梁冬冬 高曉波 王露露 龔寒影 陳淑蓮 喬玉

摘 ?????要：大型體育場(chǎng)館作為體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要載體備受關(guān)注?？墒牵瑘?chǎng)館服務(wù)中制度保障不同程度地制約場(chǎng)館效益的實(shí)現(xiàn)。采用文獻(xiàn)資料、調(diào)查、邏輯分析等研究方法，從我國(guó)大型體育場(chǎng)館服務(wù)中的制度保障入手，就場(chǎng)館服務(wù)中的制度失效進(jìn)行研究。結(jié)果表明：大型體育場(chǎng)館服務(wù)中存在縱向管理制度不深入、橫向管理制度不到位、日常管理制度不完善等問(wèn)題，提出強(qiáng)化管理主體職能、完善制度內(nèi)容設(shè)計(jì)、推進(jìn)制度執(zhí)行落實(shí)、注重制度評(píng)價(jià)反饋等對(duì)策。

關(guān) ?鍵 ?詞：體育管理;大型體育場(chǎng)館;場(chǎng)館服務(wù);制度失效

中圖分類(lèi)號(hào)：G80-05????文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ???文章編號(hào)：1006-7116（2020）01-0060-06

Research on system failures?in large sports venue?service and

their countermeasures

LIANG Dong-dong¹，GAO Xiao-bo^1，2，WANG Lu-lu¹，GONG Han-ying²，

CHEN Shu-lian²，QIAO Yu²

（1.School of Physical Education，South China University of Technology，Guangzhou 510641，China;2.Guangdong Sports Industry Development Research Base，South China University of Technology，Guangzhou 510641，China）

Abstract：Large sport venue as an important carrier for sports industry?development has attracted a lot of attention. However， system assurance in venue service restricted venue benefit realization to different extents. By using research methods such as literature data， survey and logic analysis etc， the authors?made an in-depth study of system failures in venue service， starting with system assurance in large sports venue service in China. The results indicate that there were problems in large sports venue service， such as the vertical management system being not thorough， the horizontal management system being not in place， the daily management?system being imperfect， etc. The authors put forward countermeasures such as intensifying management?subject functions， perfecting system content design， boosting system execution and implementation， valuing system evaluation?and feedback， etc.

Key words：sports management;large sports venue;venue?service;system failure

截至2017年底，我國(guó)有1 257個(gè)大型體育場(chǎng)館。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大型體育場(chǎng)館賽后普遍存在運(yùn)營(yíng)效益及管理效率不高的現(xiàn)象。大型體育場(chǎng)館由政府投資建設(shè)，主要是提供競(jìng)賽表演、運(yùn)動(dòng)訓(xùn)練等體育公共服務(wù)。在實(shí)際運(yùn)營(yíng)管理中，需要政府通過(guò)制度建設(shè)保障這項(xiàng)工作的落實(shí)。2013年國(guó)家體育總局聯(lián)合七大部委出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)大型體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理改革創(chuàng)新提高公共服務(wù)的意見(jiàn)》，2017年政法司出臺(tái)《大型體育場(chǎng)館免費(fèi)低收費(fèi)開(kāi)放補(bǔ)助資金管理辦法》，2018年國(guó)家體育總局下發(fā)《關(guān)于做好2018年大型體育場(chǎng)館免費(fèi)或低收費(fèi)開(kāi)放工作有關(guān)事宜的通知》，這些政策法規(guī)的出臺(tái)旨在加強(qiáng)我國(guó)大型體育場(chǎng)館的制度建設(shè)，提高我國(guó)大型體育場(chǎng)館的服務(wù)水平。

可是，大型體育場(chǎng)館服務(wù)的實(shí)踐表明：政策法規(guī)存在縱向管理制度不深入、橫向管理制度不到位、日常管理制度不完善等問(wèn)題，嚴(yán)重制約了大型體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)預(yù)期效益的實(shí)現(xiàn)。為此，本研究運(yùn)用公共政策執(zhí)行理論，結(jié)合實(shí)地調(diào)研資料，就大型體育場(chǎng)館服務(wù)中的制度失效進(jìn)行探討，提出制度失效的對(duì)策建議，期望提高我國(guó)大型體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理的服務(wù)水平。

1 ?大型體育場(chǎng)館服務(wù)中制度現(xiàn)狀分析

大型體育場(chǎng)館，包括大型體育場(chǎng)、大型體育館或游泳池，其中體育館觀眾席容量為6 000人以上，體育場(chǎng)觀眾席容量為40 000人以上，游泳設(shè)施觀眾席容量為3 000人以上^[1]。大型體育場(chǎng)館服務(wù)中制度包括國(guó)家法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章制度政策、規(guī)范性文件以及場(chǎng)館管理制度等與場(chǎng)館服務(wù)中有關(guān)的制度。本研究從宏觀、中觀、微觀不同層面，對(duì)場(chǎng)館服務(wù)中的相關(guān)制度進(jìn)行分析。

