中圖分類號R951

文獻(xiàn)標(biāo)志碼A

文章編號1001-0408（2020）03-0265-06

DOI 10.6039/j.issn.1001-0408.2020.03.03

摘要 目的：為提高我國藥品監(jiān)管效能提供參考。方法：對英國藥品和醫(yī)療器械監(jiān)管局（MHRA）的法律性質(zhì)與職能范圍，監(jiān)管目標(biāo)、方式及其程序的法律要素，英國藥品監(jiān)管效能提高計劃的實施及成效等進(jìn)行分析，并提出對我國的啟示。結(jié)果與結(jié)論：MHRA屬于英國衛(wèi)生與社會保障部的執(zhí)行機構(gòu)，其法律責(zé)任由英國衛(wèi)生與社會保障部部長承擔(dān)，其職能范圍包括監(jiān)管藥品、醫(yī)療器械、輸血制品;其監(jiān)管目標(biāo)包括對藥品和醫(yī)療器械進(jìn)行行政監(jiān)管、向患者提供醫(yī)藥信息、鼓勵醫(yī)藥企業(yè)研發(fā)新型有效產(chǎn)品;其監(jiān)管方式包括行政立法與法規(guī)審查、藥物預(yù)警、市場準(zhǔn)入和行政協(xié)議;開放、透明、參與、合作的法律要素可以提供監(jiān)管行為的正當(dāng)性。MHRA于2005年了啟動藥品監(jiān)管效能提高計劃，旨在削減不必要的藥品監(jiān)管負(fù)擔(dān)，實現(xiàn)適度、基于風(fēng)險、有針對性和具有成本效益的藥品監(jiān)管，這一計劃使得英國的藥品監(jiān)管機構(gòu)效能提升、醫(yī)藥企業(yè)負(fù)擔(dān)減輕、患者健康權(quán)益得到保障。我國可借鑒英國MHRA監(jiān)管實踐經(jīng)驗，確立從被動管制到主動監(jiān)管、從事后監(jiān)督到風(fēng)險監(jiān)管、從行政主導(dǎo)到合作共管的現(xiàn)代監(jiān)管理念，強化監(jiān)管責(zé)任，充分利用當(dāng)代信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，以提高我國藥品監(jiān)管效能，切實維護(hù)公眾健康權(quán)益。

關(guān)鍵詞 英國;藥品和醫(yī)療器械監(jiān)管局;法律監(jiān)管;監(jiān)管效能;啟示

在大部制改革[1]背景下，2017年英國衛(wèi)生部（Depart-ment of Health）擴展行政職能并更名為英國衛(wèi)生與社會保障部（Department of Health and Social Care），在原有藥品監(jiān)管、醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)管理的基礎(chǔ)上，增加了社會保障職能。英國藥品和保健品管理局（Medicines and Health-care Products Regulatory Agency，MHRA）是衛(wèi)生與社會保障部下屬兩大主要執(zhí)行機構(gòu)之一，是全球公認(rèn)的藥品與醫(yī)療器械監(jiān)管領(lǐng)域的權(quán)威機構(gòu)[2]，，在保障藥品安全有效性與促進(jìn)公眾健康方面具有國際性影響。

近年來我國藥品監(jiān)管效能有了一定提升，但藥品安全事件仍時有發(fā)生。MHRA的管理理念、機構(gòu)設(shè)置與監(jiān)管方式方法，對科學(xué)開展我國藥品、醫(yī)療器械、血液制品等監(jiān)管工作有一定的啟示意義。

1 MHRA的法律性質(zhì)與職能范圍

1.1 法律性質(zhì)

MHRA屬于英國衛(wèi)生與社會保障部的執(zhí)行機構(gòu)，與獨立的非部委政府部門和非部委公共機構(gòu)明顯不同，其法律責(zé)任由英國衛(wèi)生部部長承擔(dān)。MHRA在財務(wù)管理上具有較大的獨立性，采用政府基金方式運營，減少了外部不當(dāng)干預(yù)的可能性，增進(jìn)了監(jiān)督執(zhí)法的公正性。監(jiān)管經(jīng)費方面，醫(yī)療器械監(jiān)管經(jīng)費由英國衛(wèi)生與社會保障部撥款，而藥品監(jiān)管經(jīng)費來自于醫(yī)藥行業(yè)付費。為便于監(jiān)督與管理，英國衛(wèi)生與社會保障部、財政部與國家審計署共同制定了運營基金會計制度，并建立健全了外部審計和內(nèi)部審查的財務(wù)監(jiān)督制度。依照英國財政部要求，MHRA的財務(wù)與信息管理系統(tǒng)設(shè)立了商務(wù)類利息賬戶，由國家審計署負(fù)責(zé)審計監(jiān)督。英國衛(wèi)生與社會保障部保留內(nèi)部審計或獨立審查的監(jiān)督權(quán)力，可以根據(jù)需要查閱所有內(nèi)部審計文件[3]。

