■陳 龍

（徐州市銅山區(qū)財政局）

1 當前徐州城市財政體制改革路徑

1.1 效率優(yōu)先與社會公平并重

徐州市財政部門圍繞“建設美麗江蘇，建設大美徐州”城市基本發(fā)展方針，設定了一系列財政政策目標并加快落實財政體制改革為其提供支撐，以同時滿足城市經濟增長和城市居民公共服務的需求。當代城鎮(zhèn)化進程日益加深，城市居民對公共服務的質量要求不斷增高，如何在效率和公平間取得平衡，是徐州城市財政改革路徑規(guī)劃的重要問題[1]。

自“分稅制”這一推崇效率優(yōu)先的財政制度建立后，無論是地區(qū)經濟發(fā)展還是財政增收都有了不小的改觀。時至今日，徐州乃至更廣泛的地方政府所面臨的都不再是“私人消費”短缺，而是“公共消費”的不足，財政體制改革恰恰就是為了解決這一點，促使公共服務走向均等化。目前，徐州財政部門致力于落實農村進城人口和城鎮(zhèn)戶籍居民公共服務的均等化，縮短城鄉(xiāng)差距，通過醫(yī)療、教育、社保保障等方面的一系列對口補貼設置，竭力達到社會公平的基本目標。

1.2 應對人口加速流動，提供城市發(fā)展源動力

城市財政體制改革既包括城市對其轄區(qū)，即徐州市政府對其下轄的各區(qū)政府，也包括徐州市與江蘇省政府之間的財政關系調整。因此，徐州的城市財政體制改革是無法脫離城鎮(zhèn)周遭城市、地區(qū)的影響的。城市財政改革促進了江蘇省經濟的進一步發(fā)展，經濟的蓬勃發(fā)展自然而然導致了人口流動，城市事權和支出責任范圍進一步擴張，導致城市治理難度較之前有了明顯上漲。

人口加速流動使得徐州近些年的公共治理矛盾更為尖銳，人民群眾對居住環(huán)境、城市公共建設、生活保障等要求水漲船高，徐州市鼓樓區(qū)、泉山區(qū)等地紛紛掀起了多處城市改造工程，財政供給和保障能力面臨著更為嚴苛的考驗。徐州市政府在充分學習中央政府、省委省政府的財政體制改革要求之后，將本市財政分權制改革進一步細化，使得“事權”、“財權”的對接與配合較之前更為匹配，以應對當下日益擴容的人口流動量，將其轉化為城市良性發(fā)展的源動力。

1.3 加強統(tǒng)籌協調，權責配置合理化

當前，市級政府和下級政府的城市事權、支出責任的架構基本源自于1994年的分稅制改革，最終形成的“收入集中、事權下放”的財政格局，無疑會給市級以下政府部門帶來較大的責任壓力。徐州市財政體制也不例外，保持著市級事權相對平穩(wěn)、支出責任變化起伏較小，但其下屬區(qū)縣事權支出責任卻過于沉重的樣態(tài)。正因如此，徐州市財政體制改革重點對其市區(qū)兩級財政事權和支出責任進行了配置調整，將更多的支出責任集中到市級政府層面。

由此，徐州市政府承擔了更廣泛的民生事權和支出責任，從而鼓勵區(qū)縣級政府集中精力，對其區(qū)內的基礎設施、產業(yè)發(fā)展、城市市容等投入精力建設。經過城市財政改革，徐州市政府集中承擔了民生領域至關重要的教育事權、養(yǎng)老事權、扶貧救濟事權等，且支出責任有所擴大。譬如徐州市政府不僅承擔了高中及高等教育的投資事權，目前也已經開始承擔一定的義務教育投資事權。當地財政事權和支出責任的分割，使得市級政府能夠站在全市高度統(tǒng)籌協調民生工作，減輕區(qū)縣級政府的財政工作壓力，提升全市范圍的財政資源配置效率。

