李海青，趙玉潔

(中共中央黨校[國家行政學(xué)院]馬克思主義學(xué)院，北京 100091；北京中醫(yī)藥大學(xué)馬克思主義學(xué)院，北京 100029)

形式主義是很多國家的國家治理中都存在的普遍性問題，也是我國國家治理中一直存在的一個(gè)頑疾。2020年4月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》，要求全面檢視、靶向治療，加強(qiáng)源頭治理和制度建設(shè)，進(jìn)一步把廣大基層干部干事創(chuàng)業(yè)的手腳從形式主義的束縛中解脫出來；強(qiáng)調(diào)要教育引導(dǎo)黨員干部自覺加強(qiáng)黨性修養(yǎng)，堅(jiān)持實(shí)事求是的思想路線，牢固樹立正確政績觀，始終牢記人民利益高于一切，切實(shí)把對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)統(tǒng)一起來，決不做自以為領(lǐng)導(dǎo)滿意卻讓群眾失望的蠢事。文件的出發(fā)點(diǎn)是破除實(shí)際工作中的形式主義，使廣大黨員干部放下包袱、輕裝上陣，激發(fā)他們的積極性與干事創(chuàng)業(yè)的熱情，更好推進(jìn)改革的深化。但應(yīng)看到，要有效解決國家治理中長期存在的形式主義問題，不是僅靠一紙文件就能夠?qū)崿F(xiàn)的，新中國成立后乃至黨的十八大以來，對形式主義的批評實(shí)際上一直存在，且態(tài)度都極為嚴(yán)厲，為什么形式主義問題長期得不到有效解決？其根源到底在哪里？有哪些因素導(dǎo)致形式主義成為實(shí)際工作中的頑癥？國家治理中的實(shí)事求是到底難在何處？這些問題都需要結(jié)合歷史與現(xiàn)實(shí)、理論與實(shí)踐、經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)來系統(tǒng)地梳理思考。

一、國家治理的頂層設(shè)計(jì)維度

中國的國家治理具有一個(gè)非常突出的特征，即政黨驅(qū)動(dòng)。中國共產(chǎn)黨作為最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量和執(zhí)政黨，居于核心地位，統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方，整合各種信息，研判各種情況，總結(jié)過去、立足現(xiàn)在、展望未來，在分析成就、挑戰(zhàn)與機(jī)遇的基礎(chǔ)上，對建設(shè)、改革與發(fā)展的路線圖和時(shí)間表進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，并強(qiáng)力推動(dòng)落實(shí)。這種國家治理的頂層設(shè)計(jì)在新中國成立之后表現(xiàn)得一直非常明顯。無論是新中國建立之初的社會(huì)主義改造，還是發(fā)動(dòng)“大躍進(jìn)”與人民公社化運(yùn)動(dòng)，無論是改革開放后鄧小平同志提出的“老三步走”戰(zhàn)略，還是江澤民同志提出的“新三步走”戰(zhàn)略，皆是如此。這種頂層設(shè)計(jì)符合后發(fā)國家現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對于中國現(xiàn)代化的使命意識和擔(dān)當(dāng)精神，并且在不斷探索、試錯(cuò)與總結(jié)的過程中確實(shí)極大地促進(jìn)了中國現(xiàn)代化的進(jìn)程，成為創(chuàng)造中國奇跡的根本性因素。但是必須看到，這種頂層設(shè)計(jì)對于設(shè)計(jì)者具有很高的德性與能力要求。

理想意義上的頂層設(shè)計(jì)對應(yīng)的是“上帝”視角。上帝作為全知全能的神高高在上，洞悉一切、規(guī)劃一切，一念發(fā)處即是行，任何發(fā)展變化皆把握于上帝意念之中，沒有任何事情能夠違逆上帝的意志與設(shè)計(jì)，上帝的設(shè)計(jì)本身就是絕對命令。這種絕對超越性的“上帝”視角當(dāng)然只存在于宗教學(xué)說之中，現(xiàn)實(shí)中不可能存在。相比這種“上帝”視角，頂層設(shè)計(jì)在邏輯上的次優(yōu)可能是柏拉圖的“哲學(xué)王”視角?！罢軐W(xué)王”智慧超群、德性高尚，尤其是能夠超越現(xiàn)象深刻認(rèn)知事物的本質(zhì)，超越表面深刻認(rèn)知事物的理念，超越雜多深刻認(rèn)知事物的規(guī)律，超越虛幻深刻認(rèn)知事物的真實(shí)?！罢軐W(xué)王”當(dāng)然不是上帝，也無法比擬上帝，在頂層設(shè)計(jì)上也做不到完美無缺，但其作為人類智慧的最佳代表與集中體現(xiàn)，在事關(guān)共同體福祉的頂層設(shè)計(jì)上能夠盡可能減少失誤，以天才的大腦和絕頂?shù)睦硇员ＷC頂層設(shè)計(jì)微乎其微的紕漏，最大程度地實(shí)現(xiàn)共同體的利益。這種“哲學(xué)王”式的頂層設(shè)計(jì)在現(xiàn)實(shí)中其實(shí)也不大可能存在，因?yàn)樘觳攀降娜宋锂吘闺y覓，歷史之詭譎、現(xiàn)實(shí)之復(fù)雜，即使是偉人之理性往往也難以把握，頂多可以說某些探索思路與規(guī)劃設(shè)計(jì)確實(shí)不錯(cuò)，較大程度上具有“哲學(xué)王”式頂層設(shè)計(jì)的風(fēng)采。

