王晨

摘要：高速公路項目前期工作流程串聯(lián)且需要反復循環(huán)修改，嚴重制約了項目的推進，因此，須創(chuàng)新項目前期工作機制和模式。文章介紹了高速公路項目前期工作審批事項及流程，從工可編制、用地預審和規(guī)劃選址、設(shè)計階段的專題報告及批復等方面，分析了影響高速公路項目前期工作的主要因素，并提出了加快項目前期工作的創(chuàng)新措施：采取設(shè)計施工總包制，將傳統(tǒng)的串聯(lián)工作流程歸并為并聯(lián)模式，及時溝通、協(xié)調(diào)項目建設(shè)單位與政府部門、參建單位，利用“互聯(lián)網(wǎng)+前期工作”，可有效推進項目前期工作。

關(guān)鍵詞：高速公路;前期工作;并聯(lián);模式;“互聯(lián)網(wǎng)+”

0 引言

高速公路建設(shè)項目前期需要政府部門批復文件多達30項，涉及政府各級主管部門不少于10個，參與項目前期咨詢、勘察、設(shè)計的企業(yè)達10多家，各種專題報告、設(shè)計文件之間內(nèi)容縱橫交錯，互相制約且需要逐漸補充、完善才能相互閉合，工作流程串聯(lián)且需要反復修改。如此反復，一般需要3～5年才能逐步完善前期工作，嚴重制約了項目的推進。

2019年9月，國務(wù)院印發(fā)了《交通強國建設(shè)綱要》，廣西列入交通強國試點省份，掀起了高速公路全面提速的新高潮，高速公路修編總里程達1.52萬km。同時，為對沖2020年爆發(fā)的新型冠狀病毒肺炎疫情對我國經(jīng)濟運行的損失，黨中央、國務(wù)院多次主持召開新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會議，大力推進新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。廣西2020年安排13個里程達1005km、總投資達1609億元的高速公路建設(shè)項目開工。2019—2023年廣西將開工建設(shè)16個高速公路項目總里程1367km，投資額達到1420億元人民幣。

因此，項目前期工作的推進，在依法依規(guī)的前提下，必須創(chuàng)新工作機制和模式，才能滿足交通強國建設(shè)需要。

1 高速公路前期工作審批事項及流程

1.1 前期工作審批事項

我國高速公路劃分為國家高速公路和地方高速公路，兩者前期工作內(nèi)容基本相同，只是審批程序略有差異。表1匯總了某高速公路建設(shè)項目基本建設(shè)程序批復文件。從表1可以看出，一個高速公路建設(shè)項目要獲得合法性開工，一般需要多個政府主管部門批復。列入國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃的建設(shè)項目，部分審批事項還需要向國務(wù)院相關(guān)部委提出申請并獲得批復才能開工。

1.2 前期工作流程

一般已列入國家或地方高速公路網(wǎng)規(guī)劃的項目視同完成立項工作，可直接進入工程可行性研究階段，并同步開展用地預審（含規(guī)劃選址）等部分專題報告編制。工可獲批后，設(shè)計招標及專題咨詢報告同步開展。設(shè)計獲批后，建設(shè)單位通過招標方式擇優(yōu)選擇監(jiān)理和施工。待公路施工許可申請獲批后即可正式開工建設(shè)。按照常規(guī)工作流程，完成表1的所有批復文件，大概需要3～5年的時間。

2 影響高速公路前期工作的主要因素

2.1 工可編制

工可階段路線方案受到沿線各種條件制約，包括沿線地質(zhì)、生態(tài)環(huán)境等自然因素。同時，地方政府出于本地經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃需要，每一次工可報告評審會都會從不同角度對路線方案提出修改意見。因此，工可報告需要反復修改，特別是整體利益與局部利益有沖突時，即使到初設(shè)階段還會有將方案推翻的可能。另外，工可階段對地質(zhì)勘察不做特別要求，一般工可編制單位僅憑經(jīng)驗進行外業(yè)調(diào)查，地形地質(zhì)條件稍復雜的路線和橋隧方案不可避免存在問題，初設(shè)階段要忠實于工可批復路線就比較困難。因此，工可階段的效率就大打折扣。

