■王立偉

（深圳市特區(qū)建設發(fā)展集團有限公司）

1 引 言

地下綜合管廊（以下簡稱管廊）是指建于城市地下用于容納兩類及以上城市工程管線的構(gòu)筑物及附屬設施。城市工程管線（以下簡稱管線）是指城市范圍內(nèi)為滿足市民生活、生產(chǎn)需要的給水、排水、再生水、燃氣、熱力、供冷、電力、通信、照明、廣播電視、交通信號等市政公用設施管線。附屬設施包括用于支持管廊正常運行的消防、排水、通風、照明、供電、通信、安全監(jiān)控等設施[1]。

我國目前正在積極推進管廊建設，項目投資規(guī)模較大，由于地方財政財力限制，僅靠政府投資已經(jīng)無法滿足管廊大規(guī)模建設的需求。采用政府與社會資本合作（Public-Private-Partnerships, 簡稱PPP）模式開展管廊項目的建設和運營，能有效減輕政府財政壓力。如過采用PPP模式的管廊項目希望吸引社會資本的積極參與，關(guān)鍵問題就是解決管廊項目的回報機制問題。本文結(jié)合深圳市管廊項目建設的實際情況，探討基于PPP模式下管廊項目吸引社會資本投資的回報機制創(chuàng)新模式。

2 國內(nèi)建設管廊的意義和現(xiàn)狀

近年來，隨著城市快速發(fā)展，地下管線建設規(guī)模不足、管理水平不高等問題凸顯，一些城市相繼發(fā)生大雨內(nèi)澇、管線泄漏爆炸、路面塌陷等事件，嚴重影響了人民群眾生命財產(chǎn)安全和城市運行秩序。全國僅媒體報道的地下管線事故平均每天高達5.6起，每年由于路面開挖造成的直接經(jīng)濟損失高達2000億元[2]。

財政部、住房城鄉(xiāng)建設部《關(guān)于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知》（財建〔2014〕839號）以每年3-5億元專項資金補貼推廣試點城市綜合管廊，2015年、2016年先后有25個城市入選，投資建設如火如荼，至2017年末全國有147個城市以政府直接投資、代建制、BT模式、PPP模式、BOT等多種模式開展了管廊建設投資，其中PPP模式是主流。

3 基于PPP模式管廊項目

3.1 PPP模式的定義

PPP ( Public-Private Partnerships) 是一種新型公共工程項目融資與管理模式，是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關(guān)系[3]。管廊項目具有投資額大、投資運營周期長、準公益性等屬性，較為符合采用PPP模式的條件，在實務中也有越來越多的項目落地實施。因此，在我國管廊建設探索的初期，應積極試點PPP 模式，總結(jié)經(jīng)驗，完善交易結(jié)構(gòu)和回報機制，著力解決我國管廊投融資所面臨的各類問題。

3.2 PPP模式管廊項目常見交易結(jié)構(gòu)

常見的PPP模式管廊項目涉及的主體通常包括：政府、政府出資代表、政府財政部門、社會資本、管線單位、項目公司、金融機構(gòu)、管廊項目、中介機構(gòu)等。以BOT模式為例，管廊PPP項目常見的交易結(jié)構(gòu)如下圖所示：

圖1 管廊PPP項目常見交易結(jié)構(gòu)圖（以BOT為例）

4 管廊PPP項目現(xiàn)有回報機制分析

4.1 回報機制的含義及類型

管廊PPP項目的回報機制是指社會資本投資建設和運營維護管廊PPP項目后，獲取投資回報和投資收益的方式。《財政部關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）規(guī)定，PPP項目的回報機制主要有三種類型：政府付費、使用者付費和可行性缺口補助。其中政府付費是指政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務。使用者付費是指由最終消費用戶直接付費購買公共產(chǎn)品和服務。項目公司直接從最終用戶收取費用，以回收項目的建設和運營成本并獲得合理收益?？尚行匀笨谘a助是指使用者付費不足以滿足項目公司成本回收和合理回報時，由政府給予項目公司一定的經(jīng)濟補助，以彌補使用者付費之外的缺口部分。

4.2 現(xiàn)有回報機制存在的問題

目前，國內(nèi)PPP模式管廊回報機制還未形成清晰的體系和模式，主要存在以下問題。

4.2.1 項目投資較大且投資模式單一

管廊的造價由建設區(qū)域、地質(zhì)條件、施工工法、入廊管線種類、管廊艙數(shù)、斷面尺寸等因素決定，建造成本很高，在深圳這類高度建成區(qū)建設管廊勢必造成項目投資額居高不下。由于管廊的準公益性質(zhì)和深圳較強的財政實力，目前深圳管廊項目的投資模式全部為市財政全額投資，國內(nèi)其他地區(qū)也主要采用政府投資或政府與管線單位聯(lián)合投資為主，導致政府財政壓力較大、政府承擔全部風險。

4.2.2 有償使用收費難以推行

根據(jù)《國家發(fā)展改革委 住房和城鄉(xiāng)建設部關(guān)于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導意見》（發(fā)改價格〔2015〕2754號）的規(guī)定，可以向管線單位收取入廊費和日常維護費。但目前國內(nèi)多數(shù)城市尚未真正建立管廊有償使用收費或者建立了收費標準但未完全推行，對入廊管線單位采取免費使用。管廊運維支出將隨著使用年限呈現(xiàn)增長趨勢，到一定年限還存在大中修支出，如過有償使用收費機制無法實施，對管廊今后的可持續(xù)運營和發(fā)展將造成不利影響。

