陳菲菲 肖澤晟

內(nèi)容提要 我國農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后，逐步將最初分產(chǎn)到戶的臨時性土地承包方案固定下來并長期保持不變，確實有利于社會穩(wěn)定和鼓勵長期投資，但因為未能解決超生的家庭與沒有超生的家庭之間、人少地多的家庭與人多地少的家庭之間、進城的農(nóng)民和留在農(nóng)村的農(nóng)民之間的利益沖突等問題，因而仍然存在一些不穩(wěn)定因素。按照我國建立生產(chǎn)資料社會主義公有制的初衷，集體土地上權(quán)益的分配應(yīng)遵循保障“耕者有其田”的原則、對多元利益沖突進行合理權(quán)衡的原則、以家庭為單位進行分配的原則以及集體經(jīng)濟組織自主分配與政府適當干預(yù)相結(jié)合的原則。為平衡上述利益沖突，未來修改相關(guān)法律時應(yīng)明確規(guī)定，進城農(nóng)民可繼續(xù)保有作為生活資料的宅基地、自留地和自留山；作為生產(chǎn)資料的口糧田、責任田、責任地的使用權(quán)應(yīng)分配給留在農(nóng)村的農(nóng)民；作為生產(chǎn)資料的其它承包地的使用權(quán)，則應(yīng)由雙方協(xié)商確定歸屬。同時，國家立法或者行政政策應(yīng)明確家族可繼續(xù)對解放前的家族祖墳山享有使用權(quán)，原來沒有分配到承包地的超生子女所在家庭在新一輪土地承包時可適當增加承包地。

平等與公正是社會主義核心價值觀的重要內(nèi)容，而社會是否平等和公正，在很大程度上取決于我們制定的分配規(guī)則是否公正。我國在對農(nóng)村土地實行公有制后很長一段時間里，都是對集體經(jīng)濟組織的生產(chǎn)成果實行按勞分配，因而平等的問題并不凸顯。在實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后，土地分包到戶方案逐步演化為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的初始分配方案，但這個方案因為沒有隨農(nóng)村土地所養(yǎng)活人口數(shù)量的變化而進行相應(yīng)調(diào)整，使得人多地少的家庭與人少地多的家庭之間、進城農(nóng)民與留在農(nóng)村的農(nóng)民之間的利益沖突加劇。這也是最近幾年我國農(nóng)村土地確權(quán)所面臨的問題。從我國法學界目前的研究現(xiàn)狀來看，較少有學者對農(nóng)村土地上的利益應(yīng)當如何分配才能平等保障農(nóng)戶基本權(quán)利的問題進行深入研究，以致無論是在制度上還是在實踐中，這類利益沖突問題一直得不到很好的解決。為此，本文在實證調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合歷史因素和農(nóng)村現(xiàn)狀，探索如何從法律上平衡和化解農(nóng)村土地權(quán)益分配中的

利益沖突。

一、目前農(nóng)村土地制度下潛藏的利益沖突

黨的十八屆三中全會指出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，是發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力的必由之路。而要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，就必須全面開展農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作。但是，農(nóng)村土地確權(quán)能夠得到廣大農(nóng)民支持的前提是，土地產(chǎn)權(quán)明晰以及農(nóng)村土地上利益初始分配的公平。遺憾的是，當初開始實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制的時候，國家并未出臺保障農(nóng)村土地上權(quán)益公平初始分配的法律。隨著人口的增減、社會政策的變遷和城鎮(zhèn)化進程的加快，無論是1980年代初期臨時性的家庭聯(lián)產(chǎn)承包分配方案（此后部分地方曾有過小調(diào)整），還是2000年前后各地的第二輪土地承包分配方案（主要是對第一次承包方案中的口糧田作出調(diào)整），都不宜作為公平的初始分配方案對待。因此，隨著農(nóng)村土地確權(quán)工作的啟動，并以適當微調(diào)后的第二輪土地承包方案作為初始分配方案，大量潛在的矛盾就很快浮出水面。2003年頒布并經(jīng)多次修改的《農(nóng)村土地承包法》也只是將當時的臨時性土地承包方案追認為農(nóng)村土地上的利益初始分配方案，未能真正解決背后的不公平問題。根據(jù)我們對全國不同地方將近60個村民小組30多年來土地承包現(xiàn)狀的調(diào)查，現(xiàn)行聯(lián)產(chǎn)承包責任制下逐步衍生出了以下利益沖突需要解決：

1.人少地多的家庭與人多地少的家庭之間的利益沖突。據(jù)了解，很多村民小組都存在三十多年前成員多的家庭因為女兒出嫁、兒子進城、老人去世等原因現(xiàn)在家庭總?cè)丝谧兩?，而原來人口少的家庭現(xiàn)在人口迅速增加的情況。如第一輪承包時分到1個人的地，在30多年后兒女都成家的情況下，人口擴張到5~7人，還是只能分到1個人的地。由于第二輪土地承包調(diào)整時僅僅對此前的臨時性的土地承包方案進行了微調(diào)，因此，在土地價值比較高的地方，人地矛盾比較突出。在涉及分配征地補償款以及承擔集體公益設(shè)施建設(shè)費用，各方如何按照人口、土地面積享有權(quán)利和承擔義務(wù)等問題時，矛盾往往激化。因此，當國家將臨時性的土地承包方案作為長期的承包政策加以保護并進行確權(quán)時，人口多的家庭普遍表達出了不滿。