1.1 ?宏觀層面

1995年我國(guó)頒布《中華人民共和國(guó)體育法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《體育法》）?！扼w育法》的頒布不僅彌補(bǔ)了我國(guó)法律的空白，也是我國(guó)依法治體的開(kāi)始，創(chuàng)造了法制體育的開(kāi)端?！扼w育法》保障條件中指出公共體育設(shè)施應(yīng)當(dāng)向社會(huì)開(kāi)放，方便群眾開(kāi)展體育活動(dòng)，提高體育設(shè)施利用率，體育場(chǎng)地用途的改變應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家及當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)法規(guī)制度規(guī)定。

《體育法》中并沒(méi)有明確對(duì)體育場(chǎng)館的服務(wù)提出一定的制度安排，但對(duì)于公共體育設(shè)施的開(kāi)放提出要求，表明我國(guó)政府對(duì)于公共體育設(shè)施在全民健身服務(wù)中的重視?！扼w育法》在2016年進(jìn)行了修訂，但修訂之后的內(nèi)容仍未對(duì)大型體育場(chǎng)館服務(wù)進(jìn)行明確界定。大型體育場(chǎng)館在我國(guó)全民健身及體育事業(yè)的發(fā)展中有著不可或缺的作用，但在宏觀層面缺乏頂層設(shè)計(jì)。

1.2 ?中觀層面

制度建設(shè)是制定制度、落實(shí)制度并在實(shí)踐中檢驗(yàn)和完善制度的動(dòng)態(tài)過(guò)程^[2]。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)加快大型體育場(chǎng)館的建設(shè)力度。尤其是《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)“46號(hào)文件”）發(fā)布以來(lái)，大型體育場(chǎng)館在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用日益明顯。2016年5月國(guó)家體育總局發(fā)布《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，明確強(qiáng)調(diào)要增強(qiáng)對(duì)大型體育場(chǎng)館的建設(shè)與改造，利用市場(chǎng)資源，引導(dǎo)社會(huì)力量盤(pán)活大型體育場(chǎng)館，提高大型體育場(chǎng)館開(kāi)放程度。隨后，國(guó)家體育總局發(fā)布《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，指出到2020年體育場(chǎng)地設(shè)施供給將明顯增加，場(chǎng)館服務(wù)業(yè)成為體育產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)行業(yè)之一。2018年12月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展體育競(jìng)賽表演產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，推行體育場(chǎng)館設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理一體化模式，考慮將大型體育場(chǎng)館賽時(shí)功能與賽后綜合利用相結(jié)合，以競(jìng)賽表演為基礎(chǔ)，強(qiáng)化大型體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)，進(jìn)一步盤(pán)活大型體育場(chǎng)館資源。2019年1月由國(guó)家體育總局、發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布《進(jìn)一步促進(jìn)體育消費(fèi)的行動(dòng)計(jì)劃（2019—2020年）》，提出打造體育綜合體模式，推進(jìn)大型體育場(chǎng)館“改造功能、改革機(jī)制”兩改工程，增加體育場(chǎng)地設(shè)施和功能，加大免費(fèi)或低收費(fèi)開(kāi)放力度，以大型體育場(chǎng)館為載體，發(fā)展全民健身事業(yè)，適應(yīng)人們多元化體育健身需求。

隨著對(duì)大型體育場(chǎng)館服務(wù)研究的不斷深入，中觀層面對(duì)大型體育場(chǎng)館服務(wù)的制度設(shè)計(jì)具有循序漸進(jìn)的特征。國(guó)家政策法規(guī)的制定，將大型體育場(chǎng)館服務(wù)詮釋為我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中不可或缺的一部分。諸多政策法規(guī)的頒布，雖有利于大型體育場(chǎng)館服務(wù)的改善，但并未出臺(tái)相應(yīng)規(guī)范性執(zhí)行文件，缺乏一定的可操作性。同時(shí)，針對(duì)地方政府對(duì)大型體育場(chǎng)館服務(wù)的有效監(jiān)管，中觀層面未設(shè)置保障制度，導(dǎo)致大型體育場(chǎng)館服務(wù)運(yùn)行缺乏科學(xué)性。

