●曾凌云

采礦權(quán)是礦產(chǎn)資源開(kāi)采的基本載體，礦產(chǎn)開(kāi)采位于礦業(yè)的上游。根據(jù)現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律法規(guī)規(guī)定，勘查、開(kāi)采礦產(chǎn)資源須依法取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記。礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，采礦權(quán)登記的效率直接影響礦產(chǎn)資源配置的效率，進(jìn)而影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。黨的十八大以來(lái)，中央深入推進(jìn)“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”，礦產(chǎn)資源領(lǐng)域也取消或下放了一批相關(guān)管理事項(xiàng)，但優(yōu)化采礦權(quán)登記要件和流程方面的舉措相對(duì)較少。因此，對(duì)采礦權(quán)登記要件及流程進(jìn)行優(yōu)化，提升采礦權(quán)登記效率，是礦產(chǎn)資源領(lǐng)域進(jìn)一步落實(shí)“放管服”要求的必然要求，也是提升礦產(chǎn)資源治理能力和治理水平現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。目前，學(xué)界對(duì)礦業(yè)權(quán)登記要件及流程優(yōu)化研究相關(guān)成果較少，主要集中在較特殊的油氣礦產(chǎn)①②及個(gè)別區(qū)域③④，本文在分析采礦權(quán)登記要件及流程現(xiàn)狀及問(wèn)題基礎(chǔ)上，結(jié)合礦產(chǎn)資源管理改革最新要求，研究提出油氣以外的其他非油氣礦產(chǎn)采礦權(quán)登記要件及流程優(yōu)化建議。

一、我國(guó)采礦權(quán)登記要件及流程現(xiàn)狀

礦產(chǎn)資源法律法規(guī)對(duì)采礦權(quán)登記要件作出了基本要求，但省、市、縣各級(jí)自然資源主管部門(mén)結(jié)合本地實(shí)際也有些具體規(guī)定，各地要求有一定差異。同時(shí)，不同管理部門(mén)對(duì)采礦權(quán)登記流程的要求也有差別。為此，本文以自然資源部本級(jí)負(fù)責(zé)的采礦權(quán)登記要件及流程為例進(jìn)行分析。

（一）采礦權(quán)登記要件現(xiàn)狀

根據(jù)現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律法規(guī)規(guī)章及自然資源部（原國(guó)土資源部）印發(fā)的相關(guān)規(guī)范性文件規(guī)定，采礦權(quán)新立、延續(xù)、變更、注銷登記的要件要求各不相同。因新設(shè)采礦權(quán)需對(duì)區(qū)塊范圍、權(quán)益處置、開(kāi)發(fā)利用及生態(tài)修復(fù)等進(jìn)行審查，采礦權(quán)新立登記的要件相對(duì)較多，根據(jù)自然資源部門(mén)戶網(wǎng)站公布的服務(wù)指南，采礦權(quán)新立登記要件包括：采礦權(quán)申請(qǐng)登記書(shū)、劃定礦區(qū)范圍批復(fù)、申請(qǐng)人的企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照副本、以地質(zhì)地形圖為底圖的礦區(qū)范圍圖、申請(qǐng)采礦權(quán)范圍、資源儲(chǔ)量估算范圍、劃定礦區(qū)范圍坐標(biāo)及三者疊合圖、經(jīng)評(píng)審備案的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審意見(jiàn)書(shū)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用方案和專家審查意見(jiàn)、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案評(píng)審意見(jiàn)及公告結(jié)果、采礦權(quán)出讓合同、礦業(yè)權(quán)出讓收益（價(jià)款）繳納或有償處置材料、省級(jí)自然資源主管部門(mén)意見(jiàn)、外商投資企業(yè)批準(zhǔn)證書(shū)（限于申請(qǐng)人為外商）、互不影響和權(quán)益保護(hù)協(xié)議（限于存在礦業(yè)權(quán)重疊的），共15個(gè)要件（13個(gè)為必須，2個(gè)特殊情形需要），其中“省級(jí)自然資源主管部門(mén)意見(jiàn)”要件由省級(jí)自然資源主管部門(mén)核實(shí)相關(guān)情況后，將出具的正式公文從“自然資源部遠(yuǎn)程申報(bào)系統(tǒng)”報(bào)送給自然資源部政務(wù)大廳，無(wú)需通過(guò)申請(qǐng)人攜帶提交。