相比于這種作為人類理性頂峰代表的“哲學(xué)王”，更次優(yōu)的頂層設(shè)計(jì)就是高度民主與高度集中相結(jié)合的設(shè)計(jì)模式：高度民主充分匯集群智，高度集中整合提升，廣泛民主基礎(chǔ)之上的有效集中得以形成切合實(shí)際的、具有高度合理性與可行性的規(guī)劃設(shè)計(jì)。這也是以民主集中制為根本組織原則的中國共產(chǎn)黨一直追求的政策制定模式。但是，這種頂層設(shè)計(jì)模式盡管相對于“上帝”視角與“哲學(xué)王”視角只是更次優(yōu)的選擇，但仍有非常嚴(yán)苛的實(shí)現(xiàn)條件需要滿足，那就是民主的高質(zhì)量與集中的高質(zhì)量，而這兩個(gè)條件中的任何一個(gè)在現(xiàn)實(shí)中都不易實(shí)現(xiàn)。即使排除掉德性因素，僅就智力因素而言，人的感知能力、認(rèn)識能力、分析能力、歸納能力、預(yù)判能力，人的辯證思維、歷史思維、系統(tǒng)思維、戰(zhàn)略思維、底線思維都需要?dú)v練到一定程度，才能保證通過民主集中制作出的頂層設(shè)計(jì)有效可行。而如果雜以個(gè)人、群體的情感因素特別是利益因素，加之制度不健全的因素，就更難保證頂層設(shè)計(jì)的高質(zhì)量。如果頂層設(shè)計(jì)本身存在程度不同的問題，在某些方面脫離實(shí)際、缺乏可執(zhí)行性，基于強(qiáng)大的官僚體制壓力下級又不得不執(zhí)行，形式主義就會(huì)大量產(chǎn)生。這種不得不搞形式的情況是因?yàn)樵O(shè)計(jì)的路線圖與時(shí)間表已經(jīng)超出了實(shí)際能落實(shí)的限度：理想是好的，但缺乏完全實(shí)現(xiàn)的條件，時(shí)間又規(guī)定得太緊，欲速則不達(dá)。

這種規(guī)劃建構(gòu)上的理想主義是不少落后國家尤其是社會(huì)主義國家在發(fā)展與趕超過程中的共同問題，在當(dāng)代中國的歷史進(jìn)程中體現(xiàn)得也非常明顯?！按筌S進(jìn)”時(shí)期高產(chǎn)衛(wèi)星之所以放得那么多，并不是地方與基層多么想搞形式，而是基于當(dāng)時(shí)的形勢與自上而下的強(qiáng)大壓力不得不為。就此而言，形式主義是激進(jìn)的發(fā)展主義與浪漫的建設(shè)思維的必然產(chǎn)物，這種最終讓老百姓失望的形式主義之所以普遍發(fā)生，與頂層設(shè)計(jì)上的巨大失誤內(nèi)在相關(guān)。改革開放以來，隨著浪漫思潮的退潮以及“實(shí)事求是”思想路線的重新確立與發(fā)揚(yáng)，我們黨基于社會(huì)主義初級階段與最大發(fā)展中國家的國情定位，制定發(fā)展戰(zhàn)略更為理性、頂層設(shè)計(jì)更為實(shí)際。然而，設(shè)計(jì)畢竟不同于現(xiàn)實(shí)，現(xiàn)實(shí)中問題解決的難度有時(shí)仍會(huì)超過我們的預(yù)期，發(fā)展本身也有諸多不可測因素，這就使得某些時(shí)候有些頂層設(shè)計(jì)亦然可能具有較大的理想色彩，某些方面在執(zhí)行中難以真正落地。這種情況下，如果再高壓落實(shí)，就很容易導(dǎo)致下級的形式主義應(yīng)對：表面上轟轟烈烈，按計(jì)劃甚至超計(jì)劃完成，文件齊全、表格齊備、數(shù)字靚麗，其實(shí)都是表面文章。對于這種發(fā)展阻力超出設(shè)計(jì)預(yù)期的情況，在對黨的十九屆四中全會(huì)決定所作的說明中，習(xí)近平總書記有過語重心長的論述，他指出：“黨的十八屆三中全會(huì)推出336項(xiàng)重大改革舉措。經(jīng)過5年多的努力，重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革成效顯著，主要領(lǐng)域基礎(chǔ)性制度體系基本形成，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，也要看到，這些改革舉措有的尚未完成，有的甚至需要相當(dāng)長的時(shí)間去落實(shí)，我們已經(jīng)啃下了不少硬骨頭但還有許多硬骨頭要啃，我們攻克了不少難關(guān)但還有許多難關(guān)要攻克，我們決不能停下腳步，決不能有松口氣、歇歇腳的想法?！盵注]《〈中共中央關(guān)于堅(jiān)持與完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2019年版，第51頁。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，當(dāng)時(shí)推出336項(xiàng)重大改革舉措，并按照鄧小平同志南方談話時(shí)的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，提出到2020年完成《決定》確定的改革任務(wù)，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。但在后來的實(shí)踐中我們認(rèn)識到，有些改革舉措落地的難度超過預(yù)期，想7年時(shí)間全部完成并不太現(xiàn)實(shí)。