1.3 ?微觀層面

體育場(chǎng)館作為承辦各類(lèi)文化活動(dòng)的主要場(chǎng)所，2003年國(guó)務(wù)院頒布的《公共文化體育設(shè)施條例》將場(chǎng)館與公共文化設(shè)施劃分為同一類(lèi)別設(shè)施。但由于二者所屬系統(tǒng)不同，2008年9月財(cái)政部、稅務(wù)總局、發(fā)展改革委聯(lián)合公布《公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》，對(duì)美術(shù)館、博物館、圖書(shū)館等公共文化設(shè)施實(shí)行“三免三減”等稅收優(yōu)惠措施，大型體育場(chǎng)館作為政府投資興建的社會(huì)公共體育設(shè)施卻沒(méi)有得到相關(guān)稅收優(yōu)惠。2014年5月財(cái)政部、體育總局聯(lián)合印發(fā)《大型體育場(chǎng)館免費(fèi)低收費(fèi)開(kāi)放補(bǔ)助資金管理辦法》，要求中央財(cái)政和地方財(cái)政設(shè)立專(zhuān)門(mén)的資金，對(duì)符合條件的大型體育場(chǎng)館進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼和支持。然而，維持場(chǎng)館的正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要大量人力、物力等資源要素的投入，僅靠專(zhuān)項(xiàng)資金的補(bǔ)貼是不夠的，還需要縮減場(chǎng)館日常運(yùn)營(yíng)成本，才能保證場(chǎng)館長(zhǎng)期免費(fèi)低價(jià)開(kāi)放的實(shí)現(xiàn)。為進(jìn)一步推進(jìn)“46號(hào)文件”的落實(shí)，2015年12月財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于體育場(chǎng)館房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅政策的通知》，對(duì)符合條件的大型公共體育場(chǎng)館自用房和土地免征房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。但在大型體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)發(fā)展的不同階段還應(yīng)該在營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅等稅費(fèi)上給予優(yōu)惠，并視情況給予其他相關(guān)稅收支持。

大型體育場(chǎng)館微觀層面的法規(guī)制度，是在宏觀和中觀政策法規(guī)指導(dǎo)下的進(jìn)一步落實(shí)與執(zhí)行。大型體育場(chǎng)館服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)劣，取決于內(nèi)外部驅(qū)動(dòng)力，外部法規(guī)制度的落實(shí)是大型體育場(chǎng)館服務(wù)的外在動(dòng)力，能增強(qiáng)自身造血功能，強(qiáng)化內(nèi)部動(dòng)力。由于大型體育場(chǎng)館的公益性，導(dǎo)致其在提供服務(wù)中需要靈活的法規(guī)制度作為保障。對(duì)于微觀層面的法規(guī)制度，應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際情況，不能一概而論，堅(jiān)持以提高場(chǎng)館服務(wù)質(zhì)量為中心，從制度的客觀與主觀需求出發(fā)，全方位保障大型體育場(chǎng)館的服務(wù)水平。

2 ?大型體育場(chǎng)館服務(wù)中制度失效分析

2.1 ?縱向管理制度不深入

縱向管理制度，是指體育制度在省、市、縣各級(jí)體育行政管理部門(mén)層層落實(shí)的過(guò)程。在頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，讓制度在全國(guó)范圍內(nèi)得以推行并落實(shí)。

1）制度空轉(zhuǎn)打滑。

任何政策的“普適性”與特定區(qū)域之間均存在一定的不對(duì)稱(chēng)。中國(guó)作為單一制國(guó)家，公共體育政策具有統(tǒng)一性^[3]。統(tǒng)一政策投放到不同地區(qū)，各省市體育行政部門(mén)應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)情況制定相應(yīng)政策保障制度落實(shí)。當(dāng)前國(guó)務(wù)院不斷下發(fā)各種制度政策，出現(xiàn)一個(gè)文件還沒(méi)有消化新文件又來(lái)的現(xiàn)象，各地方體育行政部門(mén)沒(méi)有充足的時(shí)間和精力去執(zhí)行落實(shí)。同時(shí)，地方政府根據(jù)中央相關(guān)政策文件出臺(tái)的地方性政策法規(guī)，其內(nèi)容與方式大多與中央文件趨同，甚至存在直接轉(zhuǎn)發(fā)中央文件的現(xiàn)象，沒(méi)有針對(duì)性提出適宜自身體育場(chǎng)館建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的扶持和引導(dǎo)政策，造成了體育場(chǎng)館在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中只能“摸著石頭過(guò)河”的現(xiàn)狀。按照現(xiàn)在的方式，上面忙于發(fā)文件、傳達(dá)文件、監(jiān)督，而下面忙于匯報(bào)，導(dǎo)致制度的執(zhí)行落實(shí)猶如在冰上開(kāi)車(chē)，輪子打滑、空轉(zhuǎn)，車(chē)不往前走。

2）機(jī)制運(yùn)行不暢。

體育場(chǎng)館服務(wù)相關(guān)制度的落實(shí)，需各組織機(jī)構(gòu)的相互配合。在實(shí)施過(guò)程中，由于權(quán)責(zé)分配不明確，出現(xiàn)各部門(mén)有利益就去爭(zhēng)奪，沒(méi)有利益就相互推諉的現(xiàn)象，造成制度縱向落實(shí)不順暢。同時(shí)，權(quán)力至上的政治體制誘發(fā)官僚升遷欲望，各地政府為滿(mǎn)足人們短期內(nèi)的需求及利益，而忽視制度的長(zhǎng)期利益^[4]。鑒于我國(guó)各省市體育行政部門(mén)人力有限，因此要明確責(zé)任主體，將責(zé)任分到各部門(mén)，定時(shí)間、定任務(wù)，按時(shí)間出文件、出方案進(jìn)行執(zhí)行，簡(jiǎn)化執(zhí)行步驟，建立高效的運(yùn)行機(jī)制，提高工作效率，保證制度落實(shí)。

