朱海良　鐘娟

摘要《中華人民共和國公務員法》是我國現(xiàn)代公務員法律體系總綱，是黨政機關(guān)組織人事法律制度運行的集中體現(xiàn)?！豆珓諉T法》于2006年1月1日頒布，已過十三年，形成具有鮮明中國社會主義特色的現(xiàn)代公務員法律體系，它在推進公務員管理能力現(xiàn)代化及建設(shè)法治政府、全面依法治國發(fā)揮了巨大作用。時隔十三載，首次修改，具有重大價值。

關(guān)鍵詞 公務員 《公務員法》 法律修改

基金項目：安徽省人力資源和社會保障廳研究課題“安徽省考試錄用公務員專業(yè)參考目錄研究”（JS2015AHST018）。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.010

一、緒論

（一）選題背景和意義

《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱公務員法）于2006年1月1日起實施，它是新中國成立以來首部對公務員管理工作作出規(guī)定的法律，成為我國現(xiàn)代公務員管理法律體系中最為核心部分，這對我國現(xiàn)代公務員制度建設(shè)、公務員管理體系健全乃至國家法治建設(shè)都具有十分重要意義。我國是從20世紀80年代啟動公務員工作相關(guān)立法進程，曾于1993年10月1日頒布實施《國家公務員暫行條例》。在《國家公務員暫行條例》實施過程中，政府部門每年都會選擇公務員管理的一兩個單項制度作為抓手，不斷的進行改革完善發(fā)展。2000年，中央組織部和國家人社局共同聯(lián)合擬草了關(guān)于《公務員法》的有關(guān)基本指導原則，歷時5年左右，經(jīng)歷14次修改完善、征求意見、審議。在《國家公務員暫行條例》的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)梳理總結(jié)幾十年以來的干部組織人事法律法規(guī)制度，最終完成了《公務員法》。為進一步響應國家全面依法治國的時代號召，貫徹落實全面建設(shè)法治政府的發(fā)展要求，對公務員法治體系建設(shè)也提出了許多新要求，因此對2006年版《公務員法》中一些無法適應新時代發(fā)展要求的政策制度進行與時俱進地修訂和完善也就刻不容緩了。

（二）國外研究發(fā)展狀況

西方公務員相關(guān)法律法規(guī)運行已有一百五十多年的歷史，并已配套現(xiàn)代世界比較系統(tǒng)完善的公務員組織人事管理制度，為西方先進國家對公務員隊伍優(yōu)化法治科學管理奠定堅實基礎(chǔ)。早在1855年，英國就確立了公開競爭考試的用人制度，由此正式標志著英國確立了現(xiàn)代公務員制度，也開啟了西方現(xiàn)代公務員制度發(fā)展進程。此后，美、法、德和日本等西方發(fā)達國家也先后出臺符合自己國情的公務員相關(guān)法律法規(guī)，并不斷進行改革和完善。在這一百多年的歷史發(fā)展過程中，也是西方各國公務員法律法規(guī)制度逐步建立健全的過程。比如，美國算是西方國家當中一個比較具有代表性的例證。美國的《文官制度法》于1883年頒布實施，這部關(guān)于文官法律的出臺，標志著美國現(xiàn)代公務員制度建立，此后美國在此基礎(chǔ)上逐步完善發(fā)展美國公務員法制，使得美國公務員管理有法可依。隨著這些法律法規(guī)的運行，有利的推動美國公務員隊伍的良性發(fā)展。

二、《新公務員法》概述

（一）《新公務員法》的修訂

《新公務員法》共18章，113條?！缎鹿珓諉T法》由原來的18章107條修改為18章113條，增設(shè)6條，條文順序調(diào)整2條，個別文字變動16條，實質(zhì)性修改49條。

（二）《新公務員法》的重大變化

1.強化黨對公務員隊伍的領(lǐng)導地位

公務員法及公務員制度要始終堅持黨的領(lǐng)導地位，這是我國政體和行政體制有效運行的現(xiàn)實需要，公務員制度必須要很好地體現(xiàn)黨的宗旨和性質(zhì)。例如，第四條、第十三條以及第十四條等新增設(shè)的條款，都強調(diào)了公務員必須堅定地擁護中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導和社會主義制度，始終明確黨對公務員制度的核心領(lǐng)導。這些條款都將引導我國公務員隊伍在思想上政治上行動上始終與黨中央保持高度一致，不斷增強其政治理念素養(yǎng)。堅持黨的領(lǐng)導，同時也體現(xiàn)了黨管干部的一個核心原則。公務員隊伍是國家各項政策落實的具體操盤手，公務員能否勤政為民，履職盡責，關(guān)鍵是要看公務員能不能自覺接受黨的領(lǐng)導，能否將黨的政策方針結(jié)合自己工作實際，落實到具體工作環(huán)節(jié)中去，從而把黨的領(lǐng)導職能轉(zhuǎn)化為工作效能。