習(xí)近平總書記的論述實(shí)際上深刻指明了頂層設(shè)計(jì)應(yīng)然邏輯與實(shí)然邏輯的差別。所謂應(yīng)然邏輯是指改革的設(shè)計(jì)者認(rèn)為改革進(jìn)程應(yīng)該會(huì)如何推進(jìn)，所謂實(shí)然邏輯是指改革進(jìn)程實(shí)際如何。一個(gè)是主體設(shè)計(jì)，一個(gè)是客觀實(shí)際，兩者總會(huì)有所差別。在存在這種差別的情況下，如果不顧條件、強(qiáng)行要求按部就班地落實(shí)主體設(shè)計(jì)，就有可能導(dǎo)致形式主義的應(yīng)對。既如此，基于這種頂層設(shè)計(jì)應(yīng)然邏輯與實(shí)然邏輯的差別，現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中的形式主義如何盡可能避免呢？一方面，在頂層設(shè)計(jì)的時(shí)間表與路線圖出臺之前，必須要認(rèn)真研究頂層設(shè)計(jì)應(yīng)用于其中的社會(huì)條件與發(fā)展環(huán)境，分析落實(shí)必然會(huì)遇到以及可能會(huì)遇到的各種困難障礙，明確一旦出現(xiàn)影響改革舉措實(shí)施的不可測因素應(yīng)如何處置，一旦出現(xiàn)不可控的風(fēng)險(xiǎn)又當(dāng)如何對待。換言之，以一種底線思維、憂患意識和危機(jī)意識考慮問題，把困難考慮足，盡可能做到未雨綢繆，而決不能掉以輕心、大意自滿、過急過快地推進(jìn)落實(shí)。頂層設(shè)計(jì)的踏實(shí)、穩(wěn)健、科學(xué)、合理是避免落實(shí)中形式主義的根本之策，頂層設(shè)計(jì)的實(shí)事求是才有可能保證執(zhí)行落實(shí)的實(shí)事求是。另一方面，在頂層設(shè)計(jì)的實(shí)施過程中，要建立健全實(shí)施后果的有效反饋機(jī)制。事先的考慮再周延，也不可能預(yù)測一切，因而實(shí)施過程中的反饋機(jī)制極為重要。這種反饋不僅有助于頂層設(shè)計(jì)本身的優(yōu)化調(diào)適，也有助于實(shí)施機(jī)制與相關(guān)評價(jià)機(jī)制的合理調(diào)適。而實(shí)施機(jī)制與評價(jià)機(jī)制及時(shí)有效地調(diào)適也有利于解決因頂層設(shè)計(jì)難以落地而導(dǎo)致的形式主義難題?！蛾P(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》也指出：“中央和國家機(jī)關(guān)制定政策要全面深入了解實(shí)際情況，加強(qiáng)對調(diào)查情況的分析研究，增強(qiáng)針對性和可操作性，避免不接地氣的‘空中政策’和相互打架的‘本位政策’。政策執(zhí)行中要注意聽取基層干部群眾反映，了解具體落實(shí)情況，適時(shí)調(diào)整完善?！盵注]《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》，北京：人民出版社，2020年版，第7頁。必須要看到，不論是事前分析還是事后反饋，要想做到對信息的盡可能全面把握，就需要領(lǐng)導(dǎo)干部自上而下積極主動(dòng)地調(diào)查研究，更需要民主機(jī)制，包括黨內(nèi)民主與社會(huì)民主的健全完善，現(xiàn)代社會(huì)尤其如此。民主機(jī)制的健全完善不僅可以形成對權(quán)力的有效約束，使其不能任意而為，努力避免主觀化決策的出臺，而且可以充分反映各方面信息，包括正反兩方面的信息，從而增強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)性。

