成曉曼

黨的十九大報(bào)告在提到加快生態(tài)文明體制機(jī)制改革，建設(shè)美麗中國(guó)任務(wù)時(shí)，指出“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”，〔1〕明確了政府主導(dǎo)、多元主體參與生態(tài)治理的結(jié)構(gòu)。2018年，生態(tài)環(huán)境部的組建和職責(zé)整合，強(qiáng)化了政府在生態(tài)治理中的主導(dǎo)地位。著力解決突出環(huán)境問(wèn)題，加快生態(tài)治理進(jìn)程，提升生態(tài)治理效率，需要科學(xué)把握政府在生態(tài)環(huán)境治理體系中主導(dǎo)地位的內(nèi)涵和要求。

一、生態(tài)治理的含義和政府主導(dǎo)地位的角色定位

1.生態(tài)治理的含義

傳統(tǒng)的公共行政理念將政府作為理所當(dāng)然的公共責(zé)任承擔(dān)者，強(qiáng)調(diào)政府作為統(tǒng)治主體的單一性。20 世紀(jì)80 年代末90 年代初，“治理”理論逐漸在西方興起。進(jìn)入21 世紀(jì)，西方治理理論已形成多個(gè)流派，但都主張去除或弱化政府權(quán)威，提倡治理主體多元化、治理參與民主化、治理方式制度化，在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)“善治”的目標(biāo)，緩和政府與公民之間的矛盾。在西方話語(yǔ)語(yǔ)境中，“治理”一詞意味著政府的分權(quán)和社會(huì)自治。西方治理理論探求多元主體共同參與治理的主旨要義，對(duì)我們開(kāi)展生態(tài)治理具有重要啟示。

反思我國(guó)政府在生態(tài)治理中的角色，就是要改變傳統(tǒng)的政府單一生態(tài)治理的局面，轉(zhuǎn)向多元共治。但西方治理理論有其特殊的社會(huì)背景，我們不能完全照搬。在我國(guó)生態(tài)文明語(yǔ)境下，生態(tài)治理是在中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明觀指導(dǎo)下，在中國(guó)特色社會(huì)主義道路的既定方向下，在堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革的意義上進(jìn)行的。生態(tài)治理由政府單一治理主體向多元治理主體的轉(zhuǎn)變，并不是要否定黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，不是要去除政府的作用或者否定政府的主導(dǎo)作用，也不等同于基于自由主義的“多元政治”。學(xué)者盧風(fēng)指出“治理”是“在認(rèn)可政府管理和法制的前提下，提倡多種類型的行動(dòng)主體，提倡超出單一權(quán)威的多層次目標(biāo)和責(zé)任”?！?〕在社會(huì)主義生態(tài)文明語(yǔ)境下，生態(tài)治理是指以生態(tài)領(lǐng)域作為治理對(duì)象，以實(shí)現(xiàn)人與自然、人與人關(guān)系的和諧為治理目標(biāo)，由政府主導(dǎo)、多元主體參與合作共建，來(lái)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的“共治”和“共享”的一種治理形式。在生態(tài)治理的領(lǐng)導(dǎo)和主體力量、生態(tài)治理方向和目的以及價(jià)值取向等方面，與西方生態(tài)治理理論有根本不同。

2.生態(tài)治理中政府主導(dǎo)地位的角色定位

生態(tài)治理中政府的主導(dǎo)地位，意味著政府是主體和主導(dǎo)作用的統(tǒng)一。政府必須認(rèn)清自身角色定位，既要履行生態(tài)責(zé)任，也要利用市場(chǎng)機(jī)制激發(fā)市場(chǎng)主體參與生態(tài)治理。