1.2 職能范圍

MHRA的職能范圍包括監(jiān)管藥品、醫(yī)療器械、輸血制品。經(jīng)直接批準(zhǔn)的產(chǎn)品均發(fā)給上市批準(zhǔn)或許可。低風(fēng)險器械只需注冊，在獲得標(biāo)志前需要獲得批準(zhǔn)。藥品監(jiān)管與醫(yī)療器械監(jiān)管差異明顯，但存在以下相似性：一是產(chǎn)品上市或投入使用時監(jiān)管要求差別不大;二是上市藥品與醫(yī)療器械發(fā)現(xiàn)問題時，其報告、確認(rèn)、警示方式相同;三是監(jiān)督生產(chǎn)商合規(guī)與執(zhí)法手段相同。MHRA具體包括以下職能職責(zé)：負(fù)責(zé)英國藥品銷售與供應(yīng)的行政許可;對藥品的安全可靠性、治療效果進(jìn)行客觀公正的評價;對英國醫(yī)療器械生產(chǎn)商進(jìn)行監(jiān)督;負(fù)責(zé)研發(fā)和管理監(jiān)測藥品不良反應(yīng)、醫(yī)療器械、血液制品不良事件的警戒及有關(guān)信息系統(tǒng)，采取必要措施確保公眾健康;制訂、監(jiān)督醫(yī)療器械生產(chǎn)流通的合規(guī)計劃;負(fù)責(zé)藥品，包括進(jìn)口藥品、互聯(lián)網(wǎng)銷售藥品的質(zhì)量檢測、監(jiān)督打假;對藥品和醫(yī)療器械的臨床試驗進(jìn)行監(jiān)督;開展藥品、醫(yī)療器械與輸血制品的監(jiān)督檢查;規(guī)范藥品與醫(yī)療器械的使用行為;管理臨床規(guī)范研究數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)服務(wù)，支持制定醫(yī)療器械性能標(biāo)準(zhǔn);對藥品和醫(yī)療器械提供科學(xué)指導(dǎo)和合理監(jiān)管意見;指導(dǎo)公眾如何選擇治療藥物。MHRA通過行政指導(dǎo)和出臺標(biāo)準(zhǔn)促使醫(yī)藥企業(yè)合規(guī)，采取行政監(jiān)督方式促進(jìn)藥品安全使用。如果監(jiān)管計劃或方案不產(chǎn)生作用，或者醫(yī)藥企業(yè)故意違規(guī)，此時MHRA監(jiān)管中心可以采取風(fēng)險檢查報告、市場監(jiān)督、飛行檢查、互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督等多種執(zhí)法方式，對違法違規(guī)行為進(jìn)行針對性打擊。1968年.英國《藥品法案》（Medicines Act）規(guī)定衛(wèi)生部長對英格蘭地區(qū)承擔(dān)執(zhí)法責(zé)任，事實上該行政職能由MHRA承擔(dān)，依據(jù)英國行政管理傳統(tǒng)與機關(guān)之間的行政協(xié)議，威爾上和蘇格蘭地區(qū)藥品執(zhí)法職責(zé)均由MHRA代為承擔(dān)，但北愛爾蘭藥品市場的執(zhí)法責(zé)任仍由北愛爾蘭醫(yī)藥協(xié)會承擔(dān)。醫(yī)療器械監(jiān)管方面，整個英國范圍內(nèi)統(tǒng)一由MHRA負(fù)責(zé)[3]。

2 MHRA的監(jiān)管目標(biāo)、方式和程序

2.1 監(jiān)管目標(biāo)

