林麗敏

龍巖市土地收購(gòu)儲(chǔ)備中心

1 引言

在福建跨越發(fā)展、科學(xué)發(fā)展，以及建設(shè)生態(tài)省的總體政策環(huán)境背景下，“十三五”期間福建省耕地占補(bǔ)平衡面臨更加嚴(yán)峻的形勢(shì)。當(dāng)前，可供開(kāi)發(fā)的耕地后備資源日益匱乏，與生態(tài)、林業(yè)爭(zhēng)地現(xiàn)象凸顯，而且新開(kāi)發(fā)的耕地位置偏遠(yuǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施條件差，質(zhì)量令人堪憂。永定區(qū)此種情況尤為突出，耕地后備資源緊缺。因此全面科學(xué)地查清永定區(qū)耕地后備資源數(shù)量、質(zhì)量及分布情況，提出耕地后備資源開(kāi)發(fā)利用管理建議和措施，對(duì)合理組織開(kāi)發(fā)利用后備資源，確保耕地紅線不突破，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡等量等質(zhì)，保障糧食安全和生態(tài)安全，促進(jìn)全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2 研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來(lái)源

2.1 研究區(qū)概況

永定區(qū)介于東經(jīng)116°25'～117°05'、北緯24°23'～25°05'之間，全境東西最大距離67km，南北最大距離79.3km。總面積2226.5m3，其中陸地面積 2175.3m3、水域面積 51.2m3。2014 年 12月13 日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)同意撤銷永定縣，設(shè)立龍巖市永定區(qū)。2015 年2 月9 日，永定撤縣設(shè)區(qū)授牌儀式舉行，這標(biāo)志著龍巖市永定區(qū)正式成立。全區(qū)轄12 個(gè)鎮(zhèn)、12 個(gè)鄉(xiāng)，下設(shè)279 個(gè)行政村（居委會(huì)），共有14.93萬(wàn)戶49.2萬(wàn)人。境內(nèi)地勢(shì)東北高、西南低，起伏明顯。同時(shí)，永定區(qū)水資源比較豐富，境內(nèi)水系屬韓江—汀江、九龍江兩大水系，主要河流有汀江、永定河、金豐溪等。境內(nèi)在地質(zhì)運(yùn)動(dòng)的作用下形成了多樣化的成土巖。該區(qū)的土壤條件較為優(yōu)越，根據(jù)權(quán)威資料，該區(qū)的土壤共52個(gè)土屬。與此同時(shí)，永定區(qū)的林地土壤有著分明的垂直分層，以茫蕩洋為例，從上而下依次為巖石裸露地、山地草甸土、粗骨性黃壤、黃紅壤、紅壤。林地土壤大多土層較深厚，養(yǎng)分含量較豐富。

永定區(qū)全區(qū)轄1個(gè)街道、12個(gè)鎮(zhèn)、11個(gè)鄉(xiāng)，即鳳城街道、坎市鎮(zhèn)、下洋鎮(zhèn)、湖雷鎮(zhèn)、高陂鎮(zhèn)、撫市鎮(zhèn)、湖坑鎮(zhèn)、培豐鎮(zhèn)、龍?zhí)舵?zhèn)、峰市鎮(zhèn)、城郊鎮(zhèn)、仙師鎮(zhèn)、虎崗鎮(zhèn)、洪山鄉(xiāng)、湖山鄉(xiāng)、岐嶺鄉(xiāng)、古竹鄉(xiāng)、西溪鄉(xiāng)、堂堡鄉(xiāng)、合溪鄉(xiāng)、金砂鄉(xiāng)、大溪鄉(xiāng)、陳東鄉(xiāng)、高頭鄉(xiāng)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）共轄18個(gè)社區(qū)居民委員會(huì)、超過(guò)260個(gè)村民委員會(huì)。

2.2 數(shù)據(jù)來(lái)源與預(yù)處理

本文研究所應(yīng)用的數(shù)據(jù)來(lái)源廣泛，以2015年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，全面查清永定區(qū)實(shí)際可利用的未利用地與未納入森林覆蓋率計(jì)算的林地兩種類型，主要包括林斑矢量數(shù)據(jù)、坡度數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)、2015年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)、影像數(shù)據(jù)等資料。