（1）生態(tài)治理要由單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變

“主導(dǎo)”不同于“主體”，強(qiáng)調(diào)的是在多元主體共同參與生態(tài)治理過(guò)程中，某一主體所發(fā)揮的作用。生態(tài)治理主體包含政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等三大力量，其中政府在生態(tài)治理三大主體中是起主導(dǎo)地位的主體力量，社會(huì)組織和公眾是重要的主體力量。世界銀行在1992 年的研究報(bào)吿《治理與發(fā)展》中指出，好的治理的基礎(chǔ)在于政府的職能從“劃槳”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫妗?，并通過(guò)建立制度化的政府——公眾互動(dòng)平臺(tái)，增進(jìn)公眾參與。政府主導(dǎo)地位的規(guī)定，改變了以往環(huán)境保護(hù)中政府單一主體的局面，形成了多元治理主體結(jié)構(gòu)。沒(méi)有責(zé)任劃分就等于沒(méi)有責(zé)任，在多元主體參與生態(tài)治理的過(guò)程中，只有三大主體各自明晰各自的地位，承擔(dān)各自的責(zé)任，才能完成生態(tài)文明建設(shè)的任務(wù)和目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)公共責(zé)任與個(gè)體責(zé)任、公共利益與私人利益的統(tǒng)一，政府主導(dǎo)作用才能真正、有效發(fā)揮出來(lái)。習(xí)近平總書(shū)記指出：“生態(tài)文明是人民群眾共同參與共同建設(shè)共同享有的事業(yè)，要把建設(shè)美麗中國(guó)轉(zhuǎn)化為全體人民自覺(jué)行動(dòng)。每個(gè)人都是生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者、建設(shè)者、受益者，沒(méi)有哪個(gè)人是旁觀者、局外人、批評(píng)家，誰(shuí)也不能只說(shuō)不做、置身事外?！薄?〕

（2）生態(tài)治理要由控制導(dǎo)向向治理導(dǎo)向轉(zhuǎn)變

工業(yè)文明的出發(fā)點(diǎn)是人類中心主義，人類中心主義高揚(yáng)人的主體性，強(qiáng)調(diào)人對(duì)自然的征服和控制，自然界內(nèi)在價(jià)值被忽視。資本家為獲取利潤(rùn)，不斷利用甚至征用自然資源強(qiáng)迫工人勞動(dòng)，造成了人與自然關(guān)系的緊張以及資本家和廣大勞動(dòng)工人的對(duì)立狀態(tài)。我國(guó)生態(tài)治理中政府主導(dǎo)地位的規(guī)定，意味著政府發(fā)揮職能的范式由控制導(dǎo)向向治理模式的轉(zhuǎn)變，意味著多元治理主體之間的平等合作，意味著政府角色由控制者向規(guī)范者、協(xié)調(diào)者、服務(wù)者的角色轉(zhuǎn)變。

（3）生態(tài)治理要由自上而下向上下聯(lián)動(dòng)轉(zhuǎn)變

西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家走的是一條“先污染、后治理”的道路，政府是在20 世紀(jì)50、60年代，伴隨著環(huán)境運(yùn)動(dòng)不斷爆發(fā)、綠黨紛紛建立并參與競(jìng)選的壓力下的一種被迫選擇，政府對(duì)生態(tài)危機(jī)的治理是自下而上的，這導(dǎo)致其生態(tài)治理的動(dòng)力先天不足，從而注定了生態(tài)資本主義的無(wú)解。而我國(guó)政府在1972年就派代表團(tuán)參加全球首次人類環(huán)境會(huì)議，以積極姿態(tài)主動(dòng)融入全球生態(tài)治理。我國(guó)政府開(kāi)展生態(tài)治理，是在吸取西方國(guó)家環(huán)境治理教訓(xùn)，環(huán)保意識(shí)逐漸覺(jué)醒下的一種主動(dòng)選擇，是自上而下的。黨的十九大強(qiáng)調(diào)構(gòu)建多元主體的環(huán)境治理體系，強(qiáng)調(diào)政府自上而下的主導(dǎo)作用以及企業(yè)、社會(huì)組織和公眾自下而上的參與作用，上下聯(lián)動(dòng)，形成了解決生態(tài)危機(jī)的強(qiáng)大內(nèi)生動(dòng)力。

總之，在生態(tài)治理中，政府要發(fā)揮主導(dǎo)地位，就是政府行政系統(tǒng)作為主體在生態(tài)治理中，通過(guò)對(duì)自身的內(nèi)部管理，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，改進(jìn)政府運(yùn)行方式，全面履行生態(tài)職能，從而提高政府生態(tài)治理的科學(xué)性、民主性和有效性。具體而言，就是政府在生態(tài)治理中，既要從宏觀層面控制環(huán)境管理和保護(hù)事務(wù)，發(fā)揮在法治、規(guī)則、政策制定、制度創(chuàng)新和價(jià)值引領(lǐng)等方面的主導(dǎo)作用，避免政府“缺位”現(xiàn)象，又要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)組織和公眾參與，避免政府“越位”和“錯(cuò)位”現(xiàn)象。

