)生往往有各種驅(qū)動力，包括政策、規(guī)劃、交通、產(chǎn)業(yè)、資源等，如常見的各類自貿(mào)區(qū)、高鐵新城、產(chǎn)業(yè)新城、石油城等。

文旅產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)的城市綜合開發(fā)，是一種通過發(fā)展文旅及相關(guān)產(chǎn)業(yè)來拉動城市經(jīng)濟發(fā)展、提升城市形象、推動城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、推進新城市生活品質(zhì)的模式，是在研究新階段中國城市發(fā)展特點及未來趨勢下提出的一種新型城市發(fā)展路徑。文旅產(chǎn)業(yè)一方面因自身勞動密集、資金密集屬性，能產(chǎn)生大量就業(yè)崗位。另一方面，文旅產(chǎn)業(yè)吃住行游購娛要素與城市生活配套需求高度一致。同時，文旅產(chǎn)業(yè)還能吸引大量外部人口流入、游憩度假甚至居住生活。隨著文旅產(chǎn)業(yè)的興起，因旅而興的城市或區(qū)域逐漸增多，如敦煌、麗江、三亞、陽朔等。如何發(fā)揮文旅產(chǎn)業(yè)催化作用，通過城市綜合開發(fā)實現(xiàn)區(qū)域與城市發(fā)展便成為重要課題。筆者認(rèn)為可從五個方面來實施：一是區(qū)域資源分析與文旅產(chǎn)業(yè)定位，全面梳理片區(qū)區(qū)位交通、自然人文、政策、規(guī)劃、財政實力、環(huán)境保護等要素優(yōu)勢與制約條件，科學(xué)確定文旅產(chǎn)業(yè)定位，明確需植入的文旅產(chǎn)業(yè)內(nèi)容；二是高起點編制片區(qū)規(guī)劃方案，將各類要素在空間上合理布局，政府將規(guī)劃法定化，確定分期實施計劃；三是完成拆遷安置補償及土地收儲等前期工作，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等；四是文旅產(chǎn)業(yè)與配套的居住、商業(yè)等同步投資開發(fā)建設(shè)，真正落實產(chǎn)城融合發(fā)展；五是進行招商引資、城市運營、產(chǎn)業(yè)運營、金融服務(wù)等。此外，并不是所有城市與區(qū)域都適合通過文旅產(chǎn)業(yè)實施城市綜合開發(fā)。要堅持一定的選址原則，包括獨特的自然人文資源、符合國家戰(zhàn)略發(fā)展方向、區(qū)位交通條件良好、產(chǎn)業(yè)與人口承載能力、良好的營商環(huán)境等。

四、結(jié)語

由于城市綜合開發(fā)的系統(tǒng)性、復(fù)雜性，社會資本在參與過程中要注重提高自身片區(qū)發(fā)展規(guī)劃、投融資管理、運營管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)等方面能力。政府與社會資本要本著創(chuàng)新開放、互利共贏的原則，堅持區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)融合、產(chǎn)城融合、以人為本、生態(tài)保護等理念，處理好各利益主體關(guān)系，結(jié)合不同投資內(nèi)容制定相應(yīng)的商業(yè)模式、合作模式，明確各自的權(quán)利義務(wù)邊界，實現(xiàn)片區(qū)經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益最大化。