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        權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革的幾點(diǎn)思考

        2020-03-01 03:30:13武桂華
        關(guān)鍵詞:權(quán)責(zé)財(cái)務(wù)報(bào)告基礎(chǔ)

        ◎武桂華

        權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革是基于政府會(huì)計(jì)規(guī)則的重大改革,總體目標(biāo)是通過(guò)構(gòu)建統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系,建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法,適度分離政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)、政府財(cái)務(wù)報(bào)告與決算報(bào)告功能,全面、清晰反映政府財(cái)務(wù)信息和預(yù)算執(zhí)行信息,為開(kāi)展政府信用評(píng)級(jí)、加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債管理、改進(jìn)政府績(jī)效監(jiān)督考核、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等提供支持,促進(jìn)政府財(cái)務(wù)管理水平提高和財(cái)政經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

        一、權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革的進(jìn)程

        2014 年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》,對(duì)此項(xiàng)改革進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì),明確要求建立政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系和政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度框架體系,包括制定政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則和具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南,健全完善政府會(huì)計(jì)制度;制定政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法和操作指南;建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)和公開(kāi)制度。按照《改革方案》要求,財(cái)政部于2015年制定發(fā)布了政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法和操作指南等三項(xiàng)制度,初步構(gòu)建起政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度框架體系,為開(kāi)展政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制試點(diǎn)工作提供基本規(guī)范;2016 年印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展2016 年度政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制試點(diǎn)工作的通知》正式啟動(dòng)政府部門(mén)財(cái)務(wù)報(bào)告編制工作,隨后試點(diǎn)范圍不斷擴(kuò)大;2017 年發(fā)布《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》,2019 年1 月1 日起施行,新的制度實(shí)行“雙基礎(chǔ)、雙報(bào)告”的政府會(huì)計(jì)核算模式,要求行政事業(yè)單位采用“平行記賬”,同步進(jìn)行權(quán)責(zé)發(fā)生制度財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算和收付實(shí)現(xiàn)制預(yù)算會(huì)計(jì)核算,從制度層面解決了政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制的核算基礎(chǔ)問(wèn)題,2019 年財(cái)政部對(duì)政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制及操作指南三項(xiàng)制度進(jìn)行了全面修訂,尤其是《部門(mén)指南》作出了較大調(diào)整。修訂后《部門(mén)指南》與《政府會(huì)計(jì)制度》有效銜接,為全面推進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革提供了制度保障。

        二、推行權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的重要意義

        (一)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度有利于公共受托責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。公共委托責(zé)任是政府受公眾的委托通過(guò)公共權(quán)力和公共資源的使用為公眾提供公共服務(wù),并對(duì)這種使用承擔(dān)責(zé)任。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告是反映政府使用公共資源的具體用途和信息的主要載體,隨著我國(guó)公共財(cái)政體制的建立,政府與公眾之間的委托代理關(guān)系日益明顯。為了更好的實(shí)現(xiàn)委托責(zé)任,政府有責(zé)任和義務(wù)向社會(huì)公眾解釋其所控制的資源狀況、財(cái)務(wù)收支狀況和現(xiàn)金流量狀況,說(shuō)明所控制的經(jīng)濟(jì)存量和流量。

        (二)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)更能全面真實(shí)地反映政府的財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)營(yíng)情況,并為預(yù)算決策提供信息。在收付實(shí)現(xiàn)制下,只有在用現(xiàn)金償付債務(wù)時(shí),才會(huì)確認(rèn)支出,而不能提前揭示對(duì)未來(lái)的承諾、擔(dān)保和其他因素形成的隱性負(fù)債,比如對(duì)政府部門(mén)的貸款、政府雇員的養(yǎng)老保險(xiǎn)金計(jì)劃等等,這些隱性負(fù)債都有可能造成若干年后的巨額現(xiàn)金流出,而這些負(fù)債在收付實(shí)現(xiàn)制下往往得不到反映,也有可能導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行結(jié)果上的“虛假平衡”,如采用權(quán)責(zé)發(fā)生制,就能按一定的標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)和反映政府的承諾和負(fù)債情況。

        (三)可以為中期預(yù)算提供所需要的會(huì)計(jì)信息,并為科學(xué)的中長(zhǎng)期財(cái)政政策提供基礎(chǔ)。《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》中指出“實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理”,財(cái)政部門(mén)會(huì)同各部門(mén)研究編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃,這意味著我國(guó)將建立滾動(dòng)的中期預(yù)算制度。為了科學(xué)地對(duì)未來(lái)三年財(cái)政收支情況進(jìn)行分析預(yù)測(cè),并制定年度預(yù)算限額,必須準(zhǔn)確掌握現(xiàn)有年度財(cái)政收支的真實(shí)情況、未來(lái)需要承擔(dān)償付責(zé)任的支出情況、以及可以用于償付的資產(chǎn)情況等財(cái)務(wù)信息,這就需要在以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告上進(jìn)行分析,才能準(zhǔn)確預(yù)側(cè)未來(lái)的財(cái)政現(xiàn)金流量,并在準(zhǔn)確預(yù)測(cè)基礎(chǔ)上制定科學(xué)合理的中長(zhǎng)期財(cái)政政策。