二、國家治理的決策執(zhí)行維度

如果說頂層設(shè)計(jì)維度主要著眼于設(shè)計(jì)本身是否合理科學(xué)的話，國家治理的決策執(zhí)行維度則主要關(guān)注頂層設(shè)計(jì)在執(zhí)行過程中存在的問題。當(dāng)然，頂層設(shè)計(jì)如果存在問題肯定也會(huì)影響執(zhí)行，兩者實(shí)際上無法截然分開，但在此我們是以假設(shè)設(shè)計(jì)本身符合實(shí)際作為前提的。這種假設(shè)在邏輯上是成立的，也是理論分析經(jīng)常采用的。那么在此假設(shè)前提下，頂層設(shè)計(jì)的執(zhí)行會(huì)存在什么問題呢？最大的問題就是由于上下級信息不對稱導(dǎo)致的機(jī)會(huì)主義、形式主義問題。上級黨政部門是政策制定者與設(shè)計(jì)規(guī)劃者，但其制定的政策與設(shè)計(jì)的規(guī)劃卻需要下級來完成，這種規(guī)劃者與執(zhí)行者的不同一，本身就包含著信息不對稱與策略性行為的可能。治理的層級越多，這種信息傳遞失真的可能性就越大，信息不對稱的可能性就越大，相應(yīng)策略性行為的可能性也就越大。當(dāng)前，中國國家治理是中央、省、地級市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級架構(gòu)，雖說減少權(quán)力層級與扁平化治理是大勢所趨，但這方面大力度的改革卻也并非易事，就此而言，過多的治理層級在信息的通達(dá)方面毫無疑問將會(huì)產(chǎn)生較大的負(fù)面效應(yīng)。當(dāng)然，現(xiàn)代科技的發(fā)展特別是信息技術(shù)的發(fā)展有助于打通上下級之間的信息阻滯，緩解信息不對稱問題，但是科技并不是萬能的，下級畢竟直接處在設(shè)計(jì)執(zhí)行與政策落實(shí)的具體情境中，所能掌握的真正信息量大大超過上級的設(shè)計(jì)者與決策者，即使是考慮到信息技術(shù)的運(yùn)用，其在選取哪些技術(shù)留存的信息傳遞給上級時(shí)仍具有很大的自主性和能動(dòng)性，有時(shí)甚至?xí)l(fā)生利用信息的形式主義。從這個(gè)意義上講，形式主義可以依托于任何載體，現(xiàn)代信息技術(shù)也不例外。另外，單純信息技術(shù)還談不上有效覆蓋下級政策執(zhí)行的整個(gè)過程與具體細(xì)節(jié)，而很多的機(jī)會(huì)主義行為恰恰是發(fā)生在技術(shù)留存的信息之外，這是因?yàn)?，下級機(jī)構(gòu)、下級執(zhí)行者很多情況下并不是單純被動(dòng)地接受信息技術(shù)的約束，而總是會(huì)想方設(shè)法保持這種信息的不對稱。技術(shù)是死的，人是活的，不能低估面對現(xiàn)代信息技術(shù)時(shí)，一些地方、基層、部門以及具體執(zhí)行者所具有的強(qiáng)大應(yīng)對能力。