（二）采礦權(quán)登記流程現(xiàn)狀

根據(jù)自然資源部門(mén)戶網(wǎng)站公開(kāi)的采礦權(quán)審批登記服務(wù)指南，自然資源部本級(jí)采礦權(quán)登記流程主要包括接件、受理、司局會(huì)審、主辦司局審查、部會(huì)審會(huì)、發(fā)證幾個(gè)環(huán)節(jié)。具體來(lái)說(shuō)，首先申請(qǐng)人將按要求準(zhǔn)備好的采礦權(quán)登記申請(qǐng)材料報(bào)自然資源部政務(wù)大廳，政務(wù)大廳工作人員進(jìn)行形式審查，對(duì)屬于自然資源部權(quán)限、國(guó)家政策未暫停受理且在有效期限內(nèi)（或非自身原因過(guò)期）的，予以接件并出具回執(zhí)，否則不予受理。政務(wù)大廳接收材料后轉(zhuǎn)相關(guān)會(huì)審司局提出材料補(bǔ)正要求，無(wú)需補(bǔ)正的，主辦司局出具受理通知書(shū)，有補(bǔ)正需求的，一并告知申請(qǐng)人補(bǔ)正。受理后相關(guān)會(huì)審司局進(jìn)行會(huì)審，主辦司局匯總起草審查意見(jiàn)并逐級(jí)審核，召開(kāi)主辦司局會(huì)審會(huì)集體研究，研究確定需提請(qǐng)部會(huì)審會(huì)審議的項(xiàng)目并確定準(zhǔn)予登記或不予登記的通報(bào)類項(xiàng)目，部會(huì)審會(huì)決定會(huì)審類項(xiàng)目是否予以登記。部會(huì)審會(huì)后，準(zhǔn)予登記的采礦權(quán)登記項(xiàng)目向申請(qǐng)人印發(fā)采礦許可證，不予登記的印發(fā)《不予行政許可決定書(shū)》。

二、我國(guó)采礦權(quán)登記要件及流程存在的問(wèn)題分析

采礦權(quán)登記要件方面，主要問(wèn)題包括：一是部分申請(qǐng)要件系根據(jù)采礦權(quán)登記管理實(shí)踐需求以規(guī)范性文件形式設(shè)定的，缺乏法律法規(guī)或部門(mén)規(guī)章依據(jù)，如省級(jí)自然資源主管部門(mén)意見(jiàn)等。二是部分申請(qǐng)要件無(wú)需申請(qǐng)人提交即可通過(guò)自然資源主管部門(mén)內(nèi)容或相關(guān)部門(mén)共享獲取，如礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審意見(jiàn)書(shū)及備案文件、礦業(yè)權(quán)出讓收益繳納證明材料、企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照等。三是部分申請(qǐng)要件屬于礦山開(kāi)采后的相關(guān)監(jiān)管依據(jù)，并不一定要在辦理采礦權(quán)登記環(huán)節(jié)進(jìn)行審查，如礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案評(píng)審意見(jiàn)等。四是部分要件雖有法律法規(guī)依據(jù)，但已不符合簡(jiǎn)政放權(quán)精神，需加強(qiáng)與相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)，進(jìn)行精簡(jiǎn)，如環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告及環(huán)保部門(mén)批復(fù)。