        (四)為加強(qiáng)我國(guó)地方政府性債務(wù)管理提供必要的技術(shù)支撐。權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度可以為政府信用評(píng)級(jí)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)定提供技術(shù)基礎(chǔ),并為中央分配地方債限額和投資者購(gòu)買(mǎi)地方債的決策提供信息基礎(chǔ)。按照新預(yù)算法第三十五條第二款規(guī)定,國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人大或者人大常委會(huì)批準(zhǔn)債務(wù)規(guī)模,各地在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)地方債。按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地

        劵方政府性債 管理的意見(jiàn)》規(guī)定,對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制,按照地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)力狀況等因素分配地方債限額,必須了解各省份的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和真實(shí)的財(cái)力狀況。政府信用評(píng)級(jí)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)定都必須建立在政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度上。

        三、改革推進(jìn)過(guò)程中存在問(wèn)題

        影響權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度全面實(shí)施,主要有以下幾方面問(wèn)題。

        (一)編制報(bào)告人員業(yè)務(wù)水平參差不齊。以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告涉及面廣、專(zhuān)業(yè)知識(shí)性強(qiáng)、信息量大、操作難度大,要求編制人員業(yè)務(wù)能力和專(zhuān)業(yè)素質(zhì)較高,由于收付實(shí)現(xiàn)制政府財(cái)務(wù)報(bào)告與權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告的編制基礎(chǔ)不同,現(xiàn)有編制人員很難在短時(shí)間內(nèi)熟練掌握,可能會(huì)對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的抵消、調(diào)整、合并事項(xiàng)遺漏或處理不當(dāng),反映政府財(cái)務(wù)報(bào)告不完整不準(zhǔn)確。

        (二)財(cái)務(wù)報(bào)告軟件系統(tǒng)不夠完善。從試編情況看,財(cái)務(wù)報(bào)告編制由于涉及大量數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換、合并、抵消,需要補(bǔ)充的數(shù)據(jù)資料也較多,且基本靠人工進(jìn)行,工作復(fù)雜繁瑣,又容易出錯(cuò),一個(gè)不完善的信息處理系統(tǒng)會(huì)給相關(guān)財(cái)務(wù)人員帶來(lái)相當(dāng)大的工作量。同時(shí),很多政府會(huì)計(jì)從業(yè)人員對(duì)權(quán)責(zé)發(fā)生制下的財(cái)務(wù)報(bào)表的調(diào)整和抵消工作一知半解,缺乏一定的會(huì)計(jì)核算水平,導(dǎo)致財(cái)務(wù)報(bào)表的合并和整合過(guò)程困難重重,編制效率也往往比較低下。目前,還有個(gè)別單位存在軟件上線后不使用的情況,甚至大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然使用手工記賬,財(cái)務(wù)信息化建設(shè)步伐的不一致及系統(tǒng)建設(shè)的多元化,導(dǎo)致在試編政府財(cái)務(wù)報(bào)告過(guò)程中,存在政府內(nèi)部單位間業(yè)務(wù)往來(lái)數(shù)據(jù)提取不一致、不全面、口徑無(wú)法一致問(wèn)題,影響政府財(cái)務(wù)報(bào)告編報(bào)質(zhì)量及完整性。

        (三)政府公共資產(chǎn)的價(jià)值得不到準(zhǔn)確核算和披露,相關(guān)信息整合難度較大。部分單位資產(chǎn)賬面數(shù)據(jù)與實(shí)有資產(chǎn)不相符,如基本建設(shè)類(lèi)資產(chǎn),已經(jīng)投入使用多年,但因未進(jìn)行竣工結(jié)算,不能從“在建工程”科目及時(shí)轉(zhuǎn)到“固定資產(chǎn)”科目,未能在資產(chǎn)賬上顯示,賬實(shí)不符。另外,政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告中需要披露的資產(chǎn)還包括公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn),而很多基礎(chǔ)設(shè)施公共資產(chǎn)不僅歷史成本難以核算,由于種類(lèi)繁多導(dǎo)致折舊計(jì)算存在較大困難,使得政府公共資產(chǎn)的價(jià)值得不到準(zhǔn)確計(jì)算和披露,在一定程度上影響了政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制的質(zhì)量。