特別是，在實(shí)際工作中，下級并不是上級任務(wù)決策的單純執(zhí)行者這一重身份，下級部門、下級單位都有自己的作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)的特定利益，下級領(lǐng)導(dǎo)者也是具有自身利益與自身想法的獨(dú)立主體。部門利益、地方利益、個(gè)人利益與上級政策制定者的利益是無法完全合一的，這種情況下，基于部門利益、地方利益與領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人利益的考量，基于自己的想法與盤算，就往往會(huì)產(chǎn)生對上級決策設(shè)計(jì)的形式主義應(yīng)對現(xiàn)象。就此而言，規(guī)劃者與執(zhí)行者的不同一不僅包含著信息不對稱的可能，而且也包含著利益與觀念不一致的可能。在中國縱向的強(qiáng)大壓力型體制與橫向的政績錦標(biāo)賽模式下，這種信息的不對稱與利益、觀念的不一致在很多情況下就從邏輯的可能轉(zhuǎn)變?yōu)楸厝坏默F(xiàn)實(shí)，決策執(zhí)行中的形式主義等策略性應(yīng)對行為遂得以產(chǎn)生。這種執(zhí)行中的形式主義表現(xiàn)形式頗為多樣，比如空泛表態(tài)、敷衍塞責(zé)、浮于表面、弄虛作假、嘩眾取寵、陽奉陰違、欺上瞞下、搞政績工程與形象工程等。還有一種形式主義容易為人們所忽視但在地方治理中卻也大量存在，那就是對于上級任務(wù)要求的選擇性執(zhí)行：凡是顯示度高的、上級特別重視的、考核作為硬性指標(biāo)的以及關(guān)乎自身切身利益的，就會(huì)不顧代價(jià)、不計(jì)成本去完成；而凡是可見度不高的、上級未予特別強(qiáng)調(diào)的，即使現(xiàn)實(shí)治理特別需要，與民眾利益又高度相關(guān)，也缺乏動(dòng)力與愿望去推進(jìn)落實(shí)。這種選擇性執(zhí)行在上級眼里顯示的是下級的積極作為，在民眾眼中顯示的卻是執(zhí)行者的懶政怠政。這種“有所為有所不為”的選擇性執(zhí)行作為一種典型的形式主義，既反映了治理體制的漏洞，也表明了部分官員思想的蛻化與政績觀的異化，既不是真正的對上負(fù)責(zé)，也談不上真正的對下負(fù)責(zé)，更談不上把對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)有機(jī)統(tǒng)一起來，說白了只是對自己負(fù)責(zé)。進(jìn)而言之，政策執(zhí)行中的機(jī)會(huì)主義還表現(xiàn)在下級政府聯(lián)合共謀以應(yīng)對上級。一級權(quán)力機(jī)構(gòu)在面對下級機(jī)構(gòu)時(shí)是上級，需要防范、解決下級利用信息不對稱而導(dǎo)致的執(zhí)行問題，但在面對上級機(jī)構(gòu)時(shí)，其又成了下級，同樣存在一個(gè)利用信息不對稱而機(jī)會(huì)主義地執(zhí)行上級決策問題。在這種情況下，基于對治理潛規(guī)則的共同認(rèn)知，權(quán)力機(jī)構(gòu)很有可能會(huì)與下級機(jī)構(gòu)在利益交換的基礎(chǔ)上達(dá)成共識與默契，共同應(yīng)對上級，而下級機(jī)構(gòu)對此也會(huì)高度配合支持。這種利益交換包括財(cái)政或政策的支持，對下級考核時(shí)指標(biāo)的彈性、要求的降低等等。這樣，本來是在決策執(zhí)行方面存在矛盾與張力的上下級，在面對更高上級機(jī)構(gòu)的考核監(jiān)督時(shí)，卻成為了利益相關(guān)的命運(yùn)共同體。這種上下級之間既“對立”又“統(tǒng)一”的關(guān)系實(shí)際上體現(xiàn)了治理體系內(nèi)部的復(fù)雜博弈，當(dāng)然是以潛規(guī)則形式存在的復(fù)雜博弈。

那么，在國家治理實(shí)踐中如何才能有效解決決策執(zhí)行中的形式主義，盡可能做到實(shí)事求是呢？正確政績觀的確立當(dāng)然是極為重要的，為民情懷與理想信念的教育也是我們國家治理中的鮮明特色。絕對不能低估這種內(nèi)心世界改造與思想政治教育的作用，但是僅僅靠這種靈魂深處鬧革命的解決方式又是不充分的，關(guān)鍵還需要解決問題的力量與機(jī)制。就力量而言，要通過各種渠道更為充分地發(fā)揮人民群眾在國家治理中的主體性作用。對于上級與中央政策，廣大民眾現(xiàn)在通過各種信息渠道可以迅速了解；對于自己所在地方或部門對于相關(guān)政策的執(zhí)行情況、對于自身利益是否得到有效保障與實(shí)現(xiàn)，民眾能夠掌握最及時(shí)、最真實(shí)的信息，感受最強(qiáng)烈，也最有發(fā)言權(quán)；對于治理難題如何破解，民眾也往往能夠進(jìn)行有益的實(shí)踐探索與思考，智慧不可小覷，需要認(rèn)真的汲取總結(jié)。就機(jī)制而言，必須要進(jìn)一步健全完善公開機(jī)制、參與機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、責(zé)任機(jī)制。公開機(jī)制是讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，通過盡可能消除治理中的“潛規(guī)則”“暗箱操作”“信息黑箱”來解決執(zhí)行中的形式主義問題。參與機(jī)制是指通過公民、社會(huì)組織、相關(guān)利益群體等對治理實(shí)踐依法依規(guī)的有效參與，形成對設(shè)計(jì)落實(shí)與決策執(zhí)行的積極推動(dòng)。監(jiān)督機(jī)制則是要努力發(fā)揮各種監(jiān)督的合力，拉起整個(gè)治理體系反對形式主義的“天羅地網(wǎng)”。黨的十九屆四中全會(huì)指出：“推進(jìn)紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督統(tǒng)籌銜接，加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查部門、派駐紀(jì)檢監(jiān)察組、巡視巡察機(jī)構(gòu)之間的信息互通、監(jiān)督互動(dòng)，匯聚監(jiān)督合力。”[注]《〈中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2019年版，第6頁?？傊?，要強(qiáng)化自上而下的組織監(jiān)督，改進(jìn)自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級相互監(jiān)督作用，加強(qiáng)對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的日常管理監(jiān)督。責(zé)任機(jī)制強(qiáng)調(diào)的一方面是公共權(quán)力部門與領(lǐng)導(dǎo)干部強(qiáng)化執(zhí)行意識、落實(shí)執(zhí)行任務(wù)的責(zé)任；另一方面強(qiáng)調(diào)的則是對執(zhí)行效果的責(zé)任承擔(dān)，即如果執(zhí)行不利將要承擔(dān)何種責(zé)任。有權(quán)必有責(zé)，明確、規(guī)范、嚴(yán)格的責(zé)任規(guī)定有助于推動(dòng)設(shè)計(jì)的落實(shí)與決策的執(zhí)行。當(dāng)然，我們必須看到，無論是更好發(fā)揮民眾在治理中的主體性作用也好，還是健全完善公開機(jī)制、參與機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任機(jī)制也好，都離不開中央高層的積極推動(dòng)，這也典型地反映出中國治理現(xiàn)代化之政黨(作為最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量和唯一執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨)驅(qū)動(dòng)的特征。