2.2 用地預審和規(guī)劃選址

工可方案有修改，用地預審報告就要修訂，很多用地預審單位都是等工可路線方案穩(wěn)定了才開展工作。當用地預審和規(guī)劃選址編制人員外業(yè)調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)占用基本農(nóng)田多、跟地方規(guī)劃有沖突等問題時，工可方案又需要調(diào)整。因此，工可和用地、規(guī)劃選址實際上是聯(lián)調(diào)聯(lián)試的關(guān)系，雙方要互相協(xié)調(diào)平衡直到達成一致。這個過程所花時間很難控制。

目前國家和地方以及相關(guān)行業(yè)對用地預審編制單位沒有相應(yīng)的信用評價管理措施。假如編制單位人員業(yè)務(wù)水平和政策把控程度不高，其編制的用地預審報告往往不能滿足政策法規(guī)等的要求，需要不斷地修改補充材料，也會嚴重影響報批時間。

2.3 設(shè)計階段的專題報告及批復

設(shè)計階段要完成兩項重要專題工作報告及審批：第一項是環(huán)評、水保、使用林地可研、行洪、地災(zāi)、壓礦、文物等的專項評估;第二項是涉鐵路交叉專項設(shè)計審批。上述審批涉及8個行政主管部門，既有省級又有部級，協(xié)調(diào)難度大、時間長。此外，還需要請求地方政府配合解決占用林地和耕地指標。

壓礦涉及礦主的利益，業(yè)主需要跟礦主多次溝通，往往影響項目推進。涉鐵路段報批時，鐵路部門一般要求設(shè)計、施工、監(jiān)理單位都要具備鐵路相應(yīng)的資質(zhì)和業(yè)績，并且按鐵路項目的審查要求進行審查批復。因此，一般有壓礦和涉鐵的項目前期工作會推進緩慢。

3 加快前期工作推進的措施

3.1 并聯(lián)加倒裝

建設(shè)項目前期工作是一條很長的活動鏈，其基本程序是串聯(lián)。但由于各鏈節(jié)點審批部門不可控，審批時間難預測，導致整個項目前期工作時間很難確定。若將許多串聯(lián)項改為并聯(lián)，如將工可和初步設(shè)計打包一起進行招標，即由同一家設(shè)計咨詢單位承擔項目工可、初步設(shè)計工作，并且將各專題服務(wù)工作同時發(fā)包，業(yè)主全力跟蹤監(jiān)督配合各單位開展工作，及時組織協(xié)調(diào)各專業(yè)之間的互動合作，從而提高效率，可達到合理縮短設(shè)計周期的目標（如下頁圖1所示）。

初步設(shè)計線路倒裝工可線路，可避免因工可階段路線反復調(diào)整導致用地數(shù)量和質(zhì)量多次變更，影響基本農(nóng)田補劃方案暨土地利用總體規(guī)劃修編工作，進而影響了用地預審報告編制。

3.2 把控國家、行業(yè)以及地方的相關(guān)政策

國家和地方出臺的公路工程建設(shè)方面的法律法規(guī)和相關(guān)的規(guī)章制度、技術(shù)標準等都必須要遵守，并靈活運用。同時，公路工程建設(shè)涉及的其他專題內(nèi)容也要掌握有關(guān)政策，特別是建設(shè)用地用林、環(huán)評、水保方面的政策。建設(shè)項目用地預審是實施土地利用總體規(guī)劃的一項重要措施。2017年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號文），原國土資源部《關(guān)于全面實行永久基本農(nóng)田特殊保護的通知》（國土資規(guī)〔2018〕1號）和《自然資源部關(guān)于做好占用永久基本農(nóng)田重大建設(shè)項目用地預審的通知》（自然資規(guī)〔2018〕3號）等文件對重大建設(shè)項目選址，特別是確實難以避讓永久基本農(nóng)田時，做出了明確的規(guī)定。