3）財(cái)政配置不均。

我國(guó)實(shí)行分稅財(cái)政體制，財(cái)權(quán)層層上移，事權(quán)層層下移^[5]。地方增值稅的50%要上交中央財(cái)政，而原本由國(guó)家承擔(dān)的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、體育等方面的費(fèi)用支出分?jǐn)偟降胤?，一定程度造成地方政府?jīng)費(fèi)不足。相比較教育、醫(yī)療而言，地方政府對(duì)體育重視不足，因此經(jīng)常出現(xiàn)地方政府推遲撥款或者撥款不足的現(xiàn)象。制度層層落實(shí)需要大量的財(cái)政資金投入，在各省市縣落實(shí)過(guò)程中經(jīng)手部門(mén)過(guò)多，政府投入資金逐級(jí)往下劃撥，到執(zhí)行基層的資金大大減少，影響政策執(zhí)行力度，從而導(dǎo)致縱向管理制度不深入。

2.2 ?橫向管理制度不到位

橫向管理制度，是指制度落實(shí)過(guò)程中其他相關(guān)部門(mén)的協(xié)同配合，形成部門(mén)互通聯(lián)動(dòng)，管理力量互動(dòng)互補(bǔ)，管理手段互學(xué)互用，管理結(jié)果互看互比，保證制度運(yùn)行通暢。

1）配套政策不力。

大型體育場(chǎng)館發(fā)展需要相應(yīng)的配套政策來(lái)支持。盡管我國(guó)政府制定了相關(guān)政策措施，但由于現(xiàn)實(shí)原因造成政策并沒(méi)有落到實(shí)處。在規(guī)劃建設(shè)中的土地配套政策上，由于各地區(qū)對(duì)體育發(fā)展的重視程度不同，造成體育場(chǎng)地分布不均勻、城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡等情況;在運(yùn)營(yíng)管理的稅收價(jià)格配套政策上，由于對(duì)體育產(chǎn)業(yè)歸類(lèi)不明確，不同體育場(chǎng)地場(chǎng)館被劃分進(jìn)不同行業(yè)，執(zhí)行著不同的稅收和價(jià)格政策，使得部分體育場(chǎng)地場(chǎng)館喪失競(jìng)爭(zhēng)力^[6];在運(yùn)營(yíng)的保險(xiǎn)費(fèi)和水電費(fèi)定價(jià)配套政策上，作為提供公益性服務(wù)的體育場(chǎng)館，主要面向社會(huì)大眾提供健身休閑服務(wù)，相關(guān)水、電、氣等能源消耗量大，調(diào)研發(fā)現(xiàn)存在政府有關(guān)部門(mén)未能按照國(guó)家對(duì)大型體育場(chǎng)館相關(guān)定價(jià)執(zhí)行的現(xiàn)象，加大了場(chǎng)館的運(yùn)營(yíng)成本;在相關(guān)人才培養(yǎng)和就業(yè)配套政策上，由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)重視競(jìng)技體育人才培養(yǎng)，忽略了對(duì)體育場(chǎng)館管理人才和復(fù)合型體育產(chǎn)業(yè)人才的培養(yǎng)和就業(yè)指導(dǎo)，影響了大型體育場(chǎng)館管理和服務(wù)水平的提升。

2）部門(mén)間缺乏協(xié)同。

大型體育場(chǎng)館服務(wù)中的制度建設(shè)，需要各組織機(jī)構(gòu)的相互配合。我國(guó)體育場(chǎng)館制度建設(shè)責(zé)任沒(méi)有明確分解落實(shí)到政府各個(gè)相關(guān)責(zé)任人，責(zé)任指向不明確，而且制度中無(wú)明確執(zhí)行時(shí)限和階段性要求，各機(jī)構(gòu)相互拖延。①政府內(nèi)部凝聚力不高，在制度的橫向管理中，各部門(mén)都是一個(gè)理性經(jīng)濟(jì)主體。由于部門(mén)利益的存在，對(duì)所下達(dá)的制度進(jìn)行選擇性完成，各部門(mén)會(huì)傾向于選擇執(zhí)行對(duì)自己有利的制度，而對(duì)自己不利的制度采取不作為或進(jìn)行抵制的行為，導(dǎo)致相關(guān)體育制度無(wú)法落實(shí)。

2.3 ?日常管理制度不完善

日常管理制度，是指場(chǎng)館的日常使用維護(hù)制度、人員管理制度等，能保證場(chǎng)館管理效率的提高，保障場(chǎng)館各項(xiàng)活動(dòng)有序開(kāi)展，實(shí)現(xiàn)場(chǎng)館可持續(xù)性運(yùn)營(yíng)。