在資料收集的基礎(chǔ)上，將未利用地與未納入森林覆蓋率計(jì)算的林地兩種類型的圖斑與永定區(qū)土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行疊加分析，扣除位于允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)的圖斑；將剩余圖斑逐一與永定區(qū)2015年影像圖進(jìn)行套合分析，扣除現(xiàn)狀明顯成林及面積小于10 畝的圖斑。在此基礎(chǔ)上以村(坐落)為單位，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)匯總，將初步篩選成果套合土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫(kù)、影像圖等相關(guān)參考資料分鄉(xiāng)鎮(zhèn)制作初步調(diào)查底圖。

3 研究方法

3.1 未利用地和林地后備資源宜耕性評(píng)價(jià)對(duì)象

經(jīng)調(diào)查匯總，本次共涉及外業(yè)調(diào)查的圖斑總數(shù)為81個(gè)，其中未利用地39個(gè)（包含裸地1個(gè)、內(nèi)陸灘涂13個(gè)、其他草地25個(gè)），未納入森林覆蓋率計(jì)算的林地42個(gè)。

3.2 未利用地和林地后備資源宜耕性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

本次研究分別選取了土地利用情況、坡度情況、土壤、交通、水源等5個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)。在這五個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)里，坡度這一指標(biāo)對(duì)于宜耕性的影響是最大的，其與土地的可開(kāi)發(fā)性具有非常密切的關(guān)聯(lián)，在探討林地后備資源宜耕性問(wèn)題時(shí)，坡度是不可忽視的一個(gè)考慮因素。結(jié)合收集到的林斑矢量數(shù)據(jù)、坡度數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)、2015年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)、影像數(shù)據(jù)等資料等一系列的規(guī)劃成果和基礎(chǔ)資料，獲取評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)。本研究將國(guó)家下發(fā)的永定區(qū)調(diào)查評(píng)價(jià)對(duì)象層，以2015年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)為底圖，借助專業(yè)軟件識(shí)別每個(gè)指標(biāo)的分類專題圖，以此為基礎(chǔ)得出了各圖層的屬性。對(duì)獲取的土地利用情況、坡度情況、土壤、交通、水源等能夠被量化處理的數(shù)據(jù)開(kāi)展量化分析，與此同時(shí)，將這些數(shù)據(jù)與土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)中的數(shù)據(jù)加以對(duì)比，最終得出對(duì)應(yīng)各指標(biāo)的圖層。在遇到內(nèi)業(yè)調(diào)查所得數(shù)據(jù)難以滿足研究的需求的情況時(shí)，通過(guò)開(kāi)展外業(yè)調(diào)查來(lái)獲得更加科學(xué)完善的數(shù)據(jù)，從而對(duì)指標(biāo)體系的信息進(jìn)行補(bǔ)充，最終構(gòu)建出成熟有效地未利用地和林地后備資源宜耕性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

3.3 未利用地和林地后備資源宜耕性評(píng)價(jià)方法

在研究過(guò)程中，采用了內(nèi)業(yè)為主、外業(yè)為輔的調(diào)查方法，在開(kāi)展量化研究的同時(shí)進(jìn)行定性分析，最終得出各個(gè)評(píng)價(jià)單元的宜耕性結(jié)果。評(píng)價(jià)單元根據(jù)評(píng)價(jià)對(duì)象圖斑具體情況進(jìn)行確定，借助調(diào)查把各個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)信息都填入所對(duì)應(yīng)的屬性圖層，如果評(píng)價(jià)對(duì)象圖斑中的某一指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果不同，就必須將圖斑拆分，要避免出現(xiàn)圖斑屬性不一的情況。

在確定評(píng)價(jià)因子權(quán)重時(shí)，綜合應(yīng)用特爾菲法、層次分析法、回歸分析法主成分、聚類分析法以及灰色關(guān)聯(lián)度分析法等多種評(píng)價(jià)方法來(lái)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。評(píng)價(jià)因子權(quán)重對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果有著非常關(guān)鍵的影響，所以在確定評(píng)價(jià)因子的權(quán)重時(shí)必須綜合考慮各方面條件。

4 宜耕性未利用地和林地后備資源的具體狀況

4.1 未利用地調(diào)查情況

經(jīng)調(diào)查，永定區(qū)共有未利用地資源總量約12.23 萬(wàn)畝（以2015年4月份變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì)），其中林業(yè)數(shù)據(jù)為林地的未利用地約9.34萬(wàn)畝，林業(yè)數(shù)據(jù)為非林地的未利用地約2.89萬(wàn)畝。本次調(diào)查只以林業(yè)為非林地的未利用地為調(diào)查對(duì)象。經(jīng)實(shí)地調(diào)查，面積大于10畝，可開(kāi)發(fā)、易開(kāi)發(fā)的未利用地面積約789.76畝。