充分利用地方出臺的文件、法規(guī)，也是提速前期工作不可或缺的措施。如《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于加強交通建設(shè)項目用地保障的實施意見》（桂政辦發(fā)〔2019〕24號）、《廣西壯族自治區(qū)自然資源廳關(guān)于印發(fā)支持打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)促進經(jīng)濟穩(wěn)增長若干措施的通知》（桂自然資發(fā)〔2020〕5號）、《關(guān)于印發(fā)自治區(qū)落實重大交通項目耕地占補平衡工作若干措施的通知》（桂自然資發(fā)〔2020〕9號）、《廣西壯族自治區(qū)自然資源廳關(guān)于推進規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》、《廣西壯族自治區(qū)國土資源廳關(guān)于加強臨時用地管理的通知》（桂國土資規(guī)〔2017〕7號）等。

3.3 路線方案與用地預審的高效聯(lián)動

聯(lián)動模式要求初步設(shè)計與前期各專題工作聯(lián)動研究。公路布線時必須認真調(diào)查清楚沿線區(qū)域內(nèi)基本農(nóng)田、壓覆礦產(chǎn)、文物、環(huán)境敏感點、風景名勝區(qū)、水源保護地、地質(zhì)保護等控制點（段），避免路線走廊帶進入“三區(qū)三線”（城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間等三區(qū);分別對應(yīng)劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線等三條控制線），邊調(diào)查邊收集沿線地方政府、相關(guān)行業(yè)部門以及群眾的意見，綜合各種敏感因素初定路線走廊帶方案。然后，迅速深入開展各項研究，同步深化路線方案設(shè)計，開展外業(yè)調(diào)查、初勘，識別地質(zhì)、結(jié)構(gòu)、安全等風險因素，復核路線方案走廊的最優(yōu)方案，無須等工可審批即可按初設(shè)深度要求推進設(shè)計。路線走向穩(wěn)定后，可以將相應(yīng)的用地紅線圖提交用地預審單位開展工作。待初步設(shè)計完成評審后修編時，再將最終版的用地紅線圖提交用地預審單位進行復核。這樣，設(shè)計和用地預審可同步完善。至此，用地預審報批后，初步設(shè)計倒裝的工可也可報批了，隨后報批初步設(shè)計。

3.4 最大限度減少路線方案變更

用地預審、工可、初步設(shè)計等三項重大審批獲批后，應(yīng)守住已批復的用地紅線范圍、設(shè)計路線方案不輕易更改。施工圖設(shè)計階段路線方案原則上不允許調(diào)整，如確要調(diào)整應(yīng)不突破已批復的用地預審紅線范圍，除非是因地質(zhì)條件、大型結(jié)構(gòu)物等因素，否則應(yīng)堅持路線方案的一致性。

3.5 設(shè)計施工總承包模式

這種模式可節(jié)省半年到一年的時間，按規(guī)定初步設(shè)計批復后就可以同步開展設(shè)計施工總承包模式招標和施工圖設(shè)計、報批。這種模式可以有效解決設(shè)計與施工脫節(jié)問題，施工單位利用自己的實踐經(jīng)驗指導設(shè)計。與此同時，施工單位也可提前進場進行施工前的各項準備。目前，廣西的高速公路工程項目一般都采用這種模式。

3.6 采取涉鐵路手續(xù)和建設(shè)代辦制

涉鐵路項目建設(shè)程序包括項目申請、勘察設(shè)計、設(shè)計審查、建設(shè)準備、工程實施、竣工驗收等。涉鐵項目建設(shè)的設(shè)計、施工、監(jiān)理、造價咨詢、安全評估、質(zhì)量檢測等單位都必須具備相應(yīng)的資質(zhì)并具有承擔過相應(yīng)項目及業(yè)務(wù)的業(yè)績。因此，一般將上跨鐵路的橋梁設(shè)計、施工、監(jiān)理和各專題都委托給鐵路系統(tǒng)的單位承擔，有條件的可以委托一家單位總包，這樣最節(jié)省時間。另外，做涉鐵路項目費用估算時要考慮充分，主要包括建設(shè)管理、技術(shù)服務(wù)、鐵路運輸損失補償、土地他項權(quán)利補償、施工安全配合、設(shè)備設(shè)施監(jiān)測、拆除鐵路資產(chǎn)損失補償?shù)荣M用。

3.7 “互聯(lián)網(wǎng)+項目前期”

