■王曉瑋

（新疆維吾爾自治區(qū)地震局）

1 引 言

政府采購，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。政府采購是公共財政管理的一項重要制度安排，能夠規(guī)范政府采購行為、提高財政資金使用效益，從源頭上制約和防范腐敗問題。

以《中央預算單位政府集中采購目錄及標準（2020年版）》（國辦發(fā)〔2019〕55號）為例，使用中央財政資金的行政事業(yè)單位，在集中采購機構(gòu)采購項目和部門集中采購項目外，自行采購單項或批量金額在100萬元以下的貨物和服務(wù)的項目、120萬元以下的工程項目，可自行組織實施采購。

以往在對行政事業(yè)單位開展審計工作中，一般更關(guān)注政府采購領(lǐng)域采購項目管理是否嚴格、組織是否規(guī)范，實施是否到位，是否符合相關(guān)管理規(guī)定，也因為政府采購領(lǐng)域管理制度相對完善，管理機制相對健全，審計人員能有效依據(jù)有關(guān)制度發(fā)現(xiàn)問題、查清事實、提出意見。但從近年審計情況來看，行政事業(yè)單位利用財政資金實施采購的薄弱環(huán)節(jié)往往集中在自行采購項目領(lǐng)域，審計特別是行政事業(yè)單位內(nèi)部審計，關(guān)注自行采購項目也隨之變得更為重要和緊迫。

2 行政事業(yè)單位自行采購項目的特點

2.1 采購內(nèi)容廣泛

我國各類行政事業(yè)單位數(shù)量眾多，承擔的工作職能職責根據(jù)任務(wù)不同而差異較大，但一般自行采購的內(nèi)容，工程建設(shè)類主要是小型維修改造項目、改擴建項目、裝修裝飾項目等；貨物類采購主要是限額以下、集中采購目錄以外的專業(yè)設(shè)施、設(shè)備、裝備等采購；服務(wù)類主要集中在通訊線路租賃、物業(yè)租賃、外包服務(wù)，以及涉及工程建設(shè)的設(shè)計、監(jiān)理采購等。

2.2 采購資金分散

從自行采購項目的多樣性中就可以看出，自行采購預算資金呈現(xiàn)了多、小、散的特點。一是采購項目多，年度采購項目少則十幾個，多則幾十個；二是單項預算資金小，工程類低于120萬元，貨物和服務(wù)項目低于100萬元，有時甚至低至千元；三是采購資金來源分散，有中央也有地方財政資金，有本年預算安排也有上年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。

2.3 采購方式多元

行政事業(yè)單位在管理模式、治理方式上各有所長，“千人千面”，也就使得各單位自行采購項目的組織形式、采購方式不盡統(tǒng)一。有參照政府采購采用競爭性磋商、競爭性談判等方式委托第三方中介機構(gòu)在市場公開采購的，也有本單位采購部門自行組織詢價、議價采購的。

3 行政事業(yè)單位自行采購項目存在的主要問題

自行采購項目雖然采購內(nèi)容分散，但采購項目眾多，一般能占到單位采購項目總數(shù)的80%以上；采購預算金額雖然分散，但支出總額往往不容小視；采購方式多元，也造成了管理難度的加劇。從審計視角來看，自行采購項目存在的主要問題有：

3.1 管理制度制定不及時

自2002年6月國家頒布政府采購法以來，已歷經(jīng)多次補充增訂，特別是2014年提出了重大修改和調(diào)整，配套出臺了政府采購法實施條例，2016年制定印發(fā)了《關(guān)于加強政府采購活動內(nèi)控制度的指導意見》，2017年制定印發(fā)了《財政部關(guān)于進一步做好政府采購信息公開工作有關(guān)事項的通知》，通過一步步完善相關(guān)法律法規(guī)，不斷健全政府采購制度的法律體系。但這些制度均只針對政府采購項目，對于行政事業(yè)單位集中采購目錄以外、限額以下自行采購項目未做規(guī)定要求，這就造成部分單位對自行采購項目管理不夠重視，組織松散，缺乏剛性約束，管理制度缺位或修訂不及時。

3.2 采購內(nèi)控機制不健全

主要表現(xiàn)在采購需求部門、組織管理部門、具體實施部門和審計監(jiān)督部門職責不清，各自為政，采購流程冗長拖沓。有項目存在實施單位主要負責人，既作為評標專家參與評標，又受權(quán)委托簽訂合同，還作為驗收組組長參與驗收，不相容崗位分離制度執(zhí)行不到位，給權(quán)利尋租留下隱患和空間。

3.3 采購預算編制不科學

自行采購項目，由于預算資金較小，所以項目在編制采購預算前，往往未進行全面細致市場調(diào)研和周密的科學論證，致使采購預算與項目實際執(zhí)行存在較大差異。

3.4 采購實施管理不到位

不重視自行采購項目的采購實施，采購組織較為隨意。將應(yīng)納入單位大額資金管理的采購項目，也由本單位自行組織專家，自行論證，但實際評標專家缺乏相應(yīng)資質(zhì)水平，評標依據(jù)缺乏科學合理性，對供應(yīng)商資質(zhì)審查不嚴格，造成評標過程走形式，擺過場，并未真正實現(xiàn)采購要求的公平、公正、公開。