4.2.3 回報機制創(chuàng)新不足

目前回報機制主要為財金〔2014〕156號文明確的三種形式，而在有償使用收費難以推進的情況下，管廊PPP項目的回報內(nèi)容就只剩政府可行性缺口補貼，這與推廣PPP項目減輕財政壓力的初衷有些背道而馳。

5 深圳管廊項目回報機制創(chuàng)新研究

5.1 現(xiàn)狀

考慮管廊具有公益屬性，收費標準偏低，以深圳收費標準為例，已發(fā)布管廊有償使用標準中的入廊費，按照100年逐年收取，僅能回收項目建設成本的三分之一，日常維護費雖然已實現(xiàn)常態(tài)化收取，但由于運營管廊里程較少，還未形成規(guī)模效應，甚至無法覆蓋實際運營維護支出。因此如果僅按照有償使用收費標準收取入廊費和日常維護費，是無法滿足社會資本的合理投資收益需求，需政府提供可行性缺口補貼，具體補貼包括價格補貼，財政補貼，政府購買服務或者配置土地、物業(yè)等經(jīng)營資源等方式。

5.2 回報機制的一些創(chuàng)新設想

以深圳為例，根據(jù)《深圳市地下綜合管廊管理辦法（試行）》第二十六條第四款“在管線入廊空檔期，管廊運營維護單位可以合理利用管廊空間用于臨時性經(jīng)營活動”。因此，管廊運營單位可利用管廊依法開展臨時性經(jīng)營活動，利用智慧運營管理系統(tǒng)，更有效的對運營管廊的管理，節(jié)約能源，合理管理管廊的有效使用空間，創(chuàng)新拓展更多經(jīng)營業(yè)務。

5.2.1 數(shù)據(jù)服務業(yè)務

（1）5G基站及智慧燈桿租賃業(yè)務。當前5G基站建設如火如荼，急需大量可用選址，可利用管廊項目沿主要道路敷設的特點，借助管廊通風口、出入口、吊裝口、監(jiān)控中心等附屬建筑物，為5G基站及智慧燈桿提供建設所需場地、附屬設施和電力，收取場地租賃費。

（2）數(shù)據(jù)庫租賃業(yè)務。充分利用管廊監(jiān)控中心和監(jiān)控站點空間，可開展數(shù)據(jù)中心或數(shù)據(jù)庫服務經(jīng)營，向有需求的企業(yè)提供相關(guān)數(shù)據(jù)服務，收取數(shù)據(jù)庫服務費。

（3）光纖接入業(yè)務。在滿足管廊設計前提下，社會資本可在符合條件的管廊內(nèi)自主投資敷設光纖纜線，向通信運營商和有光纖使用需求客戶提供光纖網(wǎng)絡連接服務，客戶無需再自行投資建設光纖線路，只需租用社會資本提供的光纖接口即可，提高客戶接入效率，降低維護成本，社會資本收取光纖接入費。

5.2.2 倉儲及流體服務業(yè)務

（1）倉儲服務。該業(yè)務是指在管廊空倉情況下，基于智慧管廊具備的可視化監(jiān)控、自動預警體系等智能化設施，為客戶提供倉儲服務，向客戶收取倉儲服務費。根據(jù)客戶需求不同，可開展為物流企業(yè)客戶提供大件、大批量物品的商業(yè)倉儲服務，也可以基于智慧管廊所處地段，就近向附近個人提供小件物品臨時迷你倉儲服務。

（2）流體傳送服務。借助管廊現(xiàn)有管線設備設施和智能化設備，可為園區(qū)到市政實施、園區(qū)到園區(qū)等多種類型提供中水、冷凝水、垃圾等流體傳送服務，根據(jù)傳送的流量和類型收取服務費；還可以與外部單位合作建設供冷站、地下能源站等基礎設施，為產(chǎn)業(yè)園區(qū)、寫字樓等提供集中供冷、蓄能等服務，收取相關(guān)服務費。

5.2.3 代維服務業(yè)務

（1） 5G基站及智慧燈桿代維。結(jié)合5G基站及智慧燈桿租賃業(yè)務，社會資本可進一步擴展業(yè)務深度，將智慧管廊智能化設備全面覆蓋基站和智慧燈桿設備，在日常維護管廊的過程中，一并對基站和智慧燈桿進行日常維護和保養(yǎng)，收取維護費用。

（2）社區(qū)監(jiān)控服務。結(jié)合監(jiān)控站的分布地點，利用監(jiān)控站已有監(jiān)控設備和人員，為周邊街道和社區(qū)提供24小時監(jiān)控服務，收取服務費。

6 結(jié)論及建議

我國大規(guī)模推廣管廊建設是大勢所趨，隨著項目推向深入，如何解決項目資金來源、確定合理的回報機制，已經(jīng)成為管廊可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。PPP模式是解決管廊建設投資的有效途徑之一，而通過創(chuàng)新設計社會資本的回報機制，結(jié)合管廊有償使用收費，能夠切實減輕財政壓力，調(diào)動社會資本主觀能動性，有利于管廊可持續(xù)發(fā)展。本文分析現(xiàn)有PPP項目回報機制存在的問題，結(jié)合管廊項目特點，提出了多種經(jīng)營業(yè)務的設想和思路，以期對我國管廊回報機制的優(yōu)化提供參考。建議各級政府對于管廊PPP項目中各類創(chuàng)新經(jīng)營業(yè)務，應當在合法合規(guī)的前提下，給予管廊PPP項目以大力支持，以更好地促進管廊的可持續(xù)發(fā)展，有效提升城市運營管理能力。