2.戶口進城的農(nóng)戶與留在農(nóng)村的農(nóng)戶之間的利益沖突。自上世紀第一輪土地承包以來，進城的農(nóng)村人口在總量上約占原農(nóng)村總?cè)丝诘膶⒔?/3。這部分人一般是有話語權(quán)的人，對農(nóng)村社會的穩(wěn)定有很大影響。在一個村民小組內(nèi)部，不同家庭進城的人口數(shù)并不相同，因此，是否以及如何保護進城人口（戶口遷移到城市）在集體經(jīng)濟組織中的利益，又能適當照顧到留在農(nóng)村生活的其他成員的生存需要，就成為農(nóng)村土地確權(quán)工作面臨的難題。如家庭成員戶口全部遷到城市的家庭是否繼續(xù)享有對祖屋的宅基地使用權(quán)、對祖墳山的權(quán)利、對父母名下的自留地和自留山的使用權(quán)等，因為在法律上沒有明確的規(guī)定，導致地方政府在確權(quán)時往往無所適從。從我們調(diào)查了解的安徽、江蘇、湖北、浙江、山東、山西、河北等地23個村或村民小組第二輪土地承包的情況看，關(guān)于進城農(nóng)民是否繼續(xù)享有承包地的做法很不統(tǒng)一[1]我們通過南京大學部分法律專業(yè)碩士生了解了各自家鄉(xiāng)第二輪土地承包的情況。被調(diào)查的村或村民小組是：安徽安慶某村、江蘇如東某村、山西呂梁市離石區(qū)城北街道某村、浙江溫州瑞安市塘下鎮(zhèn)新居村、揚州市邗江區(qū)霍橋鎮(zhèn)某村民小組、安徽樅陽縣項金村林巷組、徐州賈汪區(qū)汴塘鎮(zhèn)魏莊村、安徽渦陽縣義門鎮(zhèn)某村民小組、湖北安陸縣某村、江蘇大豐市三龍鎮(zhèn)豐余村、江蘇常州市武進區(qū)江頭大隊唐家村、江蘇泗洪縣金鎖鎮(zhèn)白廟村、浙江奉化市溪口鎮(zhèn)二村、四川遂寧市安居區(qū)馬槽村八組、江蘇徐州市邳州市炮車鎮(zhèn)某村民小組、山東安丘市某村民小組、江蘇泰興市元竹鎮(zhèn)某村民小組、寧夏銀川市永寧縣望遠鎮(zhèn)長湖村3隊、安徽臨泉縣陶老鄉(xiāng)陶老村、安徽臨泉縣楊橋鎮(zhèn)里店行政村、江蘇丹陽市導墅鎮(zhèn)鎮(zhèn)車村二隊趙家村、江蘇姜堰區(qū)蔣垛鎮(zhèn)某村民小組、保定市定興縣天宮寺鄉(xiāng)張組莊村。。其中，有11個村民小組明確保留進城農(nóng)民原來的承包地而不管戶口是否遷走，有9個村民小組明確規(guī)定戶口進城的農(nóng)民在第二輪承包時不再保留承包地。從權(quán)利義務(wù)一致的原則來看，集體經(jīng)濟組織成員離開農(nóng)村后，只要愿意繼續(xù)承擔對集體經(jīng)濟組織的義務(wù)，就應(yīng)繼續(xù)享有作為其成員應(yīng)當享有的權(quán)利，武斷地剝奪進城農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)，不僅不利于鼓勵農(nóng)民進城，也不利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定，甚至會導致進城農(nóng)民繼續(xù)把戶口留在農(nóng)村，從而增加戶籍管理、婚姻管理、人口管理等方面的難題。對此，新修訂的《農(nóng)村土地承包法》第27 條明確規(guī)定，國家保護進城農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)。但是在承包經(jīng)營期屆滿后，進城農(nóng)戶是否可以繼續(xù)承包耕地，卻依然存在巨大的解釋空間。

3.家族后人與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間就解放前家族祖墳山使用上的利益沖突。新中國成立后，雖然1954年憲法規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民所有，但經(jīng)過人民公社化運動之后，農(nóng)村土地歸集體所有，并得到了1982年《憲法》的確認?！锻恋毓芾矸ā穭t進一步規(guī)定農(nóng)村土地歸集體經(jīng)濟組織所有，使得解放前歸家族所有的祖墳山（解放后無論是低級社、高級社還是人民公社時期，祖墳山因為不是生產(chǎn)資料因而從未公有化過）轉(zhuǎn)而歸附近集體經(jīng)濟組織（即村民小組）所有。由此帶來的直接后果是，村民一旦承包祖墳山，就必定與家族后人的葬墳和祭祀用途發(fā)生激烈沖突。由于現(xiàn)行法律沒有確認家族成員對家族祖墳山享有何種權(quán)利，所以一旦發(fā)生糾紛，家族一般不會選擇法律途徑解決，雙方往往最終通過武力解決，因而嚴重影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

4.確權(quán)登記時因?qū)Πl(fā)包人和承包人的認定困惑而產(chǎn)生的利益沖突。由于《民法通則》《土地管理法》《農(nóng)業(yè)法》《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》《村民委員會組織法》等法律對集體土地所有者代表的規(guī)定不一致，導致集體土地的所有人概念“模糊”，所有人的組織載體“錯亂”[1]參見吳次芳、靳相木：《中國土地制度改革三十年》，〔北京〕科學出版社2009年版，第48-49頁。，進而導致土地承包關(guān)系中的發(fā)包人的混亂。據(jù)我們調(diào)查了解，許多地方政府考慮到作為一級集體經(jīng)濟組織的村民小組因為土地全部分產(chǎn)到戶后形同虛設(shè)，不宜作為發(fā)包方，于是讓村民委員會作為發(fā)包方與村民簽訂農(nóng)村土地承包合同。從我們調(diào)查的23個村民小組第二輪承包的情況看，有13個村民小組的土地是由村民委員會或生產(chǎn)大隊（極個別地方叫經(jīng)濟合作社）作為發(fā)包人簽訂承包合同。這種做法的依據(jù)是《農(nóng)村土地承包法》第13條關(guān)于“村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會發(fā)包的，不得改變村內(nèi)各集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的所有權(quán)”的規(guī)定。該規(guī)定與法理上應(yīng)將集體土地所有權(quán)人作為發(fā)包人的要求是相矛盾的。這種做法很容易導致將來村民委員會與村民小組之間就承包地所有權(quán)歸屬發(fā)生爭議。此外，在承包人的確定上，目前普遍存在土地確權(quán)機關(guān)將1980年代的承包經(jīng)營戶替換為第二輪土地承包時的小家庭戶的做法，并將小家庭戶作為土地承包經(jīng)營權(quán)證記載的權(quán)利人。而從第二輪土地承包時大部分地方的發(fā)包人僅對口糧田予以收回并重新發(fā)包的實際情況看，對其他承包地未作出調(diào)整，原來的大家庭戶將自己承包的土地在家庭內(nèi)部分交給子女經(jīng)營，這并非集體經(jīng)濟組織的意思表示。因此，對于第二輪土地承包時未作出調(diào)整的承包地，承包經(jīng)營權(quán)人依然是第一輪土地承包時的承包戶，土地確權(quán)時不應(yīng)將第二輪土地承包之后分立出來的小家庭戶登記為權(quán)利人，否則容易引發(fā)老人去世后承包地的繼承權(quán)糾紛。