二、生態(tài)治理中政府發(fā)揮主導(dǎo)作用取得的成效和存在的不足

政府主導(dǎo)下的生態(tài)治理成效是顯著的，主要體現(xiàn)在：一是促進(jìn)了政府自身運(yùn)行體制機(jī)制的優(yōu)化。生態(tài)治理涉及政府自身的機(jī)構(gòu)部門(mén)、人事財(cái)務(wù)、程序流程、倫理規(guī)范以及運(yùn)行體制機(jī)制等方面的優(yōu)化，政府在生態(tài)治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用時(shí)，政府自身的結(jié)構(gòu)性和體制機(jī)制運(yùn)行也不斷優(yōu)化。二是生態(tài)環(huán)境趨于好轉(zhuǎn)。政府積極加強(qiáng)生態(tài)治理制度供給、政策激勵(lì)、教育宣傳等工作，全國(guó)貫徹綠色發(fā)展理念的自覺(jué)性和主動(dòng)性顯著增強(qiáng)；生態(tài)文明制度體系加快形成，生態(tài)文明法律體系初步建立；主體功能區(qū)制度逐步健全，國(guó)家公園體制試點(diǎn)積極推進(jìn)；重大生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程進(jìn)展順利，污染防治得到加強(qiáng)，細(xì)顆粒物（PM2.5）濃度繼續(xù)下降；積極應(yīng)對(duì)氣候變化，環(huán)境外交不斷取得新進(jìn)展。三是在引導(dǎo)市場(chǎng)力量參與治理方面的政策工具得以創(chuàng)新并運(yùn)用。如資源有償使用制度逐步建立，排污費(fèi)征收、排污權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)走向深入，環(huán)境稅政策正在積極醞釀，環(huán)評(píng)審批驗(yàn)收信息進(jìn)入銀行征信管理系統(tǒng)，推動(dòng)一些保險(xiǎn)企業(yè)推出環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品等。但政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮還有提升的空間，存在的不足主要體現(xiàn)在：

1.政府自身生態(tài)責(zé)任履行不充分

政府在生態(tài)治理中的主導(dǎo)作用，首先體現(xiàn)在履行自身生態(tài)責(zé)任方面，即政府要在政策、規(guī)則和制度以及法治創(chuàng)新方面發(fā)揮作用。基于這些要求，政府在發(fā)揮主導(dǎo)作用方面還存在明顯欠缺：一是環(huán)境政策的系統(tǒng)性和操作性有待加強(qiáng)。環(huán)境政策包括管制政策、經(jīng)濟(jì)政策、教育和信息政策，目前我國(guó)已初步形成一套完整的環(huán)境政策框架，但還存在環(huán)境政策制定落后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程、各類環(huán)境政策相互協(xié)調(diào)性不強(qiáng)等問(wèn)題，導(dǎo)致政府頂層設(shè)計(jì)能力打折扣。二是生態(tài)文明制度體系尚未健全。生態(tài)文明制度是指“一切有利于支持、推動(dòng)和保障生態(tài)文明建設(shè)的各種引導(dǎo)性、規(guī)范性和約束性規(guī)定和準(zhǔn)則的總和，其表現(xiàn)形式有正式制度（原則、法律、規(guī)章、條例等）和非正式制度（倫理、道德、習(xí)俗、慣例等）”?！?〕習(xí)近平總書(shū)記在黨的十八屆三中全會(huì)上指出：“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系?！薄?〕生態(tài)文明制度建設(shè)滯后，完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的總目標(biāo)就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。黨的十八屆三中全會(huì)提出“健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度”“實(shí)行自然資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”“劃定生態(tài)保護(hù)紅線”“改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制”等四大改革任務(wù)，黨的十九屆四中全會(huì)在“十、堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生”部分，提出“要實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”“全面建立資源高效利用制度”“健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度”“嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度”等生態(tài)文明制度，這些都關(guān)系到更深層次的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革，需要發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。三是生態(tài)法治法規(guī)建設(shè)不完善。迄今為止，德國(guó)已建立起一套當(dāng)今世界較為完善的、大約有8000部法律構(gòu)成的國(guó)家環(huán)境法律體系。我國(guó)雖初步建立生態(tài)文明法律體系，但與德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家比較，還存在很大差距，影響人民群眾生態(tài)共建共享需要、生態(tài)安全需要以及環(huán)境權(quán)益公平分配需要等。習(xí)近平總書(shū)記提出用“最嚴(yán)密的法治”保護(hù)生態(tài)環(huán)境，是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向提出的緊迫要求。