采礦權(quán)登記流程方面，主要問(wèn)題包括：一是自然資源部本級(jí)辦理的采礦權(quán)登記，尚未實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上申報(bào)，提交申請(qǐng)材料及領(lǐng)取審批結(jié)果均需到自然資源部政務(wù)大廳辦理。二是目前尚未實(shí)現(xiàn)補(bǔ)正材料一次性告知，在受理階段資料不齊或不合要求的有一次補(bǔ)正，在司局會(huì)審階段若相關(guān)要件仍不符要求還有一次補(bǔ)正，降低了登記效率。三是采礦權(quán)延續(xù)等通報(bào)類項(xiàng)目也需待部會(huì)審會(huì)通過(guò)后方能印發(fā)審批結(jié)果，延長(zhǎng)了此類簡(jiǎn)單項(xiàng)目的登記辦理時(shí)間。四是相關(guān)審查環(huán)節(jié)仍是串聯(lián)關(guān)系，效率較低。如目前環(huán)節(jié)影響評(píng)價(jià)批復(fù)后方能申請(qǐng)采礦權(quán)登記，采礦權(quán)登記后才能辦理用林用地相關(guān)手續(xù)。

三、優(yōu)化我國(guó)采礦權(quán)登記要件及流程的建議

為深入貫徹國(guó)務(wù)院“放管服”要求，切實(shí)提升礦業(yè)權(quán)管理服務(wù)水平，特別是與礦山企業(yè)權(quán)益緊密相關(guān)的采礦權(quán)審批登記，需結(jié)合中央要求和礦業(yè)權(quán)管理實(shí)際，深入分析現(xiàn)行制度規(guī)定中相關(guān)要件的必要性、合規(guī)性及調(diào)整優(yōu)化的可能性，深入分析現(xiàn)行采礦權(quán)登記流程各環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題，研究推進(jìn)采礦權(quán)登記要件及流程的進(jìn)一步優(yōu)化的政策措施，具體提出如下建議。

（一）進(jìn)一步優(yōu)化采礦權(quán)登記要件的建議

1.取消礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)批復(fù)作為采礦許可證的辦理要件。一方面是生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門(mén)已提出了類似的意見(jiàn)建議，且環(huán)評(píng)相關(guān)法規(guī)也進(jìn)行了調(diào)整；另一方面是在采礦之前進(jìn)行環(huán)評(píng)并不能保證評(píng)價(jià)結(jié)論的準(zhǔn)確性、可靠性，也極大地延長(zhǎng)了獲得采礦權(quán)的時(shí)間周期。

2.對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用方案、土地復(fù)墾方案、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案進(jìn)行合并編制統(tǒng)一審查⑤，目前上述方案單獨(dú)編制、單獨(dú)評(píng)審，且土地復(fù)墾方案、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案是以礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用方案為依據(jù)編制的，合并后可大幅縮短編制評(píng)審時(shí)間，降低企業(yè)成本，提高管理效率，提升方案編制質(zhì)量和可操作性。

3.簡(jiǎn)化政府及其相關(guān)部門(mén)要件的要求。自然資源主管部門(mén)內(nèi)產(chǎn)生的相關(guān)資料一律不作為申請(qǐng)要件，由自然資源主管部門(mén)內(nèi)部協(xié)調(diào)審查。如礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審備案證明、采礦權(quán)使用費(fèi)繳納票據(jù)、采礦權(quán)出讓收益（價(jià)款）繳納情況等。對(duì)于需征求相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)的，統(tǒng)一由自然資源主管部門(mén)征求，不再要求申請(qǐng)人提交，如關(guān)于采礦權(quán)涉及保護(hù)地或軍事禁區(qū)應(yīng)征求相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)的，由自然資源部函詢相關(guān)部門(mén)。

4.進(jìn)一步簡(jiǎn)化招拍掛類采礦權(quán)辦理要件，全面深入總結(jié)浙江、湖北、貴州等省“凈采礦權(quán)”出讓制度和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)⑥，優(yōu)化招拍掛采礦權(quán)登記要件及程序，將相關(guān)管理要求（如合理布局）在采礦權(quán)出讓前會(huì)同相關(guān)部門(mén)的踏勘階段和編寫(xiě)出讓方案等過(guò)程中予以落實(shí)?？捎烧M織編制礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用方案，為自然資源部更好履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)提供依據(jù)及后續(xù)監(jiān)管抓手⑦。