5.因是否可繼承老人名下的土地使用權(quán)引發(fā)的利益沖突。例如，張大爺夫婦共生有兩個兒子（張大和張二）。1984年第一輪土地承包時，張大已經(jīng)結(jié)婚成家，家庭人口4人，分到了2畝自留地、4畝自留山、4畝責任田和12畝責任山。張大爺夫婦與張二作為一戶分到了1.5畝自留地、3畝自留山、3畝責任田和9畝責任山。張大爺夫婦于2008年和2010年相繼去世，遺留下的自留地、自留山、責任山和責任田應(yīng)由誰使用和承包引發(fā)激烈的爭議：張大要求按照《繼承法》分配土地；張二認為張大爺名下的土地不能由張大繼承，因為張大不是第一輪土地承包時以張大爺為戶主的家庭成員，因而應(yīng)由張二家繼續(xù)使用和承包；而村民小組則認為第二輪土地承包時以張大爺為戶主的家庭成員都已去世，遺留下的自留地、自留山、責任山和責任田應(yīng)當交由集體收回。顯然，這里存在《憲法》和《農(nóng)村土地承包法》認可的家庭承包責任制（包括“增人不增地、減人不減地”的政策在內(nèi)）與《繼承法》之間存在一定的緊張關(guān)系。

6.因是否給超生子女分地引發(fā)的利益沖突。有村民認為，超生子女向政府繳納的社會撫養(yǎng)費并未交給集體經(jīng)濟組織使用，村民小組沒有理由給超生子女分地；而且按照平等原則，有超生子女的家庭不能去爭奪沒有超生子女家庭的承包地，否則只會導致更多的家庭違反計劃生育政策，并帶來家庭戶之間的不平等。但另一方面，農(nóng)村的超生子女也是農(nóng)民，也要依靠土地生活，不分配承包地與國家將農(nóng)村土地作為農(nóng)民的基本生存保障的政策不一致，也與國家當前提倡生二胎的政策不符。顯然，超生子女能否分地的答案就處在家庭平等和村民個人平等的“夾縫”之中左右搖擺。從我們調(diào)查的38個村民小組（包括后面提到的安徽省六安市霍邱縣三元鄉(xiāng)梓園村羅老莊組等15個村民小組在內(nèi)）的情況看，大部分村或村民小組對超生子女分配承包地采取了禁止或限制的做法。其中，明確不能給超生子女分地的有17組；明確只有第二胎可以分地且只能按照半個人分地的有2組；明確只要上了戶口就可分地的有2組；明確繳納罰款后可以分地的有2組；明確1990年以前出生的超生子女可以分地而此后的超生子女不可分地的有1組；明確繳納了罰款并上了戶口才可以分地的有1組；明確向村里繳納一定費用后才可以分地的有1組；明確14歲以下的超生子女不分地、14歲以上的才分地的有1組；有11個村或村民小組明確給所有超生子女分地。也就是說，多數(shù)地方的超生子女成家并生育子女之后，不能直接從村民小組分到土地，而只能從所在的大家庭戶中分配土地。這種爭議不解決，將嚴重影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。

7.因集體經(jīng)濟組織在承包經(jīng)營期限屆滿前違反法定程序單方面調(diào)整承包地引發(fā)的利益沖突。我國目前規(guī)定的以“不得調(diào)整”為基本原則、以特殊情形的調(diào)整為例外的農(nóng)村承包地調(diào)整制度，雖然保持了土地承包經(jīng)營制度的穩(wěn)定，但也導致固定的土地占有關(guān)系與人口變化之間難以克服的矛盾。因此，我國《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，在承包期限屆滿前，集體經(jīng)濟組織經(jīng)2/3以上的村民同意，可以調(diào)整承包地，但必須報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)主管部門等部門批準。但是，據(jù)我們了解，部分集體經(jīng)濟組織調(diào)整承包地并未報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和縣級人民政府有關(guān)部門批準。利益受到損害的村民要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處理，但因為村民小組擅自調(diào)整承包地而未依法報批的法律后果不明確，法律也沒有明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對此應(yīng)當如何處理，最后往往不了了之。等到現(xiàn)今地方土地確權(quán)機關(guān)要對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進行確權(quán)時，原承包經(jīng)營權(quán)人和承包地調(diào)整后的新承包經(jīng)營權(quán)人都認為自己是合法的承包經(jīng)營權(quán)人，結(jié)果導致確權(quán)工作無法繼續(xù)下去。

我國目前農(nóng)村土地制度下潛藏的上述利益沖突，基本上都起源于我國實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后缺乏一個利益公平初始分配的機制。因此，如何對農(nóng)村土地上利益的臨時性的分配規(guī)則進行調(diào)整，就成為維護農(nóng)村社會穩(wěn)定不可回避的課題。

二、集體土地上權(quán)益分配應(yīng)遵循的原則

由于上述利益沖突發(fā)生的根源在于臨時性的土地權(quán)益分配規(guī)則被固定下來并長期保持不變，因此，探討公有制下農(nóng)村土地上權(quán)益分配應(yīng)遵循的原則就顯得非常重要。結(jié)合新中國成立后的土地制度變革歷史（從土地改革到自愿入社的低級社，再到強制入社的高級社，再到人民公社）和中國憲法的文本規(guī)定來考察我國建立生產(chǎn)資料社會主義公有制的目的，我們認為，集體土地上的權(quán)益分配應(yīng)遵循以下幾個基本原則。