MHRA的監(jiān)管目標(biāo)主要包括以下方面：一是根據(jù)藥品和醫(yī)療器械存在的不同風(fēng)險狀況，通過行政監(jiān)管手段進(jìn)行風(fēng)險防控，保障公眾健康權(quán)益;二是向使用藥品和醫(yī)療器械的患者及時傳播醫(yī)藥信息，使其及時了解產(chǎn)品存在的風(fēng)險或可獲得的健康利益，保障患者安全有效地使用產(chǎn)品;三是鼓勵和支持醫(yī)藥企業(yè)研發(fā)新型有效產(chǎn)品上市，提升公共衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量[4]。

2.2 監(jiān)管方式

2.2.1 行政立法與法規(guī)審查英國政府不斷加強科學(xué)立法，完善立法與實施評估并行。1967年，英國政府門皮書主張加強藥品監(jiān)管立法;1968年10月，英國女王批準(zhǔn)了英國國會通過的《藥品法案》。該法案規(guī)定從1971年9月1日起，英國上市藥品必須通過評審，新藥進(jìn)入英國市場銷售前應(yīng)當(dāng)經(jīng)過衛(wèi)生部門許可[5]。依據(jù)《1987年消費者保護(hù)法案》（Consumer Protection Act 1987），MHRA制定了器械監(jiān)管有關(guān)規(guī)定，賦予執(zhí)法機構(gòu)包括現(xiàn)場檢查、收繳或扣留物資的權(quán)力。依據(jù)2005年《一般產(chǎn)品安全法規(guī)》（General Product Safety Regulations），MHRA也是消費類醫(yī)療器械的執(zhí)法機構(gòu)。

為提高法律監(jiān)管效能，MHRA會根據(jù)需要對已有法規(guī)進(jìn)行審查和評估。2018年英國2項立法進(jìn)行了首次年度審查，《2018年衛(wèi)生服務(wù)產(chǎn)品（提供和披露信息）條例》[llealth Service Products （Provision and Disclosure ofInformation）Regulations 2018]規(guī)定了從英國國家健康體系（National Health System）中使用的藥物和其他產(chǎn)品供應(yīng)商處收集信息的條件?！?018年衛(wèi)生服務(wù)藥品（價格管制處罰和價格管制上訴修正案）條例》[llealth ServiceMedicines （Price Control Penalties and Price Control Ap-peals Amendment）Regulations 2018]賦予了國務(wù)卿對英國仿制藥價格的執(zhí)法權(quán)[6]，以此實現(xiàn)法規(guī)審查。

2.2.2 藥物預(yù)警藥品警戒與風(fēng)險管理部門（VigilanceRisk Management of Medicines.VRMM）作為MHRA部門之一，負(fù)責(zé)上市藥品的安全性、質(zhì)量和有效性，保護(hù)公眾健康并傳播高質(zhì)量產(chǎn)品信息，具體負(fù)責(zé)以下工作：①對上市藥品健康風(fēng)險的持續(xù)警戒;②在出現(xiàn)公共衛(wèi)生風(fēng)險的情況下，針對性地開展監(jiān)管以有效保證其安全;③對上市藥品采取主動和具有針對性的方法，并在相應(yīng)小組內(nèi)采取最佳實踐確保有針對性地收集公共健康效果的證據(jù);④努力成為藥品安全信息的主要來源，確保個人能夠就使用藥品做出知情決策，努力使公眾可以獲得更安全的藥品[7]。