1）用人制度不合理。

大型體育場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)管理人才的素質(zhì)高低是制約大型體育場(chǎng)館賽后經(jīng)營(yíng)管理水平提高的重要因素^[7]。多年來(lái)，我國(guó)大型體育場(chǎng)館的經(jīng)營(yíng)管理人員多為體育系統(tǒng)內(nèi)部人員，基本上以體育局干部、退役運(yùn)動(dòng)員為主，另有少量場(chǎng)地、設(shè)備維護(hù)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，人員比例結(jié)構(gòu)失衡;場(chǎng)館工作人員普遍文化層次不高、社會(huì)經(jīng)歷單一，高學(xué)歷管理和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員不足，而從事簡(jiǎn)單勞動(dòng)的人員過(guò)剩，造成場(chǎng)館缺乏高水平經(jīng)營(yíng)管理人才;場(chǎng)館人員嚴(yán)重超編，場(chǎng)館負(fù)擔(dān)沉重，阻礙場(chǎng)館的賽后經(jīng)營(yíng)管理水平和服務(wù)水平提高。

2）維護(hù)制度不健全。

因?yàn)轶w育場(chǎng)館建設(shè)規(guī)模大、前期投入多，所以場(chǎng)館在賽后利用中需要高額運(yùn)營(yíng)成本和維護(hù)費(fèi)用是不可避免的客觀事實(shí)^[8]。大型體育場(chǎng)館需要兼顧社會(huì)公益性，由于管理經(jīng)驗(yàn)不足、經(jīng)營(yíng)不善，導(dǎo)致很多體育場(chǎng)館在資金上入不敷出，高昂的維護(hù)費(fèi)用形成巨大經(jīng)濟(jì)壓力，成為政府負(fù)擔(dān)。②租用大型體育場(chǎng)館進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的場(chǎng)館管理者，主要以盈利為目的，最大限度發(fā)揮場(chǎng)館的經(jīng)濟(jì)效益，不愿將資金用于場(chǎng)館日常維護(hù)，導(dǎo)致場(chǎng)館過(guò)度使用或遭到破壞，不利于場(chǎng)館的可持續(xù)發(fā)展。

3 ?大型體育場(chǎng)館服務(wù)中制度的主客觀需求

3.1 ?大型體育場(chǎng)館制度建設(shè)的客觀需求

多數(shù)大型體育場(chǎng)館主要由政府投資建設(shè)，場(chǎng)館在運(yùn)營(yíng)中要以公益性為主，滿(mǎn)足市民對(duì)公共體育服務(wù)的需求。政府希望通過(guò)制度建設(shè)使場(chǎng)館資源得到充分利用，為居民提供更好的公共體育服務(wù)，提高居民生活質(zhì)量，從而提高居民幸福感和政府公信力。

由于沒(méi)有發(fā)達(dá)的職業(yè)賽事體系和體育產(chǎn)業(yè)作依托，大型體育場(chǎng)館賽后普遍存在閑置問(wèn)題，甚至有些場(chǎng)館被廢棄或挪作它用，不但造成場(chǎng)館資源不必要的浪費(fèi)，而且也損害了公眾利益，公眾無(wú)法享受大型體育場(chǎng)館提供的場(chǎng)地服務(wù)。當(dāng)然，大型體育場(chǎng)館追求經(jīng)濟(jì)效益，能增加場(chǎng)館資源利用效率，發(fā)揮自身效益，進(jìn)而能更好地服務(wù)社會(huì)，實(shí)現(xiàn)公益性^[9]。國(guó)外體育財(cái)政政策強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化、法制化，主要體現(xiàn)在稅收方面。韓國(guó)文化產(chǎn)業(yè)稅收政策以稅收優(yōu)惠政策為導(dǎo)向，制定國(guó)家文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，設(shè)立政府財(cái)政資金獎(jiǎng)勵(lì)和支持文化產(chǎn)業(yè)專(zhuān)門(mén)人才的培養(yǎng)，并專(zhuān)門(mén)制定文化財(cái)產(chǎn)保護(hù)法，保護(hù)和挖掘本國(guó)傳統(tǒng)文化^[10]。文化產(chǎn)業(yè)改革所依靠的制度同樣適用于國(guó)家公共體育服務(wù)，對(duì)于承擔(dān)著為公眾提供公共體育服務(wù)責(zé)任的大型體育場(chǎng)館來(lái)說(shuō)，需要進(jìn)行相關(guān)制度建設(shè)，合理配置大型體育場(chǎng)館資源，保證場(chǎng)館可持續(xù)性運(yùn)營(yíng)。

3.2 ?大型體育場(chǎng)館制度建設(shè)的主觀需求

具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性的大型體育場(chǎng)館，由于賽后功能轉(zhuǎn)換的阻力，造成場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)成本高，無(wú)力提供公共體育服務(wù)，將公眾拒之門(mén)外。場(chǎng)館管理者希望通過(guò)相關(guān)制度建設(shè)減少場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)成本，使得場(chǎng)館高效運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)場(chǎng)館的經(jīng)濟(jì)效益。