（一）保障“耕者有其田”的原則

從中國憲法文本的規(guī)定來看，與確立自然資源和城市土地國有的目的一樣，實行農(nóng)村土地集體所有制的目的是為了消滅剝削、維護社會公平，確保農(nóng)村土地優(yōu)先用于農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)和保障農(nóng)民生存權(quán)，滿足每個農(nóng)民日常生活和生產(chǎn)的需要，維護國家糧食安全，保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，保障農(nóng)村土地的合理利用。因此，如果對土地分配方案的調(diào)整導致人均地少的家庭的生活處境變得越來越糟糕，那就意味著地多的家庭與地少的家庭之間有可能出現(xiàn)剝削關(guān)系，進而背離建立公有制的目的。因此，與每個村民發(fā)展息息相關(guān)的土地，如公路、水渠用地等，必須保留在集體組織手中，原則上不得為個人設(shè)立民法上的物權(quán)；必須為公益設(shè)施建設(shè)保留必要的預(yù)留地；必須為生態(tài)環(huán)境保護需要安排必要的生態(tài)用地。與此同時，必須確保每個農(nóng)戶獲得維持其基本生存所需要的承包地（如口糧田、責任田和責任山）專門用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；必須確保每個農(nóng)戶獲得修建適宜居住的住宅所需要的宅基地；必須確保每個農(nóng)戶獲得發(fā)展家庭小生產(chǎn)或農(nóng)副業(yè)所需要的菜地、池塘等土地（即自留地）；必須確保每個農(nóng)戶日常生活燒柴以及去世后有個安身之所所需要的自留山。

在集體所有制下，土地名義上的所有者是集體經(jīng)濟組織，但事實上背后卻有兩只“看不見的手”在制約它：一是代表國家來保障農(nóng)民生存權(quán)得以實現(xiàn)、確保國家糧食安全和保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的政府；二是某些集體經(jīng)濟組織成員中的多數(shù)，如大的家族?！巴恋毓惺遣环€(wěn)定的，如果社會結(jié)構(gòu)存在弊端，以及強勢階層不是一個在法律有效約束下的階層，土地實際上就歸這個階層所有?！盵1]黨國英：《蘇格蘭的土地改革及其對中國的借鑒意義》，載中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟研究室編《農(nóng)村土地制度改革：國際比較研究》，〔北京〕社會科學文獻出版社2009年版，第112頁。因此，不僅國家為了公共利益需要，可以通過法律對農(nóng)村土地用途和農(nóng)產(chǎn)品價格進行嚴格管制、禁止集體土地所有者為獲取收益而對集體土地進行商業(yè)開發(fā)，而且考慮到集體經(jīng)濟組織背后的大家族為維護家族成員的利益而凌駕于集體經(jīng)濟組織之上，因而還可以對農(nóng)村土地的承包經(jīng)營關(guān)系進行適當干預(yù)，以防止集體經(jīng)濟組織中的多數(shù)去壓制少數(shù)，進而保護每個村民的平等權(quán)益。正因為如此，集體土地所有權(quán)的權(quán)能受到諸多特別限制，如不得擅自轉(zhuǎn)讓或處分集體土地所有權(quán)；占有、使用、收益的權(quán)能因為公共利益和農(nóng)民生存權(quán)保障的需要而受到限制等?？傊?，集體土地所有權(quán)實質(zhì)上不是一種完整的所有權(quán)，在它的背后不僅承載著集體利益，也承載著公共利益和個人利益。在這里，“個人利益的實現(xiàn)是間接的，集體和國家是利益的主要占有者和分配者，它們集中擁有了社會中的主要利益對象和實際的利益分配權(quán)力”[2]張玉堂：《利益論——關(guān)于利益沖突與協(xié)調(diào)問題的研究》，武漢大學出版社2001年版，第95頁。。這至少是人民公社時期的土地集體所有制的特點。雖然實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后這種情況有所改變，個人利益受到了更多的關(guān)注，但依然不能否定國家和集體利益的重要性，政府依然負有通過保護農(nóng)民利益實現(xiàn)公共利益的職責。反之，如果國家利用集體所有制，以限制農(nóng)民利益為代價實現(xiàn)國家的農(nóng)業(yè)安全或糧食安全，就屬于對集體利益和農(nóng)民個人利益的“蠶食”。《農(nóng)村土地承包法》第七條關(guān)于“農(nóng)村土地承包應(yīng)當堅持公開、公平、公正的原則，正確處理國家、集體、個人三者的利益關(guān)系”的規(guī)定也表達了這一思想。國家通過法律強行設(shè)立承包經(jīng)營權(quán)并進而限制農(nóng)地所有權(quán)人，也表明國家為了給農(nóng)戶更多利益而在集體所有權(quán)行使上對所有者施加了較大限制。這也是一些學者將我國的農(nóng)業(yè)解釋為“公益性產(chǎn)業(yè)”[3]參見朱啟臻、趙晨鳴主編：《農(nóng)民為什么離開土地》，〔北京〕人民日報出版社2011年版，第320頁。，因而農(nóng)地應(yīng)歸入公益性用地范疇的原因。這里的“集體經(jīng)濟組織”作為最小的共同體，一旦“開始提供某種人們需要的物品，它就必須向所有需要該物品的人提供與他們的需求相稱的份額”[1]〔美〕邁克爾·沃爾澤：《正義諸領(lǐng)域：為多元主義與平等一辯》，褚松燕譯，〔南京〕譯林出版社2009年版，第83頁。，因此，國家應(yīng)當保障耕地向留在農(nóng)村并依賴耕地生活的農(nóng)戶平等地加以配置。換句話說，如果生活在農(nóng)村的務(wù)農(nóng)者是獲得承包地的理由，那么，每個依賴農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得主要收入來源的居民，都有權(quán)成為附近一個集體經(jīng)濟組織的成員。