2.生態(tài)治理主體發(fā)揮作用平衡協(xié)調(diào)機(jī)制不健全

從各主體發(fā)揮作用的現(xiàn)狀看，全國(guó)環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)主要以政府投入為主，企業(yè)參與較少，公眾參與生態(tài)治理的渠道、方式較為單一，參與生態(tài)治理的制度不到位或不可行。具體表現(xiàn)：一是生態(tài)治理中企業(yè)主體的作用未有效發(fā)揮。企業(yè)生態(tài)建設(shè)積極性不高，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力不足，市場(chǎng)服務(wù)作用未有效釋放，推進(jìn)生態(tài)建設(shè)和環(huán)保建設(shè)的局面尚未形成。部分傳統(tǒng)領(lǐng)域的技術(shù)和資源存在行業(yè)壟斷現(xiàn)象，規(guī)模小的企業(yè)難以進(jìn)入和發(fā)展，惡性競(jìng)爭(zhēng)不斷，需要政府在市場(chǎng)規(guī)則制定、誠(chéng)信體系建設(shè)以及執(zhí)法監(jiān)督等方面加強(qiáng)規(guī)范和引導(dǎo)。二是生態(tài)文明領(lǐng)域的各類社會(huì)組織規(guī)模較小。與知名的國(guó)際性組織如“地球之友”“國(guó)際綠色和平組織”的影響相比，無(wú)論在數(shù)量上還是影響力上，還存在較大差距。三是公眾生態(tài)意識(shí)薄弱。公眾生態(tài)道德、生態(tài)法治、生態(tài)審美等生態(tài)意識(shí)有待加強(qiáng)，簡(jiǎn)約適度、低碳節(jié)約消費(fèi)的綠色生活方式還未形成習(xí)慣。正如我國(guó)著名生態(tài)學(xué)家和環(huán)境保住主義者梁從誡先生所說(shuō)“環(huán)境保護(hù)不僅僅是政府的事情，僅靠政府和專家，任何國(guó)家都是不可能把環(huán)境治理好的”，〔6〕政府在履行生態(tài)職責(zé)的同時(shí)，還要積極發(fā)揮協(xié)調(diào)者、服務(wù)者作用，吸引、動(dòng)員社會(huì)力量廣泛參與生態(tài)治理，更好提升生態(tài)治理效率。