一旦被市場舉報或自己發(fā)現(xiàn)醫(yī)藥產(chǎn)品質(zhì)量與安全問題，MHRA將公開發(fā)布信息預(yù)警，包括問題產(chǎn)品名稱、批次、分發(fā)時間、公司庫存及醫(yī)療信息咨詢的聯(lián)系方式等信息，說明問題藥品及醫(yī)療器械的副作用或危害，主動召回問題醫(yī)藥產(chǎn)品，通知英國國家醫(yī)療服務(wù)體系（NHS）中的醫(yī)務(wù)人員和批發(fā)商停止使用和供應(yīng)。MHRA通過藥品監(jiān)管效能提高計劃[7]的實施，簡化藥物警戒工作的上報程序，積極鼓勵各職能部門以及利益相關(guān)者共享工作成果，避免重復(fù)上報與信息發(fā)布，旨在減輕藥物警戒工作的行政負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步完善藥物警戒體系。在藥物警戒工作體系完善方面，MHRA簡化了患者匿名安全報告（Anonymised single patient reports，ASPRs）和個例安全報告（Individual case safety reports，ICSRs）的發(fā)布與提交程序，并且重新明確可以獲得此類報告的上市許可人的范圍（這一范圍的劃分按照報告中藥品的類型來確定，例如報告中藥品為品牌藥時，僅向持有該品牌許可的上市許可人提供相應(yīng)的報告）。此外，MHRA為進(jìn)一步減輕行政負(fù)擔(dān)，自2011年11月4日起不再向醫(yī)藥企業(yè)提供ASPRs和ICSRs的目錄列表，但是企業(yè)仍然需要自行查看藥品分析出版物上已公布的不良反應(yīng)報告的目錄列表。這樣規(guī)定的目的是為了使企業(yè)確認(rèn)目錄上的藥品是否已經(jīng)上報，從而避免不必要的重復(fù)勞動。如果列表上的內(nèi)容以及患者的詳細(xì)資料已經(jīng)過確認(rèn)，那么企業(yè)的不良反應(yīng)報告就不需再向MHRA進(jìn)行提交;但如果相關(guān)數(shù)據(jù)和信息未經(jīng)確認(rèn)，企業(yè)仍需要向MHRA提交不良反應(yīng)報告。自2011年4月起，藥品監(jiān)管效能提高計劃在產(chǎn)品定期安全性更新報告（Product safety update report，PSUR）中引入了自我認(rèn)證的方法。根據(jù)實施要求，在規(guī)定的報告期內(nèi)如果又提交新的報告，并且新報告的內(nèi)容沒有涉及到相關(guān)醫(yī)藥產(chǎn)品的安全性信息，那么新提交的產(chǎn)品定期安全性更新報告可以進(jìn)行自我認(rèn)證。除此之外，MHRA為進(jìn)一步節(jié)約時間與成本，還放棄了與上市許可人共同制訂含有相同活性成分的產(chǎn)品的定期安全性更新報告的計劃。除以上做法外，MHRA還在藥品監(jiān)管效能提高計劃中引入了ICSRs的管理規(guī)范，以提高報告數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確度，減少藥品不良反應(yīng)報告的錯誤，保證藥品安全監(jiān)測和分析的精確性，從而減輕了MHRA在藥物警戒工作中的負(fù)擔(dān)。這一過程中，MHRA利用電子信息技術(shù)來簡化藥品不良反應(yīng)的報告程序，以及各類工作事項的管理[7]。

2.2.3 市場準(zhǔn)入MHRA總體上負(fù)責(zé)評價和上市批準(zhǔn)申請。這些產(chǎn)品可以是新藥、現(xiàn)有藥品新的給藥途徑或新劑型產(chǎn)品，平行進(jìn)口申請產(chǎn)品，或現(xiàn)有產(chǎn)品批準(zhǔn)的非安全性變更產(chǎn)品。該部門負(fù)責(zé)審查大量的藥品，包括源于高技術(shù)的產(chǎn)品，化學(xué)藥、順勢療法藥品或植物藥等。MHRA負(fù)責(zé)評價和發(fā)放臨床試驗許可。MHRA的作用橫跨英國國家和歐盟的批準(zhǔn)許可，對互認(rèn)機制和歐洲藥品管理局實行的集中機制做出了全面貢獻(xiàn)。

藥品監(jiān)管效能提高計劃中，英國在行政許可方面實行了自我認(rèn)證制度，簡化了藥品信息更新認(rèn)證程序。自2008年4月1日起，醫(yī)藥企業(yè)對一些簡單的信息變化，可以先自行認(rèn)證再向MHRA備案，即所謂的“Do-and-tell”模式，變化內(nèi)容主要是風(fēng)險較低、不涉及藥品安全信息的內(nèi)容，諸如標(biāo)簽和簡單的說明等。自我認(rèn)證制度免除了以往繁瑣的申請程序，節(jié)約了MHRA和醫(yī)藥企業(yè)的時間，也減少了企業(yè)的申請費用。