（二）對多元利益沖突進行合理權(quán)衡的原則

如前所述，在分配農(nóng)村集體土地上的利益時客觀上存在國家、集體和農(nóng)戶個人之間的利益沖突、進城農(nóng)民和留在農(nóng)村以種田為生的農(nóng)民之間的利益沖突、有超生子女家庭與沒有超生子女家庭之間的利益沖突、地多人少家庭與人少地多家庭之間的利益沖突，以及在享有承包經(jīng)營權(quán)的家庭的老人去世時，該家庭的成員甲與不屬于該家庭但對老人財產(chǎn)享有繼承權(quán)的子女乙之間的利益沖突。這些利益沖突從一定意義上說，也可以歸結(jié)為公平與效率之間的矛盾，即，在承包經(jīng)營期限屆滿時原來的土地承包政策是繼續(xù)保持不變以維護效率，還是調(diào)整原來的土地承包政策以維護公平？由于“當前占有規(guī)則正是效率原則的具體體現(xiàn)”[2]王清軍：《公平與效率視野下排污權(quán)初始分配》，〔武漢〕《社會主義研究》2012年第4期。，因此維持現(xiàn)有承包關(guān)系的穩(wěn)定性，完全是基于效率的考慮。但是，如果只考慮效率，農(nóng)村社會的貧富差距就會越來越大。相反，如果只考慮公平，承包關(guān)系的穩(wěn)定性就將遭到破壞，農(nóng)戶投資的積極性就將受到嚴重打擊，并對我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程帶來嚴重影響。

布魯斯·米切爾說過，沖突或爭端未必都是令人討厭的壞事……真正的挑戰(zhàn)，是要在制定決策時，保證使沖突成為建設(shè)性的而非破壞性的因素[3]參見〔加拿大〕布魯斯·米切爾：《資源與環(huán)境管理》，蔡運龍、李燕琴、后立勝、宋志清等譯，〔北京〕商務(wù)印書館2005年版，第33頁。。因此，在土地承包期限屆滿對原來的承包方案進行調(diào)整時，重點應(yīng)放在如何讓利益沖突成為建設(shè)性的因素上。目前已有學者認識到，我國長期實行的“增人不增地，減人不減地”的土地承包調(diào)整政策，將導致因正常人口增長而使需要土地的農(nóng)民的利益受到損害、獲取土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利被剝奪，實質(zhì)上是犧牲一部分人的利益來換取另一部分人的利益[4]汪軍民：《土地權(quán)利配置論》，〔北京〕中國社會科學出版社2008年版，第154頁。。早先的土地承包方案作為一種臨時性方案，是為刺激農(nóng)村生產(chǎn)力而采取的一種權(quán)宜之計，必然有考慮不周到的地方，如在一些區(qū)分口糧田（按人均分配）和責任田（按勞動力分配）的地方，承包期內(nèi)原來有勞動能力的人喪失勞動力或者原來的未成年人成年后具有勞動能力，但卻未能及時調(diào)整責任田，顯然是不公平的。由于進行第二輪土地承包時，多數(shù)農(nóng)民認為小調(diào)整會經(jīng)常進行，即使對承包方案不滿意也沒有太計較，但沒有想到后來就“30年不變”了?！?0年不變”之后，一些地方又進行了不規(guī)范的調(diào)整，機動地沒有真正用于“新增人口”，而是被平均分掉。因此，一方面，為了維護土地承包關(guān)系的穩(wěn)定性和鼓勵投資，對于歷史上的這種土地承包方案，有必要在后來經(jīng)過調(diào)整的土地承包方案中獲得延續(xù)，并尊重獲得承包地但遷入城市的農(nóng)戶的正當權(quán)益，但另一方面，對于過去土地承包方案中潛在的不公平，也應(yīng)通過一定方式加以彌補，以滿足新增人口和勞動力的生存需要。為此，修訂后的《農(nóng)村土地承包法》第29條規(guī)定了三類土地應(yīng)當用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口，即集體經(jīng)濟組織依法預(yù)留的機動地，通過依法開墾等方式增加的土地和發(fā)包方依法收回和承包方依法自愿交回的承包地。這些規(guī)定在一定程度上緩解了上述矛盾，但由于這類土地面積極少，因而效果并不太好。

（三）以家庭為單位進行分配的原則

我國是一個家文化傳統(tǒng)比較深厚的國家，家庭事實上是一個獨立的經(jīng)濟主體。因此，我國才實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，所有的承包經(jīng)營合同都由土地所有者與家庭（或農(nóng)戶）簽訂，而不是將土地承包到個人?，F(xiàn)在看來，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，進城農(nóng)民越來越多，每個家庭人口增減情況不一，當時以家庭為分配單位和以家庭人口多寡為主要考慮因素的分配原則，似乎在某種意義上就已經(jīng)存在一定的不公平，但從實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制的歷史背景來看，這種分配原則對所有家庭而言機會卻是均等的，因而應(yīng)當?shù)玫綀猿?，即使將來因為保障超生子女家庭生存?quán)的需要而必須對土地承包方案進行適當調(diào)整。

另外，考慮到走農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的道路，需要吸引更多的既懂農(nóng)業(yè)技術(shù)和管理又有資本的農(nóng)場主到農(nóng)村進行投資，我們應(yīng)借鑒德國的經(jīng)驗，禁止對農(nóng)村成片土地進行再分割。也就是說，不能將原來作為利益分配主體的家庭無限細分下去，而應(yīng)當以第一輪土地承包時的戶為單位分別承包集體土地，以保持作為利益分配主體的家庭的長期穩(wěn)定。

（四）集體經(jīng)濟組織自主分配與政府適當干預(yù)相結(jié)合的原則

由于農(nóng)村土地所有權(quán)事實上是一種混合所有權(quán)，因此，一方面其權(quán)利行使必須體現(xiàn)國家的意志，另一方面考慮到在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部存在少數(shù)村民的權(quán)益可能受到多數(shù)人的侵害，為了更好地平衡國家、集體和個人之間的利益沖突，保護農(nóng)戶基于生存保障需要而平等享有的對集體土地的權(quán)益，在尊重集體土地所有者自主支配權(quán)的前提下，政府應(yīng)當通過立法或者行政政策對集體經(jīng)濟組織出臺的承包方案進行適當干預(yù)。這就是集體經(jīng)濟組織自主分配與政府適當干預(yù)相結(jié)合的原則。但從我國現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》第19條和第20條的規(guī)定看，土地承包方案只要經(jīng)過集體經(jīng)濟組織的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意即為通過，并不存在由行政機關(guān)根據(jù)村民申請，對集體經(jīng)濟組織通過的土地承包方案進行合法性審查的規(guī)定。顯然，現(xiàn)行制度安排因為缺少政府的適當干預(yù)空間，很難保障集體土地上權(quán)益的公平分配。