（二）優(yōu)化采礦權(quán)審批流程的建議

1.對(duì)涉及外部門(mén)的要件實(shí)行并聯(lián)審查，提高審批效率。例如環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告審查批復(fù)若不宜取消，則建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和自然資源主管部門(mén)并聯(lián)審查機(jī)制，提高審查效率，縮短批復(fù)時(shí)間。

2.嚴(yán)把采礦權(quán)項(xiàng)目受理關(guān)，把報(bào)件存在的問(wèn)題一次性解決在最前端。在受理環(huán)節(jié)，相關(guān)會(huì)審司局結(jié)合會(huì)審職責(zé)一次性將存在問(wèn)題及補(bǔ)正的具體要求告知申請(qǐng)人，盡量讓申請(qǐng)人少跑路。

3.加強(qiáng)采礦權(quán)出讓環(huán)節(jié)基礎(chǔ)工作，一方面是出讓前把礦區(qū)的資源情況摸清，包括資源的分布范圍、儲(chǔ)量級(jí)別及數(shù)量、開(kāi)采技術(shù)條件等；另一方面是由地方政府組織發(fā)展改委、安全生產(chǎn)、水利、公安、林業(yè)等相關(guān)部門(mén)進(jìn)行聯(lián)合踏勘，確保礦業(yè)權(quán)合理布局，處理好擬設(shè)采礦權(quán)范圍與保護(hù)地、重要基礎(chǔ)設(shè)施、河流湖泊等位置關(guān)系，同時(shí)把相關(guān)權(quán)益（如林地、土地、其他權(quán)益）處置到位，有序推進(jìn)“凈采礦權(quán)”出讓。

4.改進(jìn)礦業(yè)權(quán)會(huì)審制度。建議部會(huì)審會(huì)僅研究會(huì)審司局尚有不同意見(jiàn)或主辦司局有需提請(qǐng)研究的項(xiàng)目，對(duì)于相關(guān)會(huì)審司局無(wú)不同意見(jiàn)的采礦權(quán)項(xiàng)目，不必再上部會(huì)審會(huì)審議或通報(bào)，直接通過(guò)簽報(bào)方式報(bào)主管部領(lǐng)導(dǎo)，部領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)后直接頒發(fā)采礦許可證。

5.考慮在礦業(yè)權(quán)審批的同時(shí)對(duì)礦業(yè)用地、林地占用等采礦許可證頒發(fā)后的相關(guān)手續(xù)實(shí)施并聯(lián)審批，提高礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)整個(gè)審批鏈條的效率，加快項(xiàng)目落地時(shí)效，節(jié)約企業(yè)成本，使礦業(yè)權(quán)人有更多獲得感。

注釋：

①韓亞琴,劉立,姚星,司薌.關(guān)于優(yōu)化油氣資源勘探開(kāi)發(fā)行政審批事項(xiàng)的研究[J].中國(guó)礦業(yè),2020,29(06):21-26

②張昊澤.油氣礦業(yè)權(quán)行政審批流程優(yōu)化[D].中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京),2019

③張偉進(jìn).石家莊市礦業(yè)權(quán)審批流程優(yōu)化研究[D].中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京),2015

④石軍星.呼和浩特市礦業(yè)權(quán)審批管理模式研究[D].中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京),2017

⑤曾凌云,王聯(lián)軍,史登峰.礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用及生態(tài)修復(fù)相關(guān)方案管理優(yōu)化分析與建議[J].中國(guó)礦業(yè),2020,29(04):16-19

⑥曾凌云,王聯(lián)軍,史登峰.浙江省砂石土礦管理經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及啟示[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2015,28(09):26-28

⑦曾凌云,王聯(lián)軍,史登峰.規(guī)范和加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用方案審查的建議[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2015,28(05):14-16