3.各級(jí)政府生態(tài)意識(shí)不統(tǒng)一

黨的十八大以來(lái)，中央政府不斷加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，生態(tài)文明作為中國(guó)特色社會(huì)主義“五位一體”戰(zhàn)略布局的重要組成部分，在國(guó)家戰(zhàn)略層面已經(jīng)取得了統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。但中央政府在生態(tài)文明綠色發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)和部分政策法規(guī)制定方面，還存在未充分認(rèn)識(shí)各地生態(tài)基礎(chǔ)的情況，沒(méi)有完全做到一切從實(shí)際出發(fā)。地方政府方面，對(duì)生態(tài)文明還缺乏認(rèn)知高度，主要存在的問(wèn)題：一是未能完整準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)生態(tài)文明的歷史方位、戰(zhàn)略地位和內(nèi)涵，在一定程度上存在把生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)等相互割裂的現(xiàn)象。生態(tài)治理要求地方政府將視角從環(huán)境保護(hù)向生態(tài)文明建設(shè)轉(zhuǎn)移，把具體的環(huán)保行為轉(zhuǎn)向更高層次的文明形態(tài)的追求；要求把生態(tài)文明建設(shè)滲透到經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)的全領(lǐng)域和全過(guò)程，突出生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)空維度；要求把生態(tài)文明建設(shè)看作一個(gè)系統(tǒng)工程，加強(qiáng)能源、產(chǎn)業(yè)、交通、城鎮(zhèn)化等發(fā)展戰(zhàn)略的融合和對(duì)接，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展。但地方政府對(duì)生態(tài)文明的理解還存在狹隘主義傾向，未將生態(tài)文明建設(shè)與實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)和中華民族偉大復(fù)興聯(lián)系起來(lái)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。二是個(gè)別地方政府依然沒(méi)有完全改變政績(jī)觀，仍然堅(jiān)持“唯GDP 標(biāo)準(zhǔn)”，未能處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的矛盾。尤其是廣大農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和邊遠(yuǎn)地區(qū)的政府，這些問(wèn)題更為突出。三是未樹(shù)立生態(tài)整體意識(shí)，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到生態(tài)文明體制機(jī)制改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。比如大氣和水污染具有擴(kuò)散性和流動(dòng)性，其保護(hù)和污染治理在區(qū)域?qū)用嫱嬖诠δ?、目?biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和管理等不協(xié)調(diào)問(wèn)題，需要各地地方政府協(xié)同配合，聯(lián)合開(kāi)展技術(shù)突破。但地方政府往往存在地方本位主義，忽視了生態(tài)治理的整體性、協(xié)同性。因此，在生態(tài)治理中，中央政府要繼續(xù)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化對(duì)地方政府的引導(dǎo)和環(huán)境問(wèn)責(zé)，切實(shí)督促地方政府承擔(dān)生態(tài)文明建設(shè)職責(zé)。

4.區(qū)域、城鄉(xiāng)生態(tài)治理不協(xié)調(diào)

一是東西部區(qū)域生態(tài)治理不平衡。從相關(guān)數(shù)據(jù)看，我國(guó)東西部地區(qū)空氣環(huán)境均有所改善，從各個(gè)區(qū)域的趨勢(shì)值來(lái)看，基本上每一個(gè)地區(qū)的空氣環(huán)境指數(shù)都在穩(wěn)步增長(zhǎng)。但限于東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，東西部地區(qū)的生態(tài)治理水平差距依然明顯可見(jiàn)。《生態(tài)治理藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)生態(tài)治理發(fā)展報(bào)告（2019-2020）》指出，東部地區(qū)生態(tài)治理總指數(shù)遠(yuǎn)高于其他區(qū)域，西部地區(qū)最低。東部地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)資金投入較多，人民群眾的生態(tài)需求得到一定程度滿足，西部地區(qū)較多關(guān)注人民群眾經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，區(qū)域差異導(dǎo)致了東西部地區(qū)人民群眾的生態(tài)幸福感和獲得感的差異。二是城鄉(xiāng)生態(tài)治理不平衡。城市環(huán)境治理取得重大成效，地方政府在探索園林城市、生態(tài)城市、低碳城市、生態(tài)智慧城市、海綿城市建設(shè)方面逐漸走出了一條具有中國(guó)特色的發(fā)展道路。與之形成鮮明對(duì)比的是，農(nóng)村生態(tài)治理工作還不盡如人意。農(nóng)村環(huán)境整治工作是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分，但當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃滯后，環(huán)境保護(hù)投入不足，農(nóng)民環(huán)境整治意識(shí)和熱情不高，農(nóng)村人居環(huán)境臟亂差現(xiàn)象和農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)制度建設(shè)不健全。這些問(wèn)題的存在，影響人民群眾生態(tài)需求的滿足和環(huán)境權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，政府必須從維護(hù)公平正義、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的高度認(rèn)識(shí)到解決這些問(wèn)題的重要性。

三、生態(tài)治理政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的對(duì)策

發(fā)揮政府在生態(tài)治理中的主導(dǎo)地位，加快生態(tài)治理進(jìn)程，提高生態(tài)治理的效率，要求我們堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，推動(dòng)生態(tài)治理措施落實(shí)到位。

1.堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，把握政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的前提要求