在科技迅猛發(fā)展的時代，傳統(tǒng)的工作推進方式已不適應(yīng)潮流?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+項目前期工作”，可極大提升前期工作水平和速度。廣西北部灣投資集團有限公司舉集團之力，研究智慧交通各類專業(yè)軟件。項目建設(shè)單位、設(shè)計單位等依托系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)平臺，借助BIM、無人機航拍、機載激光雷達等技術(shù)，研發(fā)項目協(xié)同設(shè)計管理平臺，基于“互聯(lián)網(wǎng)+”實現(xiàn)項目前期的提質(zhì)增效，利用信息通信技術(shù)以及互聯(lián)網(wǎng)平臺，讓互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)交通行業(yè)進行深度融合，創(chuàng)造新的發(fā)展生態(tài)。

在項目的工可和初設(shè)階段，根據(jù)設(shè)計資料開展三維地層結(jié)構(gòu)、三維巖土參數(shù)、三維水文地質(zhì)的建模研究;結(jié)合計算機自動化算量技術(shù)提高土石比計算的效率和準確度;利用無人機傾斜攝影和三維機載激光雷達掃描技術(shù)，對公路環(huán)境進行三維環(huán)境建模，為項目前期的選址、用地和征拆分析提供依據(jù);通過“BIM+GIS”技術(shù)實現(xiàn)智能選線和評估優(yōu)化;基于BIM技術(shù)實現(xiàn)長距離和大范圍的地質(zhì)、道路、橋梁、涵洞、隧道、互通樞紐、服務(wù)區(qū)、收費站、交安設(shè)施等全要素對象的三維參數(shù)化建模和可視化表達，利于設(shè)計方案的比選和優(yōu)化;基于“互聯(lián)網(wǎng)+BIM”的協(xié)同設(shè)計模式，通過企業(yè)云或公有云實現(xiàn)地質(zhì)、道路、橋梁、隧道、互通樞紐、交通附屬工程等專業(yè)間的本地數(shù)據(jù)共享或者異地數(shù)據(jù)共享，優(yōu)化設(shè)計流程，形成專業(yè)信息的集成，實現(xiàn)三維模型整體碰撞檢測、干涉檢查，工程量自動統(tǒng)計及三維工程制圖功能。利用“互聯(lián)網(wǎng)+”全面助力提速前期工作，打造技術(shù)創(chuàng)新體系，深度改造傳統(tǒng)交通建設(shè)行業(yè)，促進交通建設(shè)行業(yè)跨界升級。

4 案例

廣西北部灣投資集團有限公司負責投資建設(shè)的省級高速公路網(wǎng)南寧南過境線吳圩機場至隆安段高速公路（以下簡稱“吳隆路”）項目，里程為45km，總投資52億元，位于南寧城郊接合部。國家高速公路網(wǎng)蘭州至海口高速公路廣西欽州至北海段（以下簡稱“欽北路”）改擴建工程，里程為140km，總投資140億元。這兩個項目均于2017年9月底成立籌備組啟動前期工作。籌備組將前期工作主要內(nèi)容列清單，分別擇優(yōu)委托專業(yè)咨詢單位并聯(lián)推進，籌備組全力配合并每周跟蹤檢查進展情況。通過運用前述各種措施，歷時一年半，兩項目均于2019年3月底獲自治區(qū)發(fā)改委對工可的批復，吳隆路初步設(shè)計于當年6月獲自治區(qū)批復，欽北路初步設(shè)計于2019年10月獲交通運輸部批復。最終，吳隆路于2019年9月實質(zhì)性動工，欽北路于2019年12月底實質(zhì)性動工。前期工作時間實際工作僅2年，用時較短。

5 結(jié)語

（1）建設(shè)單位和參建單位熟悉法規(guī)性文件是提速項目前期的關(guān)鍵;

（2）串聯(lián)改并聯(lián)和初設(shè)倒裝工可工作流程模式，極大提高前期工作效率;

（3）設(shè)計施工總承包模式能有效加快項目前期工作;

（4）采用涉鐵路手續(xù)代辦制可避免因不熟悉相關(guān)資質(zhì)、業(yè)務(wù)要求而帶來的障礙;

（5）“互聯(lián)網(wǎng)+”的運用，可大量替代人工工作。

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