針對藥品包裝的變化，監(jiān)管機構(gòu)實施了包裝再設(shè)計規(guī)范，將第三方資源引入到自我認(rèn)證制度。有關(guān)非法定范圍內(nèi)藥品包裝信息的變化，規(guī)范明確了由英國藥品市場第三方機構(gòu)英國品牌非處方藥協(xié)會和食品補充劑制造商協(xié)會先進(jìn)行預(yù)先審批，然后再報MHRA批準(zhǔn)，適用對象限于擁有自主品牌的藥品供應(yīng)商。目前MHRA在積極探索并進(jìn)行專業(yè)評估，擬擴大其應(yīng)用范圍。

此外為了推廣應(yīng)用范圍，自2008年4月1日起，MHRA采用了新收費機制，主要適用于上市許可人的名稱或地址改變、制造商的名稱或地址改變等風(fēng)險較低的認(rèn)證。因其變更信息不需要進(jìn)行專業(yè)評估，此類低風(fēng)險自我認(rèn)證的收費被監(jiān)管機構(gòu)取消[8]。

2.2.4 行政協(xié)議 行政機關(guān)之間簽訂的框架協(xié)議（Agreement framework）是行政協(xié)議[9]的形式之一，廣泛運用于英國的藥品與醫(yī)療監(jiān)管領(lǐng)域。比如英國衛(wèi)生與社會保障部同MHRA、英格蘭公共衛(wèi)生部（PublicHealth England，PHE）、監(jiān)督機構(gòu)（Monitor），醫(yī)療質(zhì)量監(jiān)管委員會（Care Quality Commission，CQC）等執(zhí)行機構(gòu)，獨立監(jiān)管機構(gòu)之間普遍簽署了合作性的框架協(xié)議。英國衛(wèi)生與社會保障部同MHRA在框架協(xié)議中約定雙方協(xié)作原則如下：通力合作，共同服務(wù)于患者、系統(tǒng)服務(wù)對象和公眾，實現(xiàn)NHS章程載明的價值理念;確認(rèn)由衛(wèi)生部長為代表統(tǒng)一對公眾和議會負(fù)責(zé)，雙方相互支持以實現(xiàn)各自的行政職能;合作方式體現(xiàn)公開性和主動性，包括有建設(shè)性地、合作性地開展同衛(wèi)生與社會保障部系統(tǒng)內(nèi)外的組織的交流;尊重彼此的獨立性，尊重自治和自由對于系統(tǒng)功能的重要性，允許對方選擇最適合的方式達(dá)到行政目標(biāo)[10]。

