■羅文育

（大埔縣豐溪林場）

引 言

財政預(yù)算與國家政策密切相關(guān)，不僅會給人民利益帶來影響，還對社會發(fā)展有決定作用，在群眾所擁有民主意識不斷增強的當(dāng)下，人大預(yù)算監(jiān)督成為各界關(guān)注的焦點，如何使縣級人大被賦予職能得到實現(xiàn)，自然成為地方政府討論的重點，事實證明，只有以相關(guān)工作的落實情況為依據(jù)，提出切實可行的對策，才能使問題迎刃而解。

1 人大預(yù)算監(jiān)督概述

人大預(yù)算監(jiān)督指的是以人大為主體，審查并監(jiān)督編制、執(zhí)行預(yù)算的相關(guān)工作，《憲法》明確規(guī)定，預(yù)算監(jiān)督是人大職權(quán)之一。一般來說，基于財政預(yù)算展開監(jiān)督工作，著重強調(diào)以下內(nèi)容：第一，監(jiān)督對總預(yù)算進行執(zhí)行的情況；第二，監(jiān)督預(yù)算調(diào)整及決算草案所制定決策的可行性；第三，審查以預(yù)算為核心內(nèi)容的草案[1]。通過對現(xiàn)有監(jiān)督體系進行分析可知，最高監(jiān)督層次為人大監(jiān)督，若以現(xiàn)有政治制度為切入點能夠看出，人大監(jiān)督擁有最獨立的主體、最規(guī)范的程序和最理想的效果，這也對人大監(jiān)督提出了以下要求：獨立性、平衡性、效益性、民主性、法定性，要想使人大監(jiān)督優(yōu)勢得到發(fā)揮，上述內(nèi)容應(yīng)尤為注意。

2 人大預(yù)算監(jiān)督現(xiàn)狀

縣級人大的監(jiān)督內(nèi)容，通?？杀粍澐殖扇糠?，首先，財政資金是否得到科學(xué)分配；其次，對財政資金進行支出的進度和預(yù)期差異；最后，使用財政資金所獲得績效?，F(xiàn)有研究表明，對預(yù)算體制進行建立的基礎(chǔ)是擁有系統(tǒng)而科學(xué)的外控體系，待預(yù)算體制走向成熟后，出于使管理質(zhì)效得到提高的考慮，人們往往會選擇將其向內(nèi)控體系進行轉(zhuǎn)化，由此可見，內(nèi)部控制通常晚于外部控制而出現(xiàn)。我國將建立內(nèi)控體系視為改革預(yù)算的重點，卻忽略了外控體系被賦予的價值，這便是制約人大監(jiān)督發(fā)展的主要原因。

以某山區(qū)縣為例，在監(jiān)督財政預(yù)算時，縣級人大監(jiān)督面臨著如下問題：其一，缺少全面且細(xì)致的編制技術(shù)，預(yù)算粗放的情況仍然存在；其二，沿用原有監(jiān)督流程及程序，監(jiān)督成效和預(yù)期相距甚遠(yuǎn)；其三，難以貫徹落實審查意見。要想使上述問題得到徹底解決，最有效的方法便是對監(jiān)督模式加以調(diào)整，目前，各界普遍認(rèn)可的監(jiān)督模式，主要是以動態(tài)機制為基礎(chǔ)，借助信息技術(shù)的優(yōu)勢，達(dá)到實時監(jiān)督及查詢預(yù)算的效果，通過抽查結(jié)合普查的方法，提高信息透明度，確保社會各界均可參與到監(jiān)督工作中，這也是下文所討論的核心內(nèi)容[2]。

3 現(xiàn)有問題的解決策略

近幾年，財政對國家治理的價值，逐漸為人們所熟知，這也使財政預(yù)算擁有了更加明確的前進方向。若以縣級人大的視角為切入點，要想使自身在監(jiān)督預(yù)算方面的效能得到應(yīng)有發(fā)揮，關(guān)鍵是以制度為依托，對預(yù)算實質(zhì)加以強調(diào)，賦予政府財政活動，更為突出的法治化、民主化特征。