三、國家治理的權(quán)責(zé)配置維度

國家治理中的形式主義還有一個(gè)極為重要的原因，就是公共權(quán)力層級之間的權(quán)責(zé)配置問題。盡管形式上地方或基層的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部是由地方的黨組織與人民代表大會(huì)選出，但在中國實(shí)際的政治運(yùn)作中，他們的權(quán)力來源是上級機(jī)關(guān)。換言之，在治理實(shí)踐中，下級機(jī)關(guān)與領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力是由上級賦予的，受到上級的領(lǐng)導(dǎo)與委托來進(jìn)行地方與基層治理。上級機(jī)關(guān)是下級機(jī)關(guān)的委托方，下級機(jī)關(guān)則是上級機(jī)關(guān)的代理方，這種政治體制上的委托代理關(guān)系決定了上級在面對下級時(shí)所具有的更大主動(dòng)性、下級面對上級時(shí)的相對被動(dòng)性。在這種委托代理關(guān)系中，盡管下級在一定程度上可以同上級在某些問題上進(jìn)行博弈，甚至進(jìn)行策略性應(yīng)對，但根本而言，其權(quán)力范圍是由上級決定的，其治理任務(wù)是由上級部署的，其治理效果是由上級考核的，其獎(jiǎng)懲提拔是由上級實(shí)施的，在這種情況下，其最為重要的是對上級負(fù)責(zé)，并由之逐級上升，最后是對作為權(quán)力最終來源的中央負(fù)責(zé)。這種層層對上負(fù)責(zé)的情況說明中國公共權(quán)力的集中程度是比較高的，作為中國政治運(yùn)行最基本規(guī)則的民主集中制在實(shí)踐中集中的一面更為突出。這種權(quán)力層層集中與層層對上負(fù)責(zé)的架構(gòu)很容易導(dǎo)致唯上的問題發(fā)生，從而引發(fā)形式主義：為了部門利益、地方利益乃至個(gè)人私利，為了獲得上級認(rèn)可，唯上級命令是從，不敢提出與上級不同的意見主張，特別是對于顯示度高的硬性考核內(nèi)容的完成有可能不顧代價(jià)、不計(jì)成本，不考慮地方實(shí)際與民眾利益，乃至刻意追求表面效果與轟動(dòng)效應(yīng)以引起上級關(guān)注，更有甚者揣摩上級意圖然后以形式主義討好之。