4.2 林地資源調(diào)查情況

經(jīng)調(diào)查，永定區(qū)林業(yè)非林地國(guó)土林地的資源總量約10.76萬(wàn)畝。經(jīng)實(shí)地調(diào)查，面積大于10畝，坡度較緩可利用性相對(duì)較好的林地面積約1201.4畝，主要分布在峰市鎮(zhèn)、合溪鄉(xiāng)、下洋鎮(zhèn)等。

5 永定區(qū)未利用地和林地后備資源開(kāi)發(fā)利用

5.1 源頭控制，引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目選址

首先，要全力推動(dòng)各類建設(shè)用地節(jié)約工作的開(kāi)展，有效引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目選址，最好能夠開(kāi)發(fā)荒地、山地等土地資源，盡量不占或少占耕地，從根源出發(fā)嚴(yán)格把控建設(shè)占用耕地，堅(jiān)決防止侵占優(yōu)質(zhì)耕地的狀況發(fā)生。另外，要在建設(shè)項(xiàng)目預(yù)審環(huán)節(jié)加大把關(guān)力度，針對(duì)違背耕地占補(bǔ)平衡目標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目，可以不予審查通過(guò)。

5.2 加大投入，提高補(bǔ)充耕地質(zhì)量

增加建設(shè)單位補(bǔ)充耕地的成本，要求支付足夠額度的耕地開(kāi)墾資金，補(bǔ)充高等耕地，堅(jiān)決防止資金閑置與濫用；在土地整治項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)《農(nóng)用地分等定級(jí)規(guī)程》制定項(xiàng)目規(guī)劃，同時(shí)嚴(yán)格依照規(guī)劃設(shè)計(jì)實(shí)施項(xiàng)目；要重視對(duì)占用和補(bǔ)充耕地的評(píng)價(jià)，在數(shù)量和質(zhì)量?jī)煞矫鎳?yán)格考核耕地占補(bǔ)平衡，堅(jiān)決防止弄虛作假等情況的發(fā)生。

必須堅(jiān)決遵守因地制宜的價(jià)值目標(biāo)，只有這樣才能確保永定區(qū)未利用地和林地后備資源開(kāi)發(fā)利用與該地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件相契合。對(duì)于生態(tài)環(huán)境條件相對(duì)惡劣的區(qū)域，更加不能無(wú)所顧忌地開(kāi)發(fā)未利用地和林地后備資源，必須要重視生態(tài)評(píng)估工作，在完成生態(tài)評(píng)估后再開(kāi)發(fā)利用土地。未利用地和林地后備資源開(kāi)發(fā)必須嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)范進(jìn)行，要綜合考慮自然、經(jīng)濟(jì)等多方面條件進(jìn)行適宜性評(píng)價(jià)，根據(jù)得出的評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)未利用地和林地后備資源開(kāi)展合理開(kāi)發(fā)，這樣能夠提高農(nóng)作物的總產(chǎn)量，與此同時(shí)還能夠有效保護(hù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)系統(tǒng)。

要以永定區(qū)的土地利用規(guī)劃為基礎(chǔ)，綜合考慮該地區(qū)各方面的具體情況，確定合乎實(shí)際的、切實(shí)可行的土地開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，努力做好未利用地和林地后備資源數(shù)量、質(zhì)量、分布狀況的認(rèn)證工作。除此之外，要考慮到基礎(chǔ)設(shè)施條件對(duì)于土地開(kāi)發(fā)利用的影響，確定該地區(qū)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，制定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)相協(xié)調(diào)的土地開(kāi)發(fā)利用方案。

5.3 利用科學(xué)技術(shù)推動(dòng)土地利用，積極探索跨省異地占補(bǔ)平衡的政策措施

受自然條件的制約，福建省宜耕后備土地資源的數(shù)量非常有限，福建省的耕地占補(bǔ)存在失衡問(wèn)題，補(bǔ)充耕地項(xiàng)目有“上山、下溝、下?！钡内厔?shì)，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)了毀林造地等與生態(tài)爭(zhēng)地的現(xiàn)象，與生態(tài)文明建設(shè)的理念相違背。目前，全國(guó)省域內(nèi)異地占補(bǔ)平衡已經(jīng)很普遍，但跨省異地占補(bǔ)平衡工作尚未開(kāi)展。建議全面開(kāi)展耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)，盡快摸清我省耕地后備資源底數(shù)，搞準(zhǔn)情況，在國(guó)家層面上盡快研究出臺(tái)跨省異地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易管理辦法和實(shí)施細(xì)則。