隨著社會(huì)發(fā)展和居民生活水平的提高，體育休閑娛樂(lè)業(yè)發(fā)展迅猛，大型體育場(chǎng)館作為開(kāi)展體育鍛煉、承辦體育賽事的載體，漸漸無(wú)法適應(yīng)人們對(duì)于健身的需求^[11]。2016年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《全民健身計(jì)劃（2016—2020）》，提出完善全民健身服務(wù)體系，大型體育場(chǎng)館作為提供公共體育服務(wù)的重要載體，在舉辦體育賽事滿(mǎn)足居民觀賞需求的同時(shí)，也為人們體育鍛煉提供了場(chǎng)所，適應(yīng)大眾體育方面的需求?？墒?，全國(guó)大多體育場(chǎng)館由于經(jīng)營(yíng)主體屬性不同，導(dǎo)致相應(yīng)稅收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，增加了體育場(chǎng)館開(kāi)展公益性群眾活動(dòng)的成本支出，打擊場(chǎng)館繼續(xù)開(kāi)展各類(lèi)活動(dòng)的積極性。破解場(chǎng)館服務(wù)中制度失效的關(guān)鍵是加強(qiáng)制度建設(shè)，加大水電稅收傾斜優(yōu)惠制度，增加監(jiān)管機(jī)制保障實(shí)施，使體育場(chǎng)館實(shí)現(xiàn)創(chuàng)收和自身良好運(yùn)營(yíng)，自負(fù)盈虧，保證體育場(chǎng)館經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)，為發(fā)揮大型體育場(chǎng)館的公益性奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

4 ?大型體育場(chǎng)館服務(wù)中制度失效的對(duì)策

4.1 ?強(qiáng)化管理主體職能

制度建設(shè)管理主體，是制度建設(shè)過(guò)程的主要責(zé)任人，分為體育、財(cái)政、教育、安全、環(huán)境衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土資源等部門(mén)的決策人員，以及各省市體育行政部門(mén)負(fù)責(zé)人^[12]。只有各主體職能有效發(fā)揮，才能確保制度制定的科學(xué)性、可行性以及制度的有效落實(shí)。體育制度建設(shè)是以政府為主體的決策過(guò)程，這一過(guò)程靠政府權(quán)威進(jìn)行維持，由相關(guān)部門(mén)執(zhí)行實(shí)施。體育制度建設(shè)需多部門(mén)協(xié)調(diào)配合，建立有延續(xù)性的科學(xué)合理的制度建設(shè)管理組織體系，確保制度的科學(xué)性、可行性及相關(guān)落實(shí)。③各級(jí)體育行政管理部門(mén)要保持一致性，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定與之相對(duì)應(yīng)的政策，使政策更具針對(duì)性。同時(shí)，與其他相關(guān)管理部門(mén)保持交流協(xié)作，保證相關(guān)配套政策的出臺(tái)。

作為頂層決策者的體育、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土資源等部門(mén)決策人員，在進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)制定各類(lèi)制度過(guò)程中，要避免主觀隨意性和分析狀況的片面性，確保制度的客觀性、科學(xué)性和全面性。作為中層管理者的各省市領(lǐng)導(dǎo)要增強(qiáng)全局意識(shí)，重視體育在城市發(fā)展中的重要作用，建立政績(jī)考核機(jī)制，將相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)和體育制度的落實(shí)效果掛鉤，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)積極落實(shí)各項(xiàng)體育制度。對(duì)落實(shí)各項(xiàng)制度進(jìn)行責(zé)任分解，明確責(zé)任部門(mén)和責(zé)任人，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人及其他成員在制度建設(shè)中所承擔(dān)的責(zé)任做出明確規(guī)定，明確執(zhí)行時(shí)限和階段性要求，提高制度管理實(shí)踐水平，為制度的縱向管理創(chuàng)造良好環(huán)境和條件。④同時(shí)，注重在實(shí)踐中總結(jié)評(píng)估反饋制度的落實(shí)效果，為決策者的下一輪決策活動(dòng)提供參考意見(jiàn)，各層制度建設(shè)的主體積極發(fā)揮主觀能動(dòng)性，保證制度的層層落實(shí)，破除制度縱向管理不深入的困境。

4.2 ?完善制度內(nèi)容設(shè)計(jì)