這種權(quán)力集中導(dǎo)致的形式主義問題在社會(huì)主義國家的歷史上有過非常明顯的表現(xiàn)。權(quán)力過分集中形成缺乏制約的絕對權(quán)力，自上而下層層任免干部又強(qiáng)化了已形成的絕對權(quán)力，領(lǐng)導(dǎo)干部以主要領(lǐng)導(dǎo)特別是一把手的喜怒為風(fēng)向、以一把手的好惡為準(zhǔn)繩，阿諛逢迎之風(fēng)難禁，套話、空話、廢話、假話流行，形式主義滋生蔓延。前蘇聯(lián)是如此，而我國改革開放之前的一段時(shí)間這一問題也較為嚴(yán)重。比如“大躍進(jìn)”與人民公社化運(yùn)動(dòng)中，在黨內(nèi)諍言者被打擊以后，領(lǐng)導(dǎo)干部中不敢如實(shí)向上級反映情況和提出不同意見的現(xiàn)象越來越普遍，迎合上級心理、投其所好、大搞形式主義則成為人們的心照不宣。正因如此，主要領(lǐng)導(dǎo)干部很難聽到不同聲音，主要是唱“獨(dú)角戲”，越來越脫離實(shí)際、脫離群眾。當(dāng)時(shí)，很多中央領(lǐng)導(dǎo)同志對此并非沒有感覺，劉少奇同志就指出：“看領(lǐng)導(dǎo)上的意圖講話，你要求什么，喜歡什么，他就把那方面的情況反映給你，這種情況恐怕相當(dāng)普遍。”[注]《劉少奇選集》(下卷)，北京：人民出版社，1985年版，第485頁。陳云同志也說得很尖銳：“這幾年我們黨內(nèi)生活不正常?！耆酥徽f三分話，未可全拋一片心’，這種現(xiàn)象是非常危險(xiǎn)的。一個(gè)人說話有時(shí)免不了說錯(cuò)，一點(diǎn)錯(cuò)話不說那是不可能的。在黨內(nèi)不怕有人說錯(cuò)話，就怕大家不說話。”[注]《陳云文選》第3卷，北京：人民出版社，1986年版，第187頁。但是權(quán)力高度集中的體制不變，即使有這種反思意識，問題也不會(huì)得到實(shí)質(zhì)性的解決。經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)也充分表明，僅僅在作風(fēng)層面來理解和解決問題并非治本之策。改革開放之后，在1980年所作的《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話中，鄧小平同志特別講到權(quán)力過分集中的問題：“權(quán)力過分集中于個(gè)人或少數(shù)人手里，多數(shù)辦事的人無權(quán)決定，少數(shù)有權(quán)的人負(fù)擔(dān)過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯(cuò)誤，必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中制、個(gè)人分工負(fù)責(zé)制等等?！覀儦v史上多次過分強(qiáng)調(diào)黨的集中統(tǒng)一，過分強(qiáng)調(diào)反對分散主義、鬧獨(dú)立性，很少強(qiáng)調(diào)必要的分權(quán)和自主權(quán)，很少反對個(gè)人過分集權(quán)。過去在中央和地方之間，分過幾次權(quán)，但每次都沒有涉及到黨同政府、經(jīng)濟(jì)組織、群眾團(tuán)體等等之間如何劃分職權(quán)范圍的問題?！盵注]《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年版，第329、333頁?！拔覀冞^去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。……領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。如果不堅(jiān)決改革現(xiàn)行制度中的弊端，過去出現(xiàn)過的一些嚴(yán)重問題今后就有可能重新出現(xiàn)。”[注]《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年版，第329、333頁。鄧小平同志的這兩段話內(nèi)涵非常豐富，不僅談到了橫向上權(quán)力向少數(shù)人乃至向一個(gè)人集中的問題，還談到了縱向上中央和地方的分權(quán)問題；不僅談到了黨內(nèi)的分權(quán)和自主性問題，還談到了黨同政府、經(jīng)濟(jì)組織與群體團(tuán)體的職權(quán)劃分問題；不僅指明了形式主義等各種問題源于官僚主義與權(quán)力過分集中的總病根，而且從制度的高度來選擇解決之道。在改革之初就認(rèn)識到治理現(xiàn)代化的多重內(nèi)涵，說明鄧小平同志反思之深刻、思想之敏銳。

改革開放以來，我們黨和國家對于這種權(quán)力過分集中的體制進(jìn)行了力度頗大的改革，治理現(xiàn)代化不斷推進(jìn)。當(dāng)然也要看到，權(quán)力較高程度的選擇性集中長時(shí)期內(nèi)仍然是必要的，這是因?yàn)闄?quán)力較高程度的集中是當(dāng)代中國推進(jìn)發(fā)展、成功實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必要條件，特別是黨的十八大以來，黨中央權(quán)威、統(tǒng)一、集中前提下頂層設(shè)計(jì)的高壓落實(shí)已然成為新時(shí)代改革的一個(gè)明顯特點(diǎn)。既然權(quán)力較高程度的選擇性集中會(huì)較長時(shí)期存在，自上而下的高壓落實(shí)也為當(dāng)前改革所需，由此改革決策落實(shí)中形式主義、機(jī)會(huì)主義的產(chǎn)生與存在恐怕也就在所難免?！蛾P(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》很大程度上也是針對于此而印發(fā)。在這種情況下，如何做到實(shí)事求是，在集中與民主、選擇性集權(quán)與選擇性分權(quán)之間努力實(shí)現(xiàn)有效平衡，就顯得極為重要，如果不能從實(shí)際出發(fā)，實(shí)現(xiàn)好這種平衡，由權(quán)力集中帶來的官僚主義與形式主義，勢必很難得到切實(shí)解決。