為了更好地開(kāi)發(fā)利用林地后備資源，一方面要采取更加完善的法律和行政手段，另一方面必須實(shí)施更加成熟的科技措施，只有這樣才可以逐步提升土地開(kāi)發(fā)利用水平，不斷完善土地管理制度。土地管理工作囊括多方面的內(nèi)容，為了做好這一工作，必須完善遙感監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，與此同時(shí)，還要構(gòu)建更加優(yōu)質(zhì)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)系統(tǒng)。

另外，現(xiàn)階段的土地開(kāi)發(fā)利用存在“占優(yōu)補(bǔ)劣”問(wèn)題，為了解決這一問(wèn)題，必須應(yīng)用更加科學(xué)的生態(tài)化整治理論，探索先進(jìn)的土地整治實(shí)用技術(shù)，并且借助新聞媒體來(lái)對(duì)這些技術(shù)進(jìn)行宣傳，讓更多地人了解這些技術(shù)，將這些技術(shù)在整個(gè)區(qū)域推廣適用。與此同時(shí)，在實(shí)踐過(guò)程中不能只關(guān)注土地開(kāi)發(fā)的“量”還要重視土地利用的“質(zhì)”，提升未利用地和林地后備資源開(kāi)發(fā)的科技水平，提高補(bǔ)充耕地利用效率，實(shí)施更加有效地本區(qū)域或跨區(qū)域補(bǔ)充耕地制度，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，構(gòu)建占補(bǔ)平衡指標(biāo)市場(chǎng)化交易體系，努力使永定區(qū)的耕地利用結(jié)構(gòu)變得更加合理。

5.4 加大土地整治行業(yè)監(jiān)管力度，提高土地利用效率

在未利用地和林地后備資源的開(kāi)發(fā)工作中，不只是國(guó)土部門(mén)，農(nóng)業(yè)、水利部門(mén)必須相互配合、加強(qiáng)協(xié)作，為彼此提供支持，攜手開(kāi)展相關(guān)工作，加大農(nóng)田集中經(jīng)營(yíng)力度，逐步改善永定區(qū)的土地利用結(jié)構(gòu)。相關(guān)部門(mén)應(yīng)該服從統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行績(jī)效考核責(zé)任制度，制定更加科學(xué)的土地承包利用計(jì)劃，在進(jìn)行集中連片土地治理的同時(shí)關(guān)注重點(diǎn)，進(jìn)行區(qū)域整治。在實(shí)踐中可以開(kāi)展試點(diǎn)工作，通過(guò)試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)觀察土地利用效果，在效果符合預(yù)期時(shí)再推廣應(yīng)用土地開(kāi)發(fā)方案。另外，要進(jìn)行承包管理，必須確定每個(gè)項(xiàng)目的責(zé)任人，通過(guò)訂立合同來(lái)明確各方的權(quán)利和義務(wù)，在土地開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中加大監(jiān)督力度，防止因管理不善而出現(xiàn)拋荒問(wèn)題。

為遏制土地整治行業(yè)的低水平盲目發(fā)展，建議成立土地整治行業(yè)協(xié)會(huì)，建立土地整治行業(yè)準(zhǔn)入制度，依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下加強(qiáng)對(duì)土地整治規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等各類從業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理和教育培訓(xùn)，提升行業(yè)整體水平，保障土地整治事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

6 結(jié)論

本文以福建省永定區(qū)為研究區(qū)評(píng)價(jià)未利用地和林地后備資源的宜耕性，為此，筆者構(gòu)建了永定區(qū)未利用地和林地后備資源評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。宜耕性評(píng)價(jià)結(jié)果表明，永定區(qū)可開(kāi)發(fā)、易開(kāi)發(fā)的未利用地面積約789.76 畝，坡度較緩可利用性相對(duì)較好的林地面積約1201.4 畝，主要分布在峰市鎮(zhèn)、合溪鄉(xiāng)、下洋鎮(zhèn)等。為了合理更好地開(kāi)發(fā)利用永定區(qū)未利用地和林地后備資源，必須從行政手段、社會(huì)監(jiān)督手段、經(jīng)濟(jì)手段、技術(shù)手段等方面做出改變。