2 城市財政體制改革對徐州建設的促進作用

2.1 保障城市經濟發(fā)展，擴大就業(yè)規(guī)模

美麗徐州的經濟發(fā)展建設涉及多個領域，且不應當限制在城市轄區(qū)之內，必須進一步擴大到周邊地區(qū)乃至農村地區(qū)。徐州市城市財政體制改革作為我國經濟社會發(fā)展的重要支撐，有益于當前不斷加深推進的城鎮(zhèn)化建設。而在這一過程中，徐州市財政體制改革已然初見成效，使得徐州政府作為地區(qū)的公共管理者，擁有了更為豐厚的城市經濟發(fā)展領導能力和公共管理能力。從民生部門的有關數據來看，隨著城鎮(zhèn)化進程的持續(xù)加深，農村剩余勞動力出現了向城鎮(zhèn)地區(qū)富集的趨勢，而該進程能否繼續(xù)落實則與城鎮(zhèn)經濟發(fā)展密切相關。

簡單而言，農村人口向城鎮(zhèn)地區(qū)轉移的主要目標是在城鎮(zhèn)中就業(yè)謀生，并獲取更高的收入[2]。這一需求實質上就是擴大就業(yè)的需求。在城市財政體制改革的支持之下，徐州市政府接連啟動了一系列大型公共項目的投資活動，并發(fā)布了多項優(yōu)惠政策，吸引資本入駐創(chuàng)設就業(yè)崗位，從而向當地群眾提供扎實的公共服務保障。徐州城市財政改革使得財政制度發(fā)揮出了更高效的資源配置作用，展現了財政杠桿的影響，吸引了越來越多的社會資本進入到經濟發(fā)展之中，從而促使徐州城市經濟踏上可持續(xù)發(fā)展的良性道路。

2.2 優(yōu)化城市公共均等化服務水平

日益擴張的人口流動量和速率使得徐州地區(qū)的公共服務壓力較之前有明顯上升，而提供均等化的公共產品和公共服務，恰恰是徐州財政體制改革的重要目標和作用之一。江蘇省政府曾在提出“建設美麗江蘇”的倡議中強調過，服務型政府是我國政府轉型的基本標桿，地方政府對當地人民群眾的現實需求了解更深，掌握更多，更需要從根本出發(fā)，提供優(yōu)質公平的公共產品和服務。

徐州市財政體制改革過程中著眼于這一點，提高了農業(yè)戶口在財政支出中的占比，在社會四大基本公共福利（教育、醫(yī)療、就業(yè)、低保）方面，投入頗高，力求改善長期以來非農戶口與農業(yè)戶口的公共服務獲取不平衡結構。徐州市外來務工人員、農村戶口群體享受到了就業(yè)保障、住房補貼、教育便利等多方面的財政支持，更熱衷于留在城鎮(zhèn)發(fā)展，形成了農村生力軍向城鎮(zhèn)轉移的良性人口流動趨勢，為城市發(fā)展提供了豐富的人力資源。

2.3 提升城市公共治理水平，緩釋社會矛盾

當前，徐州市的城鎮(zhèn)化進程仍在持續(xù)加深之中，這使得城市治理面臨諸多困境。城鎮(zhèn)化實質是專業(yè)分工的必然歷程，在社會分工日益細化的過程中，城鎮(zhèn)與農村將會從分立逐漸走向融合，城鄉(xiāng)差異會在這一過程中逐步縮小，直至生產力水平、收入機會等趨于平等。因為社會之中的經濟利益、公民權利、資源要素等都與政府政策、制度等密切相關，城市發(fā)展所帶來的風險、社會沖突等都是現實存在的，譬如徐州市近些年信訪案件高發(fā)就是一個較為典型的表現。徐州市城鎮(zhèn)化的進程中還會出現越來越多與此相似的社會風險、矛盾等，甚至威脅到城市發(fā)展。要根治這些問題，就必須要從公共產品和公共服務著手[3]。

目前,徐州市內的公共產品和公共服務的供需矛盾非常突出，城市流動人口社會管理問題尤為顯著。經過城市財政體制改革，城市結構得到了升級優(yōu)化，交通、環(huán)境、貧困人口生活保障，人民群眾的剛需公共產品得到了極大補充和滿足，城市發(fā)展的風險發(fā)生可能大大降低。換言之，城市財政體制改革對徐州市政府治理能力的優(yōu)化作用非常顯著，大大提高了城市的可持續(xù)發(fā)展實力。