2.實行職務職級并行

2006年《公務員法》第三章職務與職級第十六條、第十七條規(guī)定，公務員職務分為領(lǐng)導職務與非領(lǐng)導職務。其中領(lǐng)導職務層次分為為，五大類十個層級;綜合管理類的非領(lǐng)導職務層次分為：五大類八個層級。按照2006年《公務員法》的規(guī)定來看，比如，一個縣的縣長和省的一個省級政府機關(guān)的處長，職務上前者是縣長，后者是處長，二者承擔的工作任務、責任義務和考核指標大不一樣，但是從職級上看，二者都是縣處級領(lǐng)導正職，卻享受相同的工資待遇。據(jù)統(tǒng)計，我國縣、鄉(xiāng)兩級基層公務員占全國公務員總數(shù)近百分之六十多，但由于受所在單位級別不高和領(lǐng)導職數(shù)不多等因素的掣肘，縣、鄉(xiāng)兩級政府絕大多數(shù)的基層公務員退休之前都無法走上鄉(xiāng)科級正職的領(lǐng)導崗位，也就無法兌現(xiàn)主任科員的職級待遇。因此，僅以公務員職務決定的職級，容易限制公務員職業(yè)生涯發(fā)展，無法體現(xiàn)公務員工作的價值，也是對公務員權(quán)利的侵害。所以應該將職務與職級二者分離，對職務職級進行統(tǒng)籌考慮，而不是攪合在一起。

根據(jù)新修訂的《公務員法》第三章職務、職級與級別第十六條規(guī)定，不再保留非領(lǐng)導職務的規(guī)定，而是新增職級的規(guī)定。剩余條款則規(guī)定了實行職務與職級并行制度。一條線走職務層次，一條線走職級層次，二者并行。其中職務層次共分為五大類，十個層級;職級層次對廳局級以下職務進行劃分，共分為四大類，十二個層級，與原來的非領(lǐng)導職務相比，增加四個層級。晉升的年限條件是，從一級科員到二級調(diào)研員之間的序列都是原則上滿兩年就可以晉升，二級調(diào)研員到一級調(diào)研員原則上是滿三年，一級調(diào)研員到一級巡視員之間的序列原則上要滿四年?！缎鹿珓諉T法》這一制度設(shè)計，將晉升通道由原先的“單軌制”轉(zhuǎn)變成現(xiàn)行的“雙軌制”，讓職級成為公務員另外一條獨立的職業(yè)發(fā)展路徑，打破領(lǐng)導職數(shù)，不必擠破頭搶晉領(lǐng)導職務，只要公務員工作到達一定工作年限且符合相應的晉升條件，就可以不晉升職務也能享受到相應的職級工資待遇。這樣就更有利于改變“官本位”的政治生態(tài)，從而彌補公務員僅因領(lǐng)導職數(shù)不夠而非工作能力不足卻長期難以得到提拔的晉升困境，可以更好地激發(fā)廣大基層公務員的工作積極性和主動性。

三、《新公務員法》運行有效性對策

《新公務員法》自2019年6月1日起實施，為我國公務員管理提供了法律依據(jù)，以全面依法治國的理念讓公務員這一特殊群體人事管理工作在法律的框架中運行。但如何將新修訂的公務員法在實踐操作中運行的更加系統(tǒng)完備和有效，值得我們思考。因此，本文結(jié)合《新公務員》修改頒布之際，提出2019年《新公務員法》運行有效性的一些粗鄙對策。

（一）規(guī)范公務員考錄制度

《公務員法》第四章錄用的第二十三條規(guī)定公務員錄用制度，做好公務員考錄的“入口關(guān)”，對公務員隊伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化具有十分重要的意義。因此，建立健全公務員考錄制度，更加注重公務員考錄過程中的公平性、實效性、嚴密性等原則，為我國《新公務員法》有效運行奠定堅實基礎(chǔ)。