制度內(nèi)容設(shè)計(jì)是制度建設(shè)的初始，科學(xué)可行的制度才能保證后續(xù)制度落實(shí)順暢。同時(shí)，還要完善相關(guān)配套政策內(nèi)容設(shè)計(jì)。在制度設(shè)計(jì)過(guò)程中，制度內(nèi)容不能停留在沒(méi)有法律約束的“應(yīng)不應(yīng)該”“鼓勵(lì)”等階段。如對(duì)于體育場(chǎng)地設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)，制定切實(shí)可行的公共體育場(chǎng)館設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，然后制定出具體詳細(xì)的補(bǔ)助規(guī)定及補(bǔ)助申請(qǐng)交付程序。細(xì)化到明確公共場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助的對(duì)象、事項(xiàng)、要求、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)成本如何計(jì)算、辦公費(fèi)用比例、單位造價(jià)計(jì)算方式等進(jìn)行具體規(guī)定，這樣不僅使政府部門(mén)工作相對(duì)簡(jiǎn)單，政策執(zhí)行的公平性和公開(kāi)性也會(huì)增強(qiáng)。⑤對(duì)于體育服務(wù)中政府購(gòu)買(mǎi)制度，明確購(gòu)買(mǎi)程序、購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容、購(gòu)買(mǎi)方式、服務(wù)定價(jià)、資金來(lái)源、評(píng)估機(jī)制等制度內(nèi)容，細(xì)化執(zhí)行步驟，保證制度的可操作性。

體育場(chǎng)館制度是一個(gè)制度體系，不能孤立地發(fā)揮作用。它是一套以發(fā)展為目標(biāo)，以改革作保證，協(xié)調(diào)價(jià)格、財(cái)政、分配、稅收及計(jì)劃等條款手段的總和體系。面對(duì)我國(guó)體育場(chǎng)館服務(wù)中相關(guān)配套政策不全面的問(wèn)題，加快制定和完善配套政策，是優(yōu)化體育場(chǎng)館發(fā)展環(huán)境的先決條件^[13]。通過(guò)完善稅收價(jià)格配套政策，明確體育場(chǎng)地服務(wù)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)中的位置，落實(shí)相關(guān)稅收的計(jì)征優(yōu)惠政策和價(jià)格適用標(biāo)準(zhǔn)，遵循“商用商收、公用少收”原則，促進(jìn)公共體育服務(wù)健康發(fā)展;通過(guò)完善土地配套政策，對(duì)體育比賽場(chǎng)館占用耕地免征耕地占用稅以及政府對(duì)于公共事業(yè)用地的無(wú)償捐贈(zèng)鼓勵(lì)政策;通過(guò)建立場(chǎng)館維護(hù)制度，針對(duì)場(chǎng)館固定資產(chǎn)的折舊，政府建立體育場(chǎng)館專(zhuān)項(xiàng)資金制度，將公共文化體育設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)、管理資金，列入本級(jí)人民政府基本建設(shè)投資計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算^[14];通過(guò)吸引社會(huì)資本入住場(chǎng)館，政策幫扶促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新?tīng)I(yíng)銷(xiāo)模式，以政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)形式提高大型體育場(chǎng)館服務(wù)效率;加強(qiáng)各部門(mén)的溝通配合以及相關(guān)配套政策落實(shí)，破解制度橫向管理不到位的困境。

4.3 ?推進(jìn)制度執(zhí)行落實(shí)

制度的生命力在于落實(shí)。制度內(nèi)容的執(zhí)行落實(shí)，是將制度觀念的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果，從而實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)的活動(dòng)過(guò)程。執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、制度環(huán)境要素，是政府執(zhí)行過(guò)程中所牽扯的重大因素。在制度執(zhí)行過(guò)程中，由于制度環(huán)境（當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況）以及目標(biāo)群體需求和觀點(diǎn)（場(chǎng)館的需求）的不同，需要對(duì)政策進(jìn)行靈活調(diào)整^[15]。作為制度目標(biāo)群體的體育場(chǎng)館，應(yīng)將制度落實(shí)在日常管理實(shí)踐中，根據(jù)制度運(yùn)行狀況將意見(jiàn)反饋到制度制定者，以便為下一次制度制定提供參考。

違反制度的行為，是對(duì)制度權(quán)威的公然蔑視和挑戰(zhàn)，而加大查處力度是推進(jìn)制度執(zhí)行落實(shí)的保障。一些制度執(zhí)行不徹底、落實(shí)不到位，在很大程度上是因?yàn)檫`反制度的行為沒(méi)有及時(shí)受到查處，對(duì)違反制度的行為缺少應(yīng)有的懲戒。因此要建立追責(zé)制度，對(duì)各種執(zhí)行不作為、胡亂執(zhí)行、沒(méi)有效能的執(zhí)行行為給予處罰，追究其責(zé)任，從而引導(dǎo)地方政府科學(xué)有效執(zhí)行落實(shí)政策，遏制執(zhí)行走樣。追責(zé)主體要明確，分清集體責(zé)任和個(gè)人責(zé)任，主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)追責(zé)的同時(shí)要分析問(wèn)題所在，以解決問(wèn)題為導(dǎo)向，確保制度落地生根、開(kāi)花結(jié)果。體育場(chǎng)館管理者是制度落實(shí)的一線執(zhí)行人員，需具備體育學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)知識(shí)?，F(xiàn)階段我國(guó)體育場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)管理人員多為退役運(yùn)動(dòng)員、教練或者復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)軍人，知識(shí)結(jié)構(gòu)和社會(huì)經(jīng)歷單一，缺乏體育經(jīng)營(yíng)管理的系統(tǒng)理論和實(shí)踐知識(shí)。⑥同時(shí)，我國(guó)大型體育場(chǎng)館人員超編，采用終身雇傭制，往往形成出工不出力的局面，工作效率低下，影響大型體育場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)管理的創(chuàng)新和改革。通過(guò)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)模式的創(chuàng)新，改革人才培養(yǎng)模式和就業(yè)配套政策，培育優(yōu)秀體育場(chǎng)館管理人才和復(fù)合型體育產(chǎn)業(yè)人才，同時(shí)吸引其他行業(yè)管理人才參與體育場(chǎng)館管理，促進(jìn)體育場(chǎng)館服務(wù)提升和管理體制改革升級(jí)，保證場(chǎng)館日常管理制度運(yùn)行的通暢和規(guī)范化。