正如十八屆三中全會所說：“財政作為國家治理的重要基礎，并不僅僅只是政府收支活動”。徐州市所開展的城市財政體制改革是順應中央政府、省級政府的號召，從更高層次、更深廣的領域對財政功能進行全面重置。徐州市城市財政體制改革對城市治理的積極作用主要體現在，對市場機制的引導與改善，為城鎮(zhèn)化過程的公共產品、制度環(huán)境深度優(yōu)化和重構。城市財政體制是一只看不見的手，保持著對已有的市場機制、制度環(huán)境尊重，加速城市治理轉型，對徐州市整體的城市治理能力提升十分顯著。

2.4 加深對農幫扶，平衡城鄉(xiāng)發(fā)展差距

中央政府乃至江蘇省政府反復強調城鎮(zhèn)化道路的重要性，但徐州市政府敏銳地認識到，城鎮(zhèn)化發(fā)展并非城市單邊發(fā)展，而是促進城鄉(xiāng)融合。城市財政體制改革徹底扭轉了財政分稅制改革后形成的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題，促使城鄉(xiāng)走向發(fā)展融合[4]。而要真正達到城鄉(xiāng)協調發(fā)展的目的，城市財政勢必要對農村地區(qū)提供足夠的幫扶。自改革開放至今，我國長期保持著農業(yè)反哺工業(yè)，農村支援城市發(fā)展的基本原則。而農產品價格的剪刀差導致大量資源向工業(yè)和城市傾斜，徐州市也是如此，鼓樓區(qū)近些年開設了相當之多的工業(yè)企業(yè)，進一步加深了相應的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程。不過，這一側重工業(yè)發(fā)展，強調城市搶先的規(guī)劃，勢必會導致城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴張。

鑒于此，徐州市財政體制改革聚焦對農幫扶，采用了多種間接方式提供對農支持，并非直接將財政資金注入到農村發(fā)展之中。徐州市財政體制改革對農民工市民化的城鎮(zhèn)保障體系投注更多，借此有效降低了城鄉(xiāng)差距的進一步擴大。同時，徐州市財政體制改革鼓勵投資、支持拓展就業(yè)市場，對中小企業(yè)、民營企業(yè)出臺了一系列優(yōu)惠補貼政策。中小企業(yè)——尤其是農產品企業(yè)、扎根于農村的小微企業(yè)，都是當前徐州市地區(qū)經濟發(fā)展的重要組成，對其施加針對性地幫扶有益于吸納農村地區(qū)的剩余人口，一定程度上能夠解決城市地區(qū)的就業(yè)困境。除此之外，徐州市城市財政體制改革的過程中，進一步提高了政府采購的門檻，規(guī)定了企業(yè)內部部分農村員工比例、對農村創(chuàng)業(yè)企業(yè)放寬條件、評價企業(yè)社會公益成就等方面標準。時至今日，徐州城市財政體制改革在對農幫扶方面已經取得十分可觀的成就，城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴大增速明顯放緩，對城市整體可持續(xù)發(fā)展非常有益。

3 結 論

在城市發(fā)展的過程中，勢必會出現大量發(fā)展要素向城鎮(zhèn)富集的趨勢。這些要素包括人口、物質資源等，而這些要素必然會引發(fā)對城市公共產品和公共服務的急劇擴張[5]。要妥善滿足這類需求，就必須有雄厚的財政實力做支撐。徐州市積極響應中央政府、省政府開展城市財政體制改革，以應對目前城鎮(zhèn)化進程中衍生的各類“城市病”。從已有的結果來看，徐州城市財政體制改革的成效無疑是非常顯著的，徐州市已經搭建起平衡各個利益主體關系、激勵相容的體制架構，在擴大就業(yè)市場規(guī)模、提高公共服務質量、改進公共治理水平和深化對農幫扶四個方面展現了突出的積極影響，因而對城市的綜合治理能力發(fā)揮了顯著提升作用，有效促使徐州市保持良性的可持續(xù)發(fā)展狀態(tài)。