3.1 完善相關(guān)程序

零基預(yù)算強調(diào)清零上年基數(shù)，在對預(yù)算進行編制時，政府部門應(yīng)以宏觀視角為切入點，結(jié)合不同領(lǐng)域的發(fā)展情況，將不合理預(yù)算出現(xiàn)的概率，維持在較低水平。事實證明，落實零基預(yù)算，可確保資金分配合理性，并且為縣級人大提供參與編制預(yù)算的途徑，增強預(yù)算和實際的契合度，使其控制作用得到凸顯。無論是編制預(yù)算，還是審查預(yù)算申請，所遵循原則均為從實際出發(fā)，以實際需求為依據(jù)，完成申報、預(yù)算及審查工作，若無特殊情況，縣級人大應(yīng)在9月底，聯(lián)合審計、財稅、人大代表與群眾代表，對所在地區(qū)執(zhí)行預(yù)算的情況進行評估，若有問題存在，可根據(jù)所制定機制，在明確責(zé)任人的基礎(chǔ)上，對其責(zé)任進行追究。在落實進度編制工作時，避免過早開展預(yù)算的情況出現(xiàn)，這是因為過早開始預(yù)算，通常會使預(yù)算編制呈現(xiàn)出較強的隨意性，另外，還要預(yù)留出充足的編制時間，真正做到按部就班地展開各項工作。上文所提到追責(zé)機制，同樣是討論的重點，由縣級人大牽頭所制定相關(guān)機制，通常被用來對責(zé)任進行追究，而滿足追責(zé)條件的情況，主要有隨意安排工作、調(diào)整項目支出等，由實踐所得經(jīng)驗可知，這樣做可使預(yù)算獲得更加系統(tǒng)而有效的約束。

3.2 優(yōu)化外部環(huán)境

3.2.1 重視宣傳

新媒體的出現(xiàn)，為預(yù)算監(jiān)督工作提供了新的宣傳手段，有關(guān)人員可綜合運用新媒體及傳統(tǒng)媒體，向人大代表及群眾傳達(dá)對預(yù)算進行參與的必要性，使人大代表及群眾主動關(guān)注并解讀相關(guān)文件，另外，對預(yù)算行為進行評估的角度，同樣是宣傳重點，只有對以上工作加以落實，才能確保所打造社會環(huán)境，滿足群眾關(guān)心并參與預(yù)算的要求，而人大代表及群眾對預(yù)算知識的了解，往往也會更加系統(tǒng)而準(zhǔn)確。

3.2.2 提高參與度

對參與程序進行優(yōu)化，為人大代表及群眾提供參與監(jiān)督的途徑?？h級人大的職責(zé)，主要是嚴(yán)格甄選參與對象，在支持人大代表及群眾參與的前提下，確保參與對象擁有良好的能力及素養(yǎng)。要想使人大代表及群眾參與價值得到應(yīng)有發(fā)揮，關(guān)鍵是豐富參與方法，目前，常用方法為聽證、座談，有關(guān)人員可酌情融入辯論、詢問等環(huán)節(jié)，這樣做可凸顯會前調(diào)研的作用，使人大代表及群眾所提出建議及意見，擁有良好的針對性和科學(xué)性。通過對資料庫進行設(shè)立的方式，整合能力出眾的群眾代表，在召開常委會議、人代會議時，對上述代表的觀點加以分析，為草案調(diào)整與修正提供參考。除此之外，社會中介機構(gòu)也有參與其中的必要性，由于群眾所表現(xiàn)出特征以分散性為主，因此，政府部門可借助現(xiàn)有組織手段，對人大代表及群眾進行集中，以專業(yè)技術(shù)為代表的社會中介機構(gòu)隨之形成，一般來說，上述機構(gòu)可作為對民意進行收集的載體，參與到相關(guān)審議預(yù)算的過程中，通過系統(tǒng)吸收、科學(xué)反饋群眾建議的方式，增強預(yù)算的普適性，確保各層人民所利益所提出訴求，均可獲得一定程度的滿足[3]。

3.2.3 實現(xiàn)常態(tài)參與

對旁聽制度進行設(shè)立并落實，群眾可通過旁聽的方式，參與到縣級人大以預(yù)算方案調(diào)整及決算為主題所召開會議中，使預(yù)算監(jiān)督工作，擁有更高的透明度。在開始人代會議前，縣級人大可對聽證會議進行召開，搜集人大代表、群眾對擬定草案的建議，明確所擬定草案的科學(xué)性及可行性。當(dāng)然，對預(yù)算進行聽證也很有必要，縣級人大應(yīng)以預(yù)算內(nèi)容為依據(jù)，對主體不同的制度加以明確，賦予主體參加權(quán)、質(zhì)疑權(quán)、起訴權(quán)、意見發(fā)表權(quán)及其他參與權(quán)所衍生出的權(quán)利，通過對反饋機制進行建立的方法，將參與范圍進一步擴大，所制定決策的合理性，自然可獲得有力保證。

3.3 引入信息技術(shù)