        (四)政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制相關(guān)制度不夠完善。2019 年1 月1 日起全國(guó)各級(jí)政府單位開(kāi)始實(shí)施“雙基礎(chǔ)、雙報(bào)告”的政府會(huì)計(jì)制度,在會(huì)計(jì)核算中全面采用權(quán)責(zé)發(fā)生制,一定程度上解決了政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制的核算基礎(chǔ)問(wèn)題。但一些與政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制相關(guān)的政府資產(chǎn)負(fù)債管理制度尚不健全,管理責(zé)任有待明確,確認(rèn)入賬具體操作規(guī)則還需細(xì)化,財(cái)務(wù)分析應(yīng)用體系有待建立健全,政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)和公開(kāi)制度尚在研究,政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制制度層次還需提升。

        四、推進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革的對(duì)策

        編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的數(shù)據(jù)來(lái)源是否完整、清晰和準(zhǔn)確決定著政府財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量,只有充分保證政府財(cái)務(wù)報(bào)告的編制質(zhì)量,才能真正發(fā)揮其對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要作用。

        (一)夯實(shí)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作,提高報(bào)告編制技能。權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告來(lái)源于綜合財(cái)務(wù)報(bào)告和基層預(yù)算單位的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù),而財(cái)務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來(lái)源于會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作的各個(gè)環(huán)節(jié)中。夯實(shí)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作,規(guī)范會(huì)計(jì)核算體系,切實(shí)保證數(shù)據(jù)的完整,才能從根源上保障政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制的質(zhì)量。財(cái)務(wù)報(bào)表的編制是以多套報(bào)表為基礎(chǔ),通過(guò)整理、抵消、調(diào)整及合并后形成。不同單位的業(yè)務(wù)類(lèi)型不盡相同,但卻需要按照政府財(cái)務(wù)報(bào)表統(tǒng)一要求及口徑提供準(zhǔn)確完整資料,這是個(gè)龐大系統(tǒng)工程。建議開(kāi)展多種形式培訓(xùn)和指導(dǎo),以此提高編制人員技能,保障政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制質(zhì)量。

        (二)開(kāi)展清產(chǎn)核資,提高資產(chǎn)管理水平。資產(chǎn)主管部門(mén)會(huì)同相關(guān)職能部門(mén)在以前年度清查基礎(chǔ)上盡快開(kāi)展清產(chǎn)核資工作,重點(diǎn)關(guān)注單位公共基礎(chǔ)設(shè)施、文物文化資產(chǎn)、保障性住房、政府儲(chǔ)備物資等以前關(guān)注較少的經(jīng)管資產(chǎn),明確這些資產(chǎn)的核算主體。按照先易后難原則,有計(jì)劃、有步驟將經(jīng)管資產(chǎn)納入資產(chǎn)系統(tǒng)、會(huì)計(jì)核算體系。另外,從日常工作來(lái)看,要正確計(jì)提折舊(攤銷(xiāo)),核算資產(chǎn)新增報(bào)廢、分?jǐn)偪缙谑罩У葮I(yè)務(wù)需要資產(chǎn)管理部門(mén)提供及時(shí)、細(xì)化、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù),提高資產(chǎn)管理水平。

        (三)開(kāi)展專(zhuān)業(yè)知識(shí)培訓(xùn),提高政府會(huì)計(jì)人員整體素質(zhì)。做到制度培訓(xùn)實(shí)現(xiàn)全覆蓋,培訓(xùn)工作在精準(zhǔn)上下功夫。一是擴(kuò)大業(yè)務(wù)培訓(xùn)的知識(shí)面。加大對(duì)預(yù)算法、個(gè)人所得稅法、企業(yè)所得稅法、會(huì)計(jì)法等相關(guān)財(cái)稅法律法規(guī)講解,加大對(duì)財(cái)務(wù)、預(yù)算、國(guó)庫(kù)、政府采購(gòu)、資產(chǎn)、票據(jù)等財(cái)政業(yè)務(wù)的培訓(xùn),從而整體提高會(huì)計(jì)人員對(duì)政府會(huì)計(jì)制度實(shí)施的重視程序,提高單位法律意識(shí),加強(qiáng)賬務(wù)處理的謹(jǐn)慎性、合法性。二是擴(kuò)大培訓(xùn)的覆蓋面。主動(dòng)到機(jī)關(guān)、單位開(kāi)展培訓(xùn),除了組織財(cái)務(wù)人員開(kāi)會(huì),還要引導(dǎo)單位領(lǐng)導(dǎo)和其他相關(guān)人員參訓(xùn),更直接地宣傳政府會(huì)計(jì)改革工作的理念和重要性,為政府會(huì)計(jì)制度實(shí)施營(yíng)造更好的環(huán)境。三是建立有效的人才引入機(jī)制。在充分借力財(cái)政部門(mén)和主管部門(mén)提供的實(shí)施指導(dǎo)和專(zhuān)家服務(wù)同時(shí),要自我挖潛,以老帶新、以熟帶生,師傅帶徒弟,扎扎實(shí)實(shí)、認(rèn)認(rèn)真真把業(yè)務(wù)學(xué)精、把工作做好。四是加強(qiáng)宣傳工作。把典型的政府會(huì)計(jì)制度實(shí)施案例向社會(huì)推廣,對(duì)各部門(mén)、各單位提供借鑒,少走彎路。