4 行政事業(yè)單位自行采購的審計思路和方法

行政事業(yè)單位在自行采購項目中體現(xiàn)出的特點和存在的問題，對審計工作開展提出了更高的要求，但其與政府采購項目在監(jiān)督目標上是一致的，在審計監(jiān)督的思路和方法上也具有共通之處。

4.1 檢查自行采購制度建立情況

單位是否建立有完善的自行采購管理辦法；是否有相對應(yīng)的自行采購內(nèi)控機制；是否有完善的采購合同管理、驗收管理等相關(guān)管理辦法或規(guī)程；制度內(nèi)容是否完備，是否存在采購方式確定標準不夠透明公開，自行組織的項目采購程序不夠具體明確等問題。

4.2 檢查采購預算和采購計劃編報情況

是否科學、準確、完整的編制自行采購預算，做到“應(yīng)編盡編”、“應(yīng)采盡采”；是否按照上級主管部門要求報送采購計劃；是否在單位內(nèi)部公開公告采購計劃；是否嚴格做到無預算無計劃不采購。

4.3 檢查采購關(guān)鍵環(huán)節(jié)情況

檢查是否存在將應(yīng)當以政府采購方式采購的項目化整為零，或者以其他任何方式規(guī)避公開招標與采購的現(xiàn)象；采購過程中是否由監(jiān)督部門派監(jiān)標人，監(jiān)督采購實施過程；簽訂合同是否規(guī)范，合同要素是否齊全；是否按合同要求，規(guī)范開展履約驗收工作。

4.4 檢查投標文件及供應(yīng)商資質(zhì)情況

重點審查招標文件中是否存在涉及限制或排斥投標的情形，或設(shè)置了特殊的資格審核條件，排斥其他潛在投標人；查驗供應(yīng)商資質(zhì)，重點檢查各投標供應(yīng)商與招標單位是否存在影響公正的利害關(guān)系，投標供應(yīng)商之間是否為同一負責人或存在控股、管理關(guān)系的情形，投標供應(yīng)商之間是否存在管理及工作人員共用等現(xiàn)象。

4.5 采購檔案管理情況

是否有明確的采購檔案歸口管理職責，妥善保存采購預算與計劃、各類批復文件、招標文件、投標文件、評標文件、合同文本、驗收證明、質(zhì)疑答復、投訴處理決定等有關(guān)文件和資料，確保歸檔資料完整、規(guī)范。

5 加強行政事業(yè)單位自行采購管理的幾點建議

5.1 建立完善的規(guī)章制度

行政事業(yè)單位應(yīng)加強對自行采購項目的管理，正視自行采購項目中可能存在的廉政風險，認真制定科學規(guī)范的自行采購項目管理制度，通過制度約束權(quán)利運行，營造風氣正的干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

5.2 構(gòu)建規(guī)范的內(nèi)控機制

落實招標與采購內(nèi)部控制相關(guān)要求，明確單位內(nèi)部相關(guān)部門在招標與采購工作中的職責與分工，建立健全招標與采購全過程尤其是招標文件編寫、代理機構(gòu)選用、評審專家選用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的工作程序及監(jiān)督機制，細化采購流程。不斷提高制度執(zhí)行力，嚴格執(zhí)行不相容崗位分離，形成部門間的相互制約、崗位間的相互制衡機制，嚴格執(zhí)行輪崗交流制度。

5.3 科學編制采購預算

重視采購項目實施前的市場調(diào)研摸底工作，從而科學的編制采購預算和項目實施計劃，做到“應(yīng)編盡編”。提高項目采購的可預見性，避免項目資金預算的頻繁調(diào)整。提高資金利用率，建立追加采購預算的嚴格審核機制，對于年中新增項目，認真審核其緊迫性、必要性和可行性。

5.4 規(guī)范實施采購管理

合理確定采購組織形式和采購方式，對于納入單位大額資金管理限額以上的自行采購項目，應(yīng)比照政府采購項目管理，采用委托第三方中介機構(gòu)面向公開市場方式確定合適的供應(yīng)商。加強采購的全流程管理，重點是采購文件審核、供應(yīng)商資質(zhì)審核、采購過程監(jiān)督、采購合同簽訂、采購履約驗收等。

5.5 全面公開采購信息

采購信息公開公示，是杜絕自行采購“貓膩”行為最重要的方式方法，可以參照政府采購管理有關(guān)要求，在單位政務(wù)網(wǎng)站等窗口及時公開采購公告、中標公告、采購文件、采購合同等相關(guān)采購信息。

加強行政事業(yè)單位自行采購管理并非一朝一夕之間能夠完成，主管部門應(yīng)給予足夠的關(guān)注，實施主體應(yīng)加強自身能力建設(shè)，監(jiān)督部門應(yīng)拓寬監(jiān)督渠道，共同助力實現(xiàn)自行采購項目的規(guī)范管理，為行政事業(yè)單位主責主業(yè)順利開展提供良好的服務(wù)保障。