2.3 監(jiān)管程序的法律要素

“法律的正當(dāng)程序”系指法律為了保持日常司法工作的純潔性而認(rèn)可的各種方法[11]，而開放、透明、參與、合作的法律要素可以提供監(jiān)管行為的正當(dāng)性。一是開放與透明要素。MHRA公開內(nèi)容包括監(jiān)管機構(gòu)主體信息、職能職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、工作計劃、聯(lián)系方式、舉報投訴等有關(guān)信息，可以通過政府官網(wǎng)或各種媒介定期和不定期發(fā)布，既包括行政主體經(jīng)費使用、工作報告等內(nèi)容，也包括行政相對人信息、監(jiān)測信息，向社會公眾提供查詢服務(wù)。公開是透明度提高的前提，透明度的提高既可以防止濫用職權(quán)或行政不作為，也為公眾監(jiān)督提供了便利。二是參與與合作要素。對于復(fù)雜的藥品與醫(yī)療器械監(jiān)管領(lǐng)域，公眾的積極參與有利于緩解監(jiān)管機構(gòu)信息不足與滯后的問題，有利于及時發(fā)現(xiàn)和解決藥品安全問題，預(yù)防系統(tǒng)性風(fēng)險?，F(xiàn)代行政日趨復(fù)雜，既需要行政主體的依法行政，也需要社會的積極參與，醫(yī)藥監(jiān)管領(lǐng)域同樣如此。MHRA通過回答有獎的黃牌方式（Yellowcard，一種行政獎勵措施，鼓勵患者和公眾參與調(diào)查），設(shè)立了藥品不良反應(yīng)報告系統(tǒng)即英國人所皆知的“黃牌計劃”。使用黃牌計劃可盡快報告與藥品或醫(yī)療設(shè)備有關(guān)的疑似問題或“不良事件”。例如：一種藥會引起副作用;某人受到醫(yī)療器械的傷害（或幾乎受傷），原因可能是因為其標(biāo)簽或說明不清楚、已被破壞或被濫用;由于設(shè)備故障導(dǎo)致患者的治療中斷;由于醫(yī)療設(shè)備，某人接受了錯誤的診斷;藥物不能正常發(fā)揮作用;藥品質(zhì)量很差;患者或公民認(rèn)為藥品或醫(yī)療器械是假的等。任何發(fā)現(xiàn)問題的人都可以向相關(guān)部門報告問題[12]。而合作有利于充分利用既有資源，提高監(jiān)管效能，其既包括行政機構(gòu)之間的合作，也包括行政機構(gòu)和行政相對人、第三人以及社會組織與公民之間的合作。MHRA設(shè)立了一些獨立咨詢委員會，為部長們提供關(guān)于藥品和醫(yī)療器械監(jiān)管的公正建議。例如順勢療法產(chǎn)品注冊咨詢委員會、中草藥咨詢委員會、審核小組、MHRA數(shù)據(jù)庫研究獨立科學(xué)咨詢委員會、藥品行業(yè)聯(lián)絡(luò)小組、創(chuàng)新辦公室、血液咨詢委員會、設(shè)備專家咨詢委員會等。這些委員會可以設(shè)立工作組來解決具體問題，委員會成員可以收取咨詢費用并要求支付有關(guān)費用[13]。為了引入第三方資源，MHRA廣泛同相關(guān)機構(gòu)組織合作，包括英國所有權(quán)協(xié)會（Proprietary Association of Great Britain， PAGB）、英國仿制藥協(xié)會（British Generic Manufacturers Association，BGMA）、英國制藥工業(yè)協(xié)會（Association of the BritishPharmaceutical Industry，ABPI）等行業(yè)組織。合作可以通過行政合同、行政協(xié)助多種方式實現(xiàn)，MHRA通過探索共同管理這一工作方式來盡可能地減少工作中的重復(fù)勞動[8]，借助第三方資源減輕監(jiān)管部門負(fù)擔(dān)，MHRA則集中有限資源于藥品安全監(jiān)管。為了提高信息傳達(dá)的效率，方便醫(yī)藥企業(yè)、醫(yī)護(hù)人員和患者獲取藥品信息變化動態(tài)，MHRA創(chuàng)新了信息傳達(dá)方式。例如MHRA與英國仿制藥協(xié)會進(jìn)行合作，由行業(yè)組織仿制藥協(xié)會負(fù)責(zé)收集英國市場的仿制藥生產(chǎn)企業(yè)有關(guān)信息，對內(nèi)容進(jìn)行梳理匯總后，統(tǒng)一提交至MHRA進(jìn)行審查，經(jīng)批準(zhǔn)后的最終信息由MHRA負(fù)責(zé)向有關(guān)醫(yī)護(hù)人員進(jìn)行傳達(dá)。這既體現(xiàn)了合作共管的成果，也提高了信息溝通的效率和質(zhì)量。

3 英國藥品監(jiān)管效能提高計劃的實施及成效

3.1 藥品監(jiān)管效能提高計劃的實施

MHRA的使命是確保藥品和醫(yī)療器械的有效性和安全性，保障與促進(jìn)公眾健康。為更好履行行政職責(zé)，MHRA于2005年了啟動藥品監(jiān)管效能提高計劃，決定適時調(diào)整監(jiān)管模式，確定有效監(jiān)管原則，以服務(wù)企業(yè)、減輕負(fù)擔(dān)、促進(jìn)發(fā)展為重心，以服務(wù)患者、保障患者健康權(quán)益為中心，提高監(jiān)管機構(gòu)工作效能;建立健全對監(jiān)管機構(gòu)的問責(zé)機制，加強審計監(jiān)督和議會監(jiān)督;回應(yīng)企業(yè)需求，協(xié)調(diào)地方監(jiān)管機構(gòu)職能，使其有效擔(dān)責(zé)。通過正確的風(fēng)險評估將監(jiān)管工作指向最需要的領(lǐng)域，減少不必要的藥品監(jiān)管負(fù)擔(dān)，實現(xiàn)適度、基于風(fēng)險、有針對性和具有成本效益的藥品監(jiān)管，將監(jiān)管重點集中在公眾健康重要問題上。監(jiān)管效能提高計劃的突出特點就是創(chuàng)新監(jiān)管模式，實行分層次的管理，以風(fēng)險為基礎(chǔ)開展監(jiān)管，將有限的行政監(jiān)管資源集中于高風(fēng)險對象。分層次管理即按照管理風(fēng)險將監(jiān)管對象分為高、中、低三類，風(fēng)險較低或基本沒有風(fēng)險的簡單行政許可變更，僅需向MHRA進(jìn)行備案并進(jìn)行自我認(rèn)證即可;中等風(fēng)險的變更要由第三方機構(gòu)進(jìn)行評估批準(zhǔn)后，經(jīng)MHRA確認(rèn)后即可實施;高風(fēng)險變更需要MHRA親自進(jìn)行評估審查，符合要求后才可實施。按照風(fēng)險高低合理分配MHRA監(jiān)管資源，使得藥品監(jiān)管力度與風(fēng)險相適應(yīng)，在減輕了MHRA藥品監(jiān)管中的工作壓力的同時，更有效地保證藥品安全和公眾健康[8]。