三、從法律上平衡和化解利益沖突的具體對策

按照馬克思的觀點，社會主義制度下“真正的平等不是以同樣的標準對待每個人，而是對每個人的不同需要給予同等的關(guān)注”[1]〔英〕特里·伊格爾頓：《馬克思為什么是對的》，李揚、任文科、鄭義譯，〔北京〕新星出版社2011年版，第107頁。。我國憲法關(guān)于“公民在法律面前一律平等”規(guī)定中的“平等”既包括形式平等，也包括實質(zhì)平等。它并不禁止區(qū)別對待，僅禁止“武斷的、歧視性的，或者有偏見的對待”[2]〔美〕路易斯·卡普洛、斯蒂文·沙維爾：《公平與福利》，馮玉軍、涂永前譯，〔北京〕法律出版社2007年版，第490頁。?！皩γ總€人的不同需要給予同等的關(guān)注”是一種合理的區(qū)別對待，屬于實質(zhì)平等的范疇。從我國農(nóng)村土地制度改革的歷史看，第一輪土地承包方案是臨時性的方案，以同樣的標準對待每個家庭，但因為未考慮人口變化的因素因而并不是符合實質(zhì)平等要求的分配方案。因此，如何對每個村民的不同需要給予同等的關(guān)照，是化解我國集體土地權(quán)益分配中的利益沖突不能回避的問題。

從我們隨機抽取并進行調(diào)研的15個村民小組的數(shù)據(jù)來看，自1984年第一輪土地承包以來，大部分村民小組僅在2000年前對承包地有過微調(diào)，且微調(diào)次數(shù)大多在2~3次，而2000年之后基本未對承包地進行過調(diào)整。由于此種微調(diào)以及1999年前后的第二輪土地承包方案并不具有初始公平分配的意義，因此，當前土地確權(quán)面臨的前述潛在矛盾依然存在。例如，我們了解到江蘇太倉市某村在1983年分地時區(qū)分了口糧田和責任田。對于口糧田，都按人口均分，對于責任田，則只有18歲至60歲的人才可以分。到1998年第二輪土地承包時，村里僅收回超齡勞動力的責任田并分給新增勞動力。這種分配方式顯然是臨時性的。這種以社員年齡為基礎(chǔ)的、需要不斷調(diào)整的分配方式，并非我們期待的應(yīng)當長期固定下來的分配方式。因此，是把農(nóng)業(yè)效率放在首位，還是把公平放在首位？是把歷史公義放在首位，還是把當前的社會正義或者滿足新增人口和留守農(nóng)村的人口的利益需要放在首位[1]參見〔英〕奈杰爾·斯萬：《東歐轉(zhuǎn)型國家中的土地產(chǎn)權(quán)改革：問題與前景》，載中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟研究室編《農(nóng)村土地改革：國際比較研究》，〔北京〕社會科學文獻出版社2009年版，第5-6頁。？是僅照顧眼前利益還是要考慮我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的長遠需要？這些都是對農(nóng)村土地利益進行公平分配無法回避的問題。因此，面對農(nóng)村社會內(nèi)部的各種矛盾和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的壓力，協(xié)調(diào)好各方面的利益沖突，并在第二輪土地承包期限屆滿前將農(nóng)村土地利益的公平初始分配方案確定下來，使之保持長期不變，就顯得非常關(guān)鍵。