4.4 ?注重制度評(píng)估反饋

制度評(píng)估是對(duì)制度的科學(xué)性、可行性、合理性及制度執(zhí)行落實(shí)的手段和效果進(jìn)行評(píng)估反饋，為決策者下一輪決策活動(dòng)提供參考意見(jiàn)。制度評(píng)估需要制度制定者（政府和所屬部門(mén)）從自身和公眾兩方面的力量推動(dòng)。但由于制度執(zhí)行目標(biāo)不明確、執(zhí)行過(guò)程不透明，在一定程度限制了公眾參與度，所以需法律層面為制度評(píng)估提供保障。國(guó)家立法機(jī)關(guān)或國(guó)務(wù)院制定相關(guān)法律或法規(guī)條例，通過(guò)法律法規(guī)對(duì)評(píng)估宗旨、評(píng)估主體、評(píng)估保障、評(píng)估方法、評(píng)估結(jié)果使用和反饋等做出制度化規(guī)定，做到定量與定性分析相結(jié)合^[16]，使各單位對(duì)自身的責(zé)任和義務(wù)有一個(gè)明確了解，這樣在評(píng)判制度執(zhí)行效果時(shí)才能有可靠依據(jù)。同時(shí)要加強(qiáng)反饋，為決策者制定制度及改進(jìn)提供參考。

切實(shí)樹(shù)立制度“公眾本位”的理念，明確制度執(zhí)行評(píng)估的具體對(duì)象。大型體育場(chǎng)館服務(wù)中制度評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，必須堅(jiān)持公眾本位、對(duì)人民負(fù)責(zé)的原則，落實(shí)制度精神，將上級(jí)要求與工作期望及本地區(qū)、本單位的實(shí)際情況有機(jī)結(jié)合起來(lái)。在評(píng)估過(guò)程中著重體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的重要思想，重點(diǎn)評(píng)估是否有效實(shí)現(xiàn)場(chǎng)館資源的有效配置，降低場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)成本，促進(jìn)場(chǎng)館可持續(xù)發(fā)展。利用大數(shù)據(jù)建立場(chǎng)館資源信息化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)場(chǎng)館資源使用的智能化。此外，提高制度的群眾滿(mǎn)意度，在制度執(zhí)行評(píng)估過(guò)程中把公眾利益放在第一位。對(duì)于體育場(chǎng)館制度的評(píng)估，以結(jié)果為導(dǎo)向，堅(jiān)持問(wèn)責(zé)追究機(jī)制，確保政府“做的更好，花費(fèi)更少”，使市民享受到場(chǎng)館提供的公共體育服務(wù)。

當(dāng)前，大型體育場(chǎng)館服務(wù)中的制度建設(shè)相對(duì)滯后，不同程度地阻礙了大型體育場(chǎng)館服務(wù)水平的提升，造成了場(chǎng)館資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，影響場(chǎng)館綜合效益的實(shí)現(xiàn)。為此，加強(qiáng)對(duì)大型體育場(chǎng)館服務(wù)中制度失效的研究顯得十分迫切與必要。期待越來(lái)越多的學(xué)者對(duì)大型體育場(chǎng)館服務(wù)中相關(guān)法律、制度、政策等進(jìn)行深入可操作性研究，以便大型體育場(chǎng)館服務(wù)中運(yùn)營(yíng)效益有效實(shí)現(xiàn)。

注釋?zhuān)?/p>

①?2018年6月，調(diào)研國(guó)家?jiàn)W林匹克體育中心及訪談綜合訓(xùn)練館彭軍館長(zhǎng)資料整理。

②?2018年10月，調(diào)研上海虹口足球場(chǎng)及訪談林秋月部長(zhǎng)資料整理。

③?2018年10月，訪談中山大學(xué)張保華教授資料整理。

④?2018年10月，調(diào)研南京五臺(tái)山體育館及訪談胡紅權(quán)主任資料整理。

⑤?2019年3月，調(diào)研廣東奧林匹克中心及訪談市場(chǎng)部呂司陽(yáng)部長(zhǎng)資料整理。

⑥?2018年6月，訪談北京體育大學(xué)林顯鵬教授資料整理。

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