黨的十八大修改并通過(guò)的黨章總綱規(guī)定“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明”。黨始終堅(jiān)持從執(zhí)政理念和國(guó)家戰(zhàn)略層面加強(qiáng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，許多生態(tài)政策最初都是在黨的報(bào)告或文件中提出的。從“環(huán)境保護(hù)”“可持續(xù)發(fā)展觀戰(zhàn)略”“科學(xué)發(fā)展觀”到“生態(tài)文明”再到“美麗中國(guó)”，黨始終是生態(tài)文明建設(shè)的設(shè)計(jì)者和導(dǎo)引者，始終掌握著生態(tài)文明建設(shè)的政策話語(yǔ)，始終保持著生態(tài)文明建設(shè)政策的連貫性發(fā)展。黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，生態(tài)文明建設(shè)就能始終保持正確的方向。黨堅(jiān)持以全心全意為人民服務(wù)為宗旨，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，生態(tài)文明建設(shè)就能始終贏得人民群眾的擁護(hù)和支持。黨是生態(tài)文明建設(shè)的監(jiān)督者，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，生態(tài)文明建設(shè)就能始終保持高壓和動(dòng)力。學(xué)者郇慶治甚至把中國(guó)共產(chǎn)黨看作是生態(tài)文明建設(shè)“整個(gè)領(lǐng)導(dǎo)體制或架構(gòu)中的‘第一主體’或‘絕對(duì)主體’”?！?〕總之，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)特征和最大的制度優(yōu)勢(shì)，是政府發(fā)揮生態(tài)治理主導(dǎo)作用的基本前提。黨要充分發(fā)揮思想政治教育工作優(yōu)勢(shì)，積極開(kāi)展生態(tài)文明教育，強(qiáng)化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)文化意識(shí)，培養(yǎng)正確的生態(tài)價(jià)值觀、生態(tài)政績(jī)觀和綠色執(zhí)政理念，提升決策管理的科學(xué)性。

2.明確政府主導(dǎo)作用機(jī)理，避免政府失靈和市場(chǎng)失靈

生態(tài)治理中政府主導(dǎo)作用和多元主體作用是統(tǒng)一的。首先，要明確政府主導(dǎo)作用機(jī)理。生態(tài)治理是主體在一定生態(tài)價(jià)值觀支配下，通過(guò)作用于自然界——人——社會(huì)這個(gè)復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，政府的發(fā)展觀和政績(jī)觀、企業(yè)的生產(chǎn)觀和生態(tài)技術(shù)觀、公眾的消費(fèi)觀等對(duì)生態(tài)治理具有重要影響。政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，就要自覺(jué)樹(shù)立生態(tài)理性意識(shí)，并引導(dǎo)企業(yè)樹(shù)立生態(tài)倫理意識(shí)，引導(dǎo)社會(huì)組織和公眾樹(shù)立生態(tài)參與、監(jiān)督意識(shí)，積極發(fā)揮對(duì)生態(tài)治理的作用。其次，要避免政府失靈。三大主體中必須有一個(gè)“掌舵者”，負(fù)責(zé)發(fā)揮引導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者的作用，政府的角色功能定位和職責(zé)，決定了這個(gè)角色必然由政府承擔(dān)。因此，政府要構(gòu)建生態(tài)治理的主導(dǎo)作用機(jī)制，在生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)文化、生態(tài)民主、生態(tài)民生等領(lǐng)域，統(tǒng)籌建立健全利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制以及公共安全機(jī)制等，不斷完善生態(tài)環(huán)境治理體系，切實(shí)履行自身生態(tài)職責(zé)。三是要避免市場(chǎng)失靈。政府要主動(dòng)加強(qiáng)生態(tài)教育，培育全社會(huì)的生態(tài)文明意識(shí)，培育生態(tài)文明市場(chǎng)力量，發(fā)動(dòng)企業(yè)和社會(huì)公眾有組織地參加生態(tài)治理。羅爾斯頓指出：“國(guó)家政治生活中的這些巨大變化，絕大部分不是由政治領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)推動(dòng)的，而是導(dǎo)源于基層公眾的價(jià)值觀的改變，是環(huán)境保護(hù)積極分子和公民組織積極倡導(dǎo)的結(jié)果?！薄?〕所以要積極發(fā)揮社會(huì)組織和公眾自下而上的力量，形成生態(tài)治理三大主體的良性互動(dòng)?？傊?，在我國(guó)社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)中，要正確認(rèn)識(shí)到生態(tài)文明建設(shè)是在黨領(lǐng)導(dǎo)下的有限多元主體結(jié)構(gòu)，要堅(jiān)持黨政同心，各治理主體相互依存、相互聯(lián)系，消除政府“有限能力”和“無(wú)限責(zé)任”的悖論。