由于國家規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有而非個人所有的目的是為了讓個人不受別人的剝削，因此，國家基于“政府監(jiān)護人理論”[2]該理論認為，政府對那些依法不能為自己利益而行動的人（如少年和精神病人），應(yīng)負保護或監(jiān)護的責任。該理論最早被用于保護那些無行為能力的人，后來被擴大適用于政府可以代表當?shù)厝嗣衿鹪V要求賠償對自然資源中準主權(quán)性利益造成損害的權(quán)利，以及由檢察總長代表國家作為集體訴訟的“超級原告”起訴煙草、機動車、油漆和藥品的生產(chǎn)商，對政府在預(yù)防和治療當?shù)鼐用褚蚴褂眠@些產(chǎn)品引起的疾病上花費的成本進行賠償。參見肖澤晟《公共資源特許利益的限制與保護——以公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)為例》，〔北京〕《行政法學研究》2018年第2期。，就必須對集體進行一定程度的制約，即在通過集體內(nèi)部的民主機制保護個人權(quán)益的同時，又要通過必要的國家機關(guān)的外部監(jiān)督來防止集體內(nèi)部多數(shù)民主的“暴政”，避免村民個人權(quán)益遭受侵害。換句話說，每次農(nóng)村土地承包方案的調(diào)整，不僅應(yīng)獲得大多數(shù)村民的同意，而且國家的法律和政府的政策也應(yīng)當保障農(nóng)戶在集體土地權(quán)益分配上獲得平等對待。按照龐德的觀點，聯(lián)產(chǎn)承包責任制作為《農(nóng)村土地承包法》規(guī)范的一項法律制度，要實現(xiàn)其本來的目的，“就必須通過：（1）承認某些利益，包括個人、公共和社會利益；（2）規(guī)定各種界限，在這些界限之內(nèi)，上述各種利益將得到法律的承認，并通過法律規(guī)范使之有效；（3）在法律規(guī)定的界限內(nèi)努力保障這些已得到承認的利益”[3]呂世倫：《現(xiàn)代西方法學流派》（上卷），〔北京〕中國大百科全書出版社2000 年版，第465 頁。。同時，法律還應(yīng)發(fā)揮定分止爭的作用，以避免“百人逐兔”[4]《呂氏春秋·慎勢》：“慎子曰：今一兔走，百人逐之，非一兔足為百人分也，由未定。由未定，堯且屈力，而況眾人乎？積兔滿市，行者不顧，非不欲兔也，分已定矣，分已守，人雖鄙，不爭。故治天下及國，在乎定分而已?！币姟秴问洗呵锶b》，任娟霞解譯，〔北京〕中國紡織出版社2017年版，第305頁。的混亂局面的發(fā)生。隨著時代的變遷，因原來臨時性的土地承包方案的延續(xù)而逐步產(chǎn)生利益沖突并不可怕，可怕的是不能及時、公平地化解沖突，因為“一個沒有化解的沖突會衍生錯誤信息、誤解、不信任以及偏見。當沖突使涉及的各方產(chǎn)生更深、更大的隔閡時，事情就更糟”[5]〔加拿大〕布魯斯·切米爾：《資源與環(huán)境管理》，蔡云龍、李燕琴、后立勝、宋志清等譯，〔北京〕商務(wù)印書館2004年版，第416頁。。由于集體經(jīng)濟組織向農(nóng)戶分配土地上的權(quán)益，也體現(xiàn)為一種“公權(quán)力”的行使，而公權(quán)力一旦缺乏明確的規(guī)則來加以規(guī)范，就必然出現(xiàn)濫用，導致少數(shù)人權(quán)益容易受到多數(shù)人的侵害，進而影響社會穩(wěn)定。因此，通過立法來規(guī)范公權(quán)力的行使，“消除現(xiàn)行規(guī)則中的沖突、不協(xié)調(diào)和模糊”[6]參見〔澳〕布倫蘭、〔美〕布坎南：《規(guī)則的理由——憲政的政治經(jīng)濟學》，秋風等譯，〔北京〕中國社會科學出版社2004年版，第110-111頁。，維護社會的公正，則是預(yù)防、化解利益沖突的根本之道[7]參見馬懷德：《預(yù)防化解社會矛盾的治本之策》，〔北京〕《中國法學》2012年第2期。，也是國家應(yīng)負之憲法義務(wù)。無論是為了定分止爭，還是為了規(guī)范公權(quán)力的行使，平等保障農(nóng)戶基本權(quán)利的實現(xiàn)，國家立法機關(guān)都應(yīng)當在保障農(nóng)村土地權(quán)益的公平分配、規(guī)范集體經(jīng)濟組織的分配權(quán)方面發(fā)揮重要作用，應(yīng)當按照農(nóng)村土地上的權(quán)益分配原則，明確相關(guān)的規(guī)則，并使得經(jīng)過各方博弈達致平衡的利益關(guān)系凝固于具體的聯(lián)產(chǎn)承包責任制度之中。

首先，應(yīng)明確要求區(qū)分農(nóng)村土地的不同用途并按照不同的方式進行分配。根據(jù)農(nóng)村土地的用途對土地作出不同的分類，如口糧田和責任田、宅基地、自留地、自留山、殯葬用地、責任山、集體保留地、集體生態(tài)林等，不僅能夠滿足村民不同的生產(chǎn)生活需要，還能夠保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。在上述農(nóng)村土地類型中，既有作為生產(chǎn)資料的土地，也有作為生活資料的土地；既有用于農(nóng)業(yè)用途的土地，也有用于生態(tài)環(huán)境保護用途的土地。當然，每個村民對不同用途的農(nóng)村土地的依賴程度是不同的。例如，農(nóng)民對口糧田和責任田的依賴性比較強，因為這涉及每戶農(nóng)民的溫飽問題。因此，對于事關(guān)農(nóng)民生存權(quán)保障的那部分集體土地，在承包方案上就應(yīng)當考慮人口的增減。但是，對于那些歷史上就允許家庭長期自由使用的作為生活資料的宅基地、自留地和自留山，則不應(yīng)隨人口的增減進行調(diào)整，而應(yīng)保持長期穩(wěn)定性。具體而言，應(yīng)作出以下區(qū)分：一是區(qū)分承包地和非生產(chǎn)用途的非承包地。對于非承包地，如宅基地、祖墳地、祠堂和寺廟等所占土地，由于屬于生活資料，在確權(quán)時應(yīng)確權(quán)給當前的使用權(quán)人，且無期限限制，即使是進城的農(nóng)民，也依然有權(quán)保有。這樣可以很好地平衡進城農(nóng)民和留在農(nóng)村的農(nóng)民之間的利益沖突。二是根據(jù)不同類型的承包地制定承包方案，以尋求進城人口與留在農(nóng)村的人口、超生子女家庭與非超生子女家庭之間的利益平衡。例如，對于林地，即使家庭成員的戶口全部進城，也應(yīng)允許繼續(xù)經(jīng)營，而對于口糧田、責任田和責任地，則應(yīng)當根據(jù)人口的變化，在維持基本穩(wěn)定的前提下，定期進行調(diào)整（主要調(diào)整口糧田和責任田），以滿足新增人口和超生子女家庭的基本生存需要。