        (四)推進(jìn)一體化建設(shè),實(shí)現(xiàn)政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制智能化。目前,各級(jí)政府部門(mén)及基層預(yù)算單位之間的財(cái)務(wù)信息化水平差距較大。建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)核算體系的財(cái)務(wù)信息化管理系統(tǒng),通過(guò)會(huì)計(jì)核算的一致性,完善政府財(cái)務(wù)報(bào)告數(shù)據(jù)信息采集渠道,逐步從決算報(bào)表取數(shù)過(guò)渡到通過(guò)日常業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)賬套收集相關(guān)數(shù)據(jù),實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)直接連接、取數(shù),解決相關(guān)數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)換、合并、抵消等問(wèn)題。加強(qiáng)財(cái)政各項(xiàng)業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)的共享整合,進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)功能,滿足政府會(huì)計(jì)制度改革需要,同時(shí)充分利用財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)、資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)等各個(gè)財(cái)政管理平臺(tái),加強(qiáng)功能融合,真正實(shí)現(xiàn)由支付系統(tǒng)自動(dòng)提取生成會(huì)計(jì)憑證、財(cái)務(wù)系統(tǒng)賬務(wù)與資產(chǎn)系統(tǒng)實(shí)物自動(dòng)核對(duì)校驗(yàn)等功能,切實(shí)簡(jiǎn)化財(cái)務(wù)人員工作流程,減輕會(huì)計(jì)核算工作量,提高財(cái)務(wù)管理工作效率。

        (五)加快建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告分析應(yīng)用體系。目前,改革的焦點(diǎn)仍是不斷完善政府財(cái)務(wù)報(bào)告的編制,提高報(bào)告的有效分析和利用是政府財(cái)務(wù)報(bào)告的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo),在優(yōu)化編制流程、完善報(bào)告內(nèi)容、提高數(shù)據(jù)質(zhì)量的基礎(chǔ)上,要加強(qiáng)報(bào)告的分析和應(yīng)用,建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告分析應(yīng)用體系,實(shí)時(shí)跟蹤反饋報(bào)告結(jié)果,切實(shí)發(fā)揮政府財(cái)務(wù)報(bào)告在降低政府運(yùn)行成本、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、提高政府財(cái)務(wù)管理水平及透明度、提高政府運(yùn)行績(jī)效、促進(jìn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等方面的重要作用。

        (六)推行財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)和公開(kāi)制度,形成良性循環(huán)。建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)和公開(kāi)制度,是《改革方案》提出的一項(xiàng)重要任務(wù),也是確保政府財(cái)務(wù)報(bào)告改革實(shí)施到位的堅(jiān)實(shí)保障。通過(guò)政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì),對(duì)報(bào)告數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、真實(shí)性和規(guī)范性進(jìn)行專(zhuān)業(yè)判斷,及時(shí)發(fā)現(xiàn)政府財(cái)務(wù)管理中的問(wèn)題及缺陷,提出整改意見(jiàn),提高編制水平。按照規(guī)定流程將部門(mén)財(cái)務(wù)報(bào)告向社會(huì)公開(kāi),提高政府部門(mén)財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況的透明度,有助于考核評(píng)價(jià)政府部門(mén)受托責(zé)任履行情況,督促單位落實(shí)責(zé)任,改進(jìn)各方工作,提高報(bào)表質(zhì)量。

        五、結(jié)語(yǔ)

        總體來(lái)看,編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告,可以全面準(zhǔn)確反映政府負(fù)債,為有效防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)財(cái)政長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展提供可靠的信息支撐;可以完整清晰反映政府資產(chǎn),強(qiáng)化政府資產(chǎn)管理、增強(qiáng)政府公共服務(wù)能力;可以科學(xué)合理反映政府成本費(fèi)用,有助于降低行政成本、提升政府運(yùn)行效率。

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        活力(2019年19期)2020-01-06 07:35:24
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