3.抓好生態(tài)治理重要環(huán)節(jié)，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)保工作落實(shí)

一是加強(qiáng)生態(tài)城市建設(shè)。建好城市生態(tài)對(duì)生態(tài)文明發(fā)展至關(guān)重要，它是當(dāng)代中國(guó)走向生態(tài)文明和綠色發(fā)展的綜合載體和生動(dòng)實(shí)踐。當(dāng)代中國(guó)生態(tài)城市創(chuàng)新的關(guān)鍵是共享和安全，要在遵循城市生態(tài)環(huán)境規(guī)律與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，運(yùn)用一定的手段和方法，引導(dǎo)、協(xié)調(diào)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，維護(hù)城市生態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展，發(fā)揮城市居民在生態(tài)城市建設(shè)中的主體作用，推動(dòng)綠色城市建設(shè)。二是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境污染防治。政府要積極落實(shí)生態(tài)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)東西部聯(lián)動(dòng)、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)，結(jié)合新型城鎮(zhèn)化的要求，做好農(nóng)村環(huán)境規(guī)劃和環(huán)境設(shè)施的配套工作，嚴(yán)格依法管理，加大農(nóng)村環(huán)保資金投入，建立農(nóng)村環(huán)保整治長(zhǎng)效機(jī)制，建設(shè)好生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村。三是重視氣候治理。氣候危機(jī)是當(dāng)前人類社會(huì)面臨的最重大生態(tài)危機(jī)之一，但是全球在應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)的及時(shí)性、有效性以及制度供給方面存在嚴(yán)重的不足，中國(guó)政府要繼續(xù)發(fā)揮在全球氣候治理中的領(lǐng)跑作用，合理承擔(dān)國(guó)際責(zé)任和義務(wù)，加強(qiáng)氣候治理的制度創(chuàng)新和信息技術(shù)應(yīng)用，積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)、能源和消費(fèi)領(lǐng)域的綠色低碳轉(zhuǎn)型，以實(shí)際行動(dòng)積極實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“要實(shí)施積極應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家戰(zhàn)略，推動(dòng)和引導(dǎo)建立公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系，彰顯我國(guó)負(fù)責(zé)任大國(guó)形象，推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體?！薄?〕要通過(guò)共建“一帶一路”，積極開(kāi)展環(huán)境外交，不斷加強(qiáng)氣候變化領(lǐng)域的南南合作以及國(guó)際合作。通過(guò)氣候治理，增強(qiáng)我國(guó)在全球環(huán)境治理體系中的話語(yǔ)權(quán)和影響力，破除“環(huán)境威脅論”不良影響，讓良好生態(tài)環(huán)境成為展現(xiàn)我國(guó)良好形象的發(fā)力點(diǎn)。