3.2 實施藥品監(jiān)管效能計劃的成效

依據(jù)英國財政部發(fā)布的《減輕行政負(fù)擔(dān)有效檢查與實施報告》（Reduce Administrative Burden EffectivelyCheck and Implement Report），2005年MHRA啟動了藥品監(jiān)管效能提高計劃取得了明顯成效[13]。

3.2.1 藥品監(jiān)管機構(gòu)效能明顯提升MHRA在宏觀層面制定了藥品監(jiān)管效能提升計劃，通過劃分不同層級、突出合作監(jiān)管等具體方式，客觀上將有限監(jiān)管資源集中于提供數(shù)量更多和質(zhì)量更優(yōu)的醫(yī)療服務(wù)、聚焦于藥品安全、為公眾健康管理提供更優(yōu)服務(wù)的具體目標(biāo)上來，符合醫(yī)藥行業(yè)發(fā)展的客觀需求，并促使行政部門在提升內(nèi)在監(jiān)管質(zhì)量的基礎(chǔ)上實現(xiàn)了藥品監(jiān)管目標(biāo)。例如，根據(jù)MHRA統(tǒng)計，自實施自我認(rèn)證制度后，藥品企業(yè)每年自我認(rèn)證申請總數(shù)平均約為1600個，有效減輕了監(jiān)管機構(gòu)的工作負(fù)擔(dān)，節(jié)約了行政資源和成本，從而讓監(jiān)管機構(gòu)可以集中行政資源去認(rèn)真審查風(fēng)險高、涉及重大安全問題的項目，行政審批效率從而大幅提高。通過信息系統(tǒng)建設(shè)和溝通方式優(yōu)化，提升了藥物警戒工作效率，MHRA向企業(yè)提供的ASPRs等數(shù)量也減少了33%～50%[15]，大幅減輕工作量和工作壓力，避免了重復(fù)工作，優(yōu)化了藥品風(fēng)險防控機制。新的溝通交流方法實施后，MHRA不必對企業(yè)提交的信息逐一進(jìn)行審查和批準(zhǔn)，既節(jié)約了監(jiān)管機構(gòu)時間也保證了信息準(zhǔn)確性，藥品安全信息傳達(dá)效率大大提高。

3.2.2 醫(yī)藥企業(yè)負(fù)擔(dān)明顯降低 藥品監(jiān)管效能提高計劃客觀上明顯減輕了行政相對人的負(fù)擔(dān)，降低了藥品企業(yè)運營成本，使得藥品生產(chǎn)企業(yè)可以將精力集中于新型或改良藥品的研究開發(fā)，從而獲得更多的市場機會，推動了醫(yī)藥行業(yè)的健康發(fā)展。自我認(rèn)證模式降低了企業(yè)申請認(rèn)證的文件形式和格式要求，大大減少了企業(yè)的申請認(rèn)證成本，且在新收費制度下大量認(rèn)證費用被少收或不收。在新的藥物警戒工作體系中，企業(yè)通過電子信息平臺提交申請，費用大大減少，獲取的信息更加明確。據(jù)MHRA統(tǒng)計，新的藥物警戒工作體系每年為醫(yī)藥企業(yè)節(jié)約120萬英鎊的費用。通過改善溝通方法，MHRA與企業(yè)等利益相關(guān)者溝通效率大大提高，溝通所消耗的費用大大降低，節(jié)約綜合費用總計約為35萬～50萬英鎊[15]。