這種有效平衡要求在中央必要的選擇性集權(quán)基礎(chǔ)上給予地方與基層更多的自主權(quán)。沒有相應(yīng)的、足夠的自主權(quán)，地方與基層就不可能很好地依據(jù)自身實(shí)際去開展工作，而會(huì)把過多精力用在完成或應(yīng)對上級的指示任務(wù)要求上，進(jìn)而言之，在缺乏相應(yīng)權(quán)能的條件下，即使是完成上級任務(wù)在有些情況下也只能是搞形式。這種由于自主權(quán)力不夠而導(dǎo)致的形式主義在基層體現(xiàn)得尤其明顯。近些年來，縣鄉(xiāng)基層很多權(quán)力上收，收歸條條管理，但任務(wù)加重，并且很多任務(wù)考核都是一票否決，這種情況下，基層政權(quán)只能是使用包括形式主義等在內(nèi)的手段窮于應(yīng)付。對于這一點(diǎn)，宏觀決策與頂層設(shè)計(jì)者也不是沒有清醒的認(rèn)識。黨的十九屆四中全會(huì)提出，要賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性地開展工作，特別是要優(yōu)化政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度?！蛾P(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》也提出，要總結(jié)一些地方的新鮮經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步向基層放權(quán)賦能，加快制定賦權(quán)清單，推動(dòng)更多社會(huì)資源、管理權(quán)限和民生服務(wù)下放到基層，人力物力財(cái)力投放到基層。厘清不同層級、部門、崗位之間的職責(zé)邊界，按照權(quán)責(zé)一致要求，建立健全責(zé)任清單，科學(xué)規(guī)范“屬地管理”，防止層層向基層轉(zhuǎn)嫁責(zé)任。

這種有效平衡要求在對領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)格規(guī)范的基礎(chǔ)上建立健全激勵(lì)機(jī)制與容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，形成寬嚴(yán)相濟(jì)、硬性管理與柔性管理相統(tǒng)一的干部管理模式。黨的十八大以來，在不斷強(qiáng)化的壓力型體制下，對各級領(lǐng)導(dǎo)干部的約束趨緊，壓力加大。由于外在的約束、限制越來越多，領(lǐng)導(dǎo)干部中多一事不如少一事的心態(tài)開始大量滋生，這就導(dǎo)致普遍的不作為與形式主義的應(yīng)付現(xiàn)象。針對于此，要充分調(diào)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部的工作積極性，一方面要明確責(zé)任的范圍與邊界，避免責(zé)任規(guī)定的泛化與問責(zé)的濫用，另一方面要加大賦權(quán)，建立健全激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。只有把領(lǐng)導(dǎo)干部的積極性、主動(dòng)性調(diào)動(dòng)起來，使他們想干事、能干事，他們才不會(huì)搞形式主義的被動(dòng)應(yīng)付?！蛾P(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》也提出：“面對決戰(zhàn)決勝的艱巨任務(wù)，必須大力激發(fā)廣大干部銳意進(jìn)取、奮發(fā)有為的精氣神。既要把‘嚴(yán)’的主基調(diào)長期堅(jiān)持下去，又要善于做到‘三個(gè)區(qū)分開來’，加大正向激勵(lì)力度，持續(xù)抓好激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為有關(guān)具體措施落實(shí)。精準(zhǔn)審慎實(shí)施談話函詢和問責(zé)，規(guī)范實(shí)施問責(zé)的工作程序，及時(shí)糾正濫用問責(zé)、不當(dāng)問責(zé)及以問責(zé)代替整改等問題。研究制定為受到誣告錯(cuò)告干部澄清正名的意見。對近年來被問責(zé)和受處分干部情況進(jìn)行全面了解梳理，積極穩(wěn)妥使用影響期滿、表現(xiàn)突出的干部。進(jìn)一步完善干部考核評價(jià)機(jī)制，以正確的用人導(dǎo)向引領(lǐng)干事創(chuàng)業(yè)導(dǎo)向，真正把政治上過得硬、善于貫徹新發(fā)展理念、制度執(zhí)行力和治理能力強(qiáng)、‘愿作為、能作為、善作為’的干部選拔出來。”[注]《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》，北京：人民出版社，2020年版，第8頁。

此外，這種有效平衡要求在實(shí)踐中進(jìn)一步厘清黨委、政府、市場、社會(huì)相互之間的關(guān)系，特別是市場力量與社會(huì)力量的成長對于抑制治理實(shí)踐中的形式主義具有積極作用。在一個(gè)市場力量充分發(fā)揮、社會(huì)力量日益強(qiáng)大的共同體中，官僚主義與形式主義可以得到較為有效的外部監(jiān)督制約。這種有效平衡還要求加大民眾在地方和基層治理實(shí)踐中的民主參與，包括對官員選任、監(jiān)督、考核的參與，這樣有利于發(fā)揮人民主體對領(lǐng)導(dǎo)干部的切實(shí)規(guī)范作用，使得領(lǐng)導(dǎo)干部直面群眾的訴求、壓力與監(jiān)督，切實(shí)消解形式主義現(xiàn)象的發(fā)生。