其次，在進城人口是否繼續(xù)保留承包地[1]新修訂的《農(nóng)村土地承包法》已經(jīng)認可了這一點。、家族是否可以繼續(xù)對解放前的家族祖墳山享有權(quán)利、集體經(jīng)濟組織在承包經(jīng)營期限屆滿前調(diào)整承包地而未報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準、超生子女是否可以分配承包地、去世老人名下的承包地是由原承包家庭繼續(xù)承包還是在基于自然血緣關(guān)系的家庭內(nèi)部繼承、承包經(jīng)營戶戶主去世時是否應(yīng)辦理變更登記手續(xù)等情形，應(yīng)明確相關(guān)的處理規(guī)則。我們認為，戶口進城的農(nóng)民應(yīng)當繼續(xù)保留除口糧田與責任田之外的承包地，但口糧田和責任田必須交還給集體經(jīng)濟組織，以滿足留在農(nóng)村的人群的基本生存需要；應(yīng)允許家族對解放前的家族祖墳山和祖屋、祠堂享有所有權(quán)；在承包期內(nèi)集體經(jīng)濟組織違反法定程序單方面調(diào)整承包地，而利益受到損害的人不服的，應(yīng)確認承包地調(diào)整行為無效；農(nóng)村去世老人名下的承包地只應(yīng)在原承包家庭內(nèi)部繼承；在確保家庭之間平等的基礎(chǔ)上，為保障每個人的生存權(quán)的實現(xiàn)，應(yīng)給沒有分到承包地的超生子女所在家庭適當增加承包地，如口糧田。按照我國農(nóng)地承包主體定位在每個家庭的思路，超生子女在新一輪土地承包時是否計算人口以及如何計算人口，應(yīng)當從家庭與家庭之間的平等對待和保障超生人口生存權(quán)實現(xiàn)的角度考慮。從保障留在農(nóng)村生活的人群的基本生存權(quán)的角度看，口糧田和責任田的分配應(yīng)當考慮超生子女人口，而不能以是否繳納社會撫養(yǎng)費、是否有本村戶口或者是否向集體經(jīng)濟組織交納一定費用作為條件。為了尊重集體經(jīng)濟組織和村民的自治權(quán)，避免行政權(quán)過度介入土地承包關(guān)系，防止承包合同糾紛復雜化，建議在《農(nóng)村土地承包法》中增加下面的規(guī)定：“對于發(fā)包方違反法定程序單方面調(diào)整承包地的行為，有關(guān)利害關(guān)系人在一年內(nèi)未向?qū)徟鷻C關(guān)、備案機關(guān)提出異議或者向人民法院提起訴訟的，有關(guān)國家機關(guān)應(yīng)認定為有效，但承包地調(diào)整行為未獲本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者村民代表同意的除外?！?/p>

第三，應(yīng)按照憲法關(guān)于國家保障土地得到合理利用的要求，盡快出臺《國土空間利用規(guī)劃法》，并充分發(fā)揮地方人大的作用，依法合理安排農(nóng)村的土地用途。在有關(guān)農(nóng)村土地用途控制、農(nóng)產(chǎn)品價格控制和永久基本農(nóng)田保護的立法上，應(yīng)加大對農(nóng)民的補貼力度，同時應(yīng)嚴格依法監(jiān)督地方政府切實將耕地占用稅、國有土地使用權(quán)出讓金等用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，防止挪用。合理利用土地的標準的確定，應(yīng)建立在保障農(nóng)戶生存權(quán)的基礎(chǔ)上，平衡國家、集體和農(nóng)戶個人之間的利益沖突，平衡生產(chǎn)、生活和生態(tài)保護的需要。在立法時機尚不成熟的情況下，應(yīng)授權(quán)國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門就農(nóng)村歷史上的山林糾紛的處理、發(fā)包人和承包人的資格審查、家族和附近集體經(jīng)濟組織因為爭奪祖墳山而引發(fā)的糾紛的處理制定具體的規(guī)則，從而為掃除農(nóng)村土地確權(quán)面臨的障礙提供制度保障。

四、 余 論

“平等的條件，也就是取得進步和快樂手段的平等機會，乃是正義對人類的嚴格指示。社會的一切其他變革，只有構(gòu)成這一原則的組成部分或者作為實現(xiàn)這一原則的步驟時，才是好的?！盵1]〔英〕威廉·葛德文：《政治正義論》，何慕李譯，〔北京〕商務(wù)印書館1982年版，第620頁。也就是說，保障每個公民享有平等的權(quán)利和機會，確保每個人的生存都有必要的生產(chǎn)資料和生活資料作為物質(zhì)保障，應(yīng)當成為對農(nóng)村土地上的權(quán)益分配方案進行調(diào)整時應(yīng)遵循的原則。與此相對應(yīng)，國家和土地所有者無論是在認定誰有承包資格和享有宅基地使用權(quán)的問題上，還是在如何分配集體土地征收補償款的問題上，都應(yīng)向依賴利用集體土地生活的農(nóng)戶傾斜，并在承包方案的穩(wěn)定和變動之間、集體利益和個人利益之間以及進城農(nóng)民和未進城農(nóng)民之間尋求恰當?shù)钠胶?。為了解決農(nóng)村土地權(quán)益分配不公引發(fā)的矛盾，有學者建議，在土地承包關(guān)系不變的情況下，建立地租制施行全國，并以收取適當?shù)牡刈鈦硌a償未分配或失去承包地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員[2]參見陳小君：《田野、實證與法理：中國農(nóng)村土地制度體系構(gòu)建》，北京大學出版社2012年版，第115頁。。這種方案在公平和效率間作出了適當?shù)钠胶?，但也會面臨收取多少地租以及收取多長時間才能保障承包戶之間的公平的問題，并將因此引發(fā)諸多爭議。考慮到當前我國農(nóng)村務(wù)農(nóng)人員大多在50歲以上以及“農(nóng)二代”基本不種地的事實，建議借鑒德國和日本農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的經(jīng)驗，逐步回歸1982年之前注重于集體權(quán)利的集體所有制，以扭轉(zhuǎn)“虛化集體所有”的方向。也就是說，應(yīng)由集體經(jīng)濟組織按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，逐步收回承包地，將農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化為對集體收益的分享權(quán)，由集體經(jīng)濟組織以集體的耕地作為出資，與懂現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)、有資金和管理經(jīng)驗的農(nóng)場主進行合作經(jīng)營，并將合作中獲得的收益按照收益分配方案分配給農(nóng)戶。因此，國家在這里的主要義務(wù)是，培養(yǎng)更多的懂技術(shù)、有管理經(jīng)驗并有資金的農(nóng)場主和更多的農(nóng)業(yè)科技人才，提供更多的低息貸款、價格補貼、環(huán)保補貼、稅收優(yōu)惠，并按照農(nóng)村土地利益公平初始分配的原則，提前組織有關(guān)人大代表和學者調(diào)查研究第二輪土地承包經(jīng)營期限屆滿時我國農(nóng)村應(yīng)當采取的土地利益分配政策，并逐步取代原來的土地承包政策，以保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員平等地從集體土地上受益的權(quán)利。