3.2.3 患者健康權(quán)益保障明顯增強 藥品監(jiān)管效能提高計劃大大提高了MHRA監(jiān)管效能，而行政管理效率提升的最終受益人是廣大患者。新的監(jiān)管模式使得MHRA能夠開展以風(fēng)險為基礎(chǔ)的不同力度的監(jiān)管活動，并促使公眾了解監(jiān)管過程和工作目標(biāo)。從信息論的角度看，及時準(zhǔn)確的信息傳播是保障患者健康權(quán)益的必要條件[7]。在新的監(jiān)管模式下，自我認(rèn)證方式保障患者可以及時了解藥物信息的變化動態(tài)，藥物預(yù)警體系可以讓患者迅速知曉藥品安全問題，而創(chuàng)新溝通方式可以使得醫(yī)護(hù)人員及時掌握藥物變化情況并指導(dǎo)患者科學(xué)合理安全用藥。本計劃的實施效果明顯，使得監(jiān)管者能夠?qū)Ｗ⒂陲L(fēng)險高的公共衛(wèi)生服務(wù)，最大限度利用監(jiān)管資源，避免行政資源浪費，總體效能大大提升，從而使得藥品使用更加安全合理，最終受益的是廣大患者;而醫(yī)藥企業(yè)則可在減少申請負(fù)擔(dān)的同時，集中精力于產(chǎn)品研發(fā)和提高產(chǎn)品質(zhì)量，及早開發(fā)出療效更佳的新型藥品。

4 英國MHRA監(jiān)管實踐經(jīng)驗對我國的啟示

4.1 確立現(xiàn)代監(jiān)管理念

一是從被動管制到主動監(jiān)管。“行政，依其性質(zhì)及作用，最適于防范風(fēng)險”[16]。隨著社會發(fā)展，英國的有關(guān)藥品監(jiān)管機構(gòu)開始主動干預(yù)藥品市場，逐漸改變被動管理理念和方式。當(dāng)前的MHRA要求藥品企業(yè)需要時已上市藥品的重新登記或注冊，對未上市藥品則需要進(jìn)行事前審批和登記，以便更早介入藥品安全與有效性監(jiān)管，減少和避免藥品和醫(yī)療器械致害情況發(fā)生。二是從事后監(jiān)督到風(fēng)險監(jiān)管。英國對藥品監(jiān)管實行分層次管理，以風(fēng)險為基礎(chǔ)開展監(jiān)管，將有限資源集中于高風(fēng)險的監(jiān)管對象，譬如在藥品臨床試驗管理規(guī)范（Good clinicalpractice，GCP）檢查方面進(jìn)行了有益的嘗試，實行了基于風(fēng)險的GCP檢查模式[13]。當(dāng)代社會的許多風(fēng)險已經(jīng)無法從傳統(tǒng)意義上度量和把握，傳統(tǒng)行政監(jiān)管模式遇到了難以克服的困境，政府需要承擔(dān)起保障公眾知情權(quán)，支持個人及社會組織自治，提供處理風(fēng)險問題的信息資源、物質(zhì)資源及協(xié)調(diào)沖突的行政職責(zé)，監(jiān)管模式必須轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險監(jiān)管。三是從行政主導(dǎo)到合作共管。隨著社會的自我修復(fù)、自我管理能力逐步提高，在一些新涌現(xiàn)的復(fù)雜、多元和速變的領(lǐng)域，市場模式和政府管制模式都處于“失靈”的狀態(tài)，而以“合作共管”為特征的新模式所體現(xiàn)的社會調(diào)整方式將在上述領(lǐng)域發(fā)揮越來越重要的作用。新模式的核心理念即在于追求國家與社會、政府與非政府組織、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作，各社會主體共同管理社會公共事務(wù)，最大限度地增進(jìn)和實現(xiàn)公共利益。我國的藥品監(jiān)管工作應(yīng)根據(jù)監(jiān)管對象以及需求的變化而進(jìn)行不斷調(diào)整，整合現(xiàn)有的監(jiān)管資