4.保持對(duì)西方生態(tài)治理理論的清醒認(rèn)識(shí)，走中國(guó)特色生態(tài)文明道路

一是堅(jiān)決反對(duì)生態(tài)無(wú)政府主義傾向。生態(tài)無(wú)政府主義主張人類社會(huì)參照自然這種自組織狀態(tài)來(lái)建立一種人與自然和諧共存的社會(huì)模式，實(shí)際上是否認(rèn)政府在生態(tài)治理中的主導(dǎo)地位。20 世紀(jì)90 年代以前，很多生態(tài)社會(huì)主義者也堅(jiān)持生態(tài)無(wú)政府主義傾向，強(qiáng)調(diào)解決生態(tài)危機(jī)必須走分散化道路，在實(shí)現(xiàn)生態(tài)社會(huì)主義的依靠力量和主體力量上，推崇生態(tài)無(wú)政府主義。如本·阿格爾強(qiáng)調(diào)要消除導(dǎo)致生態(tài)危機(jī)的過(guò)度生產(chǎn)和過(guò)度消費(fèi)，必須實(shí)施“分散化和非官僚化”。安德列·高茲提出克服消費(fèi)異化要加強(qiáng)自我管理，努力實(shí)現(xiàn)決策權(quán)力的非中心化，認(rèn)為政府的使命就是放棄權(quán)力，把它交到人民的手中。布克金則公開(kāi)表明無(wú)政府主義立場(chǎng)，“我的所有著述旨在提供一個(gè)關(guān)于我們時(shí)代生態(tài)危機(jī)的社會(huì)根源的、內(nèi)在一致的觀點(diǎn)，和一個(gè)理性重建我們社會(huì)的無(wú)政府主義計(jì)劃”?！?0〕與此同時(shí)，生態(tài)社會(huì)主義又幻想依靠主觀力量實(shí)現(xiàn)生態(tài)社會(huì)主義。這種傾向，缺乏馬克思主義的階級(jí)分析，嚴(yán)重削弱了生態(tài)社會(huì)主義的現(xiàn)實(shí)力量，必須堅(jiān)決反對(duì)。二是辯證看待生態(tài)現(xiàn)代化理論。在生態(tài)資本主義的理論流派中，生態(tài)現(xiàn)代化理論影響是最大的。其核心機(jī)制是技術(shù)和制度創(chuàng)新，要求采用預(yù)防和創(chuàng)新原則，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境退化的脫鉤，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)雙贏，其蘊(yùn)含的生態(tài)制度建設(shè)思想和技術(shù)體系治理方案，對(duì)我國(guó)生態(tài)治理有重要啟示。但在生態(tài)現(xiàn)代化的理論假設(shè)中，其認(rèn)為政府的干預(yù)作用是有限的，是“可協(xié)商規(guī)則制定者”，而發(fā)揮重要作用的是經(jīng)濟(jì)部門(mén)和企業(yè)家。生態(tài)無(wú)政府主義和生態(tài)現(xiàn)代化理論都過(guò)于強(qiáng)調(diào)環(huán)境民主參與，弱化了政府在生態(tài)治理中的作用。然而實(shí)踐證明，過(guò)多的民主參與可能會(huì)成為環(huán)境有效治理的障礙，甚至影響社會(huì)穩(wěn)定。所以要堅(jiān)持辯證思維，理性看待生態(tài)社會(huì)主義和生態(tài)現(xiàn)代化理論，堅(jiān)決反對(duì)環(huán)境民主論的觀點(diǎn)。同時(shí)也要堅(jiān)決反對(duì)環(huán)境民主論的對(duì)立面，即環(huán)境威權(quán)主義。環(huán)境威權(quán)主義將環(huán)境治理的權(quán)力集中到政府，尤其是中央政府，認(rèn)為只有通過(guò)集權(quán)、強(qiáng)制的方式才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境的治理。這一理論又忽視了政府發(fā)揮作用的法律依據(jù)，未能理解政府在生態(tài)環(huán)境治理中承擔(dān)的是有限責(zé)任。因此，政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，就要超越環(huán)境民主論和環(huán)境威權(quán)主義，在吸收西方公共治理理論有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，既要履行自身生態(tài)責(zé)任，又要賦予企業(yè)、公眾共同治理的主體權(quán)利。

綜上，政府要發(fā)揮在生態(tài)治理中的主導(dǎo)作用，一方面首先要履行自身生態(tài)責(zé)任。把生態(tài)治理放在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，不斷加強(qiáng)制度創(chuàng)新，提供生態(tài)治理保障機(jī)制。要運(yùn)用好大數(shù)據(jù)、人工智能等高科技，不斷推進(jìn)生態(tài)治理技術(shù)創(chuàng)新，破解生態(tài)治理難題。通過(guò)加強(qiáng)制度和技術(shù)創(chuàng)新，依靠資本機(jī)制和資本力量，走出“杰文斯悖論”。另一方面，要通過(guò)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境教育、創(chuàng)新環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策、采取適當(dāng)激勵(lì)機(jī)制等，培育企業(yè)和公眾參與生態(tài)治理的意識(shí)、熱情和能力，凝聚公眾合力，最終實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)的良好愿景。