利用信息技術(shù)，對財政預(yù)算進行監(jiān)督，可使縣級人大擁有更理性的監(jiān)督水平，這就要求有關(guān)人員對信息系統(tǒng)的完善工作引起重視。首先，通過聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的方式，對信息系統(tǒng)的構(gòu)成模塊進行拓展，將連接財政部門作為基礎(chǔ)，有選擇性地連接審計、監(jiān)察、稅收等其他部門，確保所設(shè)立信息庫，滿足可視、數(shù)據(jù)豐富及功能完善的要求。其次，對信息系統(tǒng)的開放范圍進行拓展，確保人大代表、群眾均有對編制及執(zhí)行預(yù)算的情況加以了解的渠道，由此可見，要想使信息系統(tǒng)擁有良好效能，不僅要對工委、人大代表開放，還要對群眾開放，通過對查詢室進行設(shè)置的方式，降低群眾獲取所需數(shù)據(jù)的難度。最后，善用現(xiàn)有技術(shù)，完成對預(yù)警模塊、動態(tài)監(jiān)督模塊進行設(shè)置的工作，使實時監(jiān)督的設(shè)想成為現(xiàn)實，若有臨時增加數(shù)額、次數(shù)等情況發(fā)生，此系統(tǒng)應(yīng)經(jīng)由預(yù)警模塊，將預(yù)警信號傳達(dá)給有關(guān)人員，避免上述情況所引發(fā)問題的進一步深化，縣級人大所展開監(jiān)督工作，自然會擁有更符合預(yù)期的深度及廣度。除此之外，將腐敗預(yù)防工作和信息系統(tǒng)相融合，被視為未來的努力方向，這樣做可使有關(guān)人員以信息系統(tǒng)所提供數(shù)據(jù)為參考，對腐敗線索加以明確，為后續(xù)查處工作的展開做鋪墊。

3.4 設(shè)立目標(biāo)導(dǎo)向

首先，預(yù)算強調(diào)的是用財政進行治理，這就要求政府部門擁有良好的安排、執(zhí)行預(yù)算的能力，確保所建立預(yù)算體系，滿足科學(xué)、公開與透明的要求。事實證明，要想使縣級人大所展開監(jiān)督工作得到強化，有三個目標(biāo)需要達(dá)成，第一，公開預(yù)算，通過安排、執(zhí)行預(yù)算的方式，對政府活動所處范圍加以反映，確保政府部門對政策進行制定和落實的各環(huán)節(jié)，均受到群眾監(jiān)督，第二，增加人大監(jiān)督力度，通過對憲法所賦予基本職權(quán)加以落實的方式，將縣級人大打造成對民意進行反映的主體，第三，凸顯預(yù)算民主化，將編制、執(zhí)行預(yù)算的活動，視為群眾對地方進行治理的途徑[4]。

其次，縣級人大監(jiān)督預(yù)算的初衷是以管控收支活動為基礎(chǔ)，為政府內(nèi)控系統(tǒng)的完善指明方向，使收支活動所面臨難題，擁有切實可行的解決方案，而非對群眾利益進行擠壓或剝削，因此，若以操作層面為切入點，對以下維度進行建立很有必要，第一維度是平衡跨年預(yù)算的機制，第二維度是對債務(wù)規(guī)模加以控制，第三維度是調(diào)整轉(zhuǎn)移支付所依托制度，為績效預(yù)算及相關(guān)工作的展開做鋪墊。

3.5 強化審查意見落實

3.5.1 擴大審查范圍

在聽取審查本級財政預(yù)算報告的基礎(chǔ)上，有必要聽取政府部門預(yù)算審查意見落實情況的報告，加強對重點部門預(yù)算執(zhí)行的日常監(jiān)督和跟蹤監(jiān)督。

3.5.2 嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行

嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》等法律法規(guī)，強化預(yù)算監(jiān)督，按照“無預(yù)算不支出”的原則，嚴(yán)格執(zhí)行本級人大批準(zhǔn)的年度預(yù)算，提高預(yù)算執(zhí)行到位率。

3.5.3 嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整

切實加強預(yù)算調(diào)整工作，如確需調(diào)整年初財政預(yù)算，嚴(yán)格履行《預(yù)算法》關(guān)于調(diào)整預(yù)算的法定程序，及時向本級人大常委會報送預(yù)算調(diào)整方案，待本級人大常委會審查通過后方可調(diào)整執(zhí)行，堅決做到先審查后支出。

最后，落實縣級人大監(jiān)督預(yù)算的工作，使預(yù)算擁有更理想的規(guī)范性與完整性。這就對人大預(yù)算監(jiān)督，提出了如下要求：其一，確保全口徑設(shè)想成為現(xiàn)實，將監(jiān)督對象，由基金預(yù)算、公共預(yù)算，向地方債務(wù)、經(jīng)營預(yù)算等領(lǐng)域進行延伸；其二，做到微觀監(jiān)督，以收支活動為基礎(chǔ)，對現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)體系進行細(xì)化；其三，將剛性約束置于重要地位，一旦出現(xiàn)和要求不符的行為，縣級人大應(yīng)對其進行追責(zé)，避免產(chǎn)生更嚴(yán)重的影響。

結(jié) 論

由上文敘述可知，若以民主制度為背景，對財政預(yù)算進行全面監(jiān)督很有必要，要想使縣級人大擁有更完善的監(jiān)督體系，關(guān)鍵是以現(xiàn)存問題為依據(jù)，結(jié)合所在地區(qū)特征及訴求，明確可使問題得到解決的對策，例如，設(shè)立目標(biāo)導(dǎo)向。事實證明，這樣做可使縣級人大更充分地發(fā)揮自身職能，應(yīng)當(dāng)引起重視。