在公務員招考過程中，招考職位的設(shè)置十分關(guān)鍵，它是應試者能否參加公考的門檻，直接決定著應試者能否有機會參加考試。針對當前招考職位設(shè)置的條件設(shè)置不合理、專業(yè)冷熱不均衡、隱形歧視、招錄單位權(quán)力尋租等問題，需要花大力氣解決。一是明確招考崗位專業(yè)，讓招考單位對專業(yè)目錄清晰掌握，便于招考單位對專業(yè)目錄的科學合理的設(shè)置，避免讓專業(yè)目錄成為應試者考試的“攔路虎”和“絆腳石”。在招考條件上，應該注重人崗相適，更加注重選拔專業(yè)化高素質(zhì)人才，防止出現(xiàn)過于拔高要求或“蘿卜招考”。同時提高筆試和面試質(zhì)量。筆試和面試作為公務員考試的重要環(huán)節(jié)，有時候直接決定著考試能否“上岸”的命運。在考試內(nèi)容上，應該設(shè)置專業(yè)考試科目，考察應試者專業(yè)知識和專業(yè)素養(yǎng)，避免整齊劃一的只考《行政職業(yè)能力測試》和《申論》，抹殺考生的專業(yè)化水平，分不出伯仲，從而逐步培養(yǎng)專業(yè)化公務員隊伍。對于面試采取的結(jié)構(gòu)化形式，應該更貼近崗位和基層實際，使得能選拔出高素質(zhì)專業(yè)化公務員。

（二）健全公務員考核制度

《新公務員法》第五章《考核》第三十五條、第三十六條對公務員考核作出了相應的規(guī)定。這兩條規(guī)定了對公務員考核的內(nèi)容和形式，但是考核還不夠具體細化，需要與之配套具體的操作細則?？己说闹笜艘w現(xiàn)選人用人、干事創(chuàng)業(yè)、真抓實干的導向作用。各地區(qū)應該結(jié)合部門崗位實際，提高考核的可操作性，把考核的導向作用、指揮作用發(fā)揮出來，不再使公務員考核成為“年終一考”的形式主義。

因為公務員的各自崗位特點不同，對其考核應該注重分類分層分項，應該按照公務員法的規(guī)定從德、能、勤、績、廉五項分別設(shè)置考核指標，在這基礎(chǔ)上細化若干評價指標，分為“A、B、C、D”四個等級，并賦予相應的分值進行量化打分。對于領(lǐng)導干部，主要考核統(tǒng)攬全局、開拓進取、組織協(xié)調(diào)等能力;對于普通科員，側(cè)重考核執(zhí)行落實、業(yè)務水平、調(diào)查研究等能力。同時要抓好平時考核是做好考核內(nèi)容的重要環(huán)節(jié)，改變以往“年終一考”的現(xiàn)象。逐步建立以個人考核清單為基礎(chǔ)，做好日考勤、月考評，季考核的三個重要部分，把公務員平時考核材料作為個人日常業(yè)績檔案，做好公務員日常全程管理。公務員日常業(yè)績檔案人手一冊，主要記錄一是個人日常通勤情況，如請假、遲到早退等情況。

（三）暢通公務員退出制度

根據(jù)《新公務員法》第八十五條、八十八條、九十三條的規(guī)定，公務員的退出形式主要有退休、辭職、辭退、開除。由于這四種退出形式都有嚴格的條件限制，未能很好的與公務員工作績效相結(jié)合，對公務員不能起到很好獎懲激勵的導向作用。因此我國可以采用多種形式公務員退出制度，暢通公務員“出口關(guān)”，保證公務員隊伍能進能出機制，打破公務員“鐵飯碗”格局。

公務員由于過度穩(wěn)定而導致行政效率低下，因此要把優(yōu)勝劣汰的競爭機制引入到公務員管理的全過程中，建立健全我國的末位淘汰機制。根據(jù)公務員工作績效、考核結(jié)果，干部群眾評價等綜合因素，可以分層分級分類對不勝任當前工作崗位的公務員群體進行強制交流輪崗或末位淘汰。其中凡是綜合測評排名靠末位的公務員，必須強制輪崗交流;對經(jīng)考核和測評仍不能勝任調(diào)整后工作崗位的，按照法律規(guī)定程序進行硬性淘汰制，以此來提高公務員隊伍的流動性和高效性。

《新公務員法》第八十七條對擔任領(lǐng)導職務的公務員規(guī)定了辭去領(lǐng)導職務的程序，但這一法條只是針對位于少數(shù)金字塔尖的具有領(lǐng)導職務的公務員規(guī)定了辭去領(lǐng)導職務，但未對眾多位于金字塔底的普通公務員規(guī)定“引咎辭職”制度。對于領(lǐng)導職務的公務員的引咎辭職，可以依據(jù)其責任事故作出明確細致范圍規(guī)定，若違反相關(guān)制度規(guī)定，則按照法定程序辭去領(lǐng)導職務，情節(jié)嚴重的必須退出公務員系統(tǒng)。對于一般普通公務員，若違反引咎辭職規(guī)定的，也可以按照引咎辭職的法定程序離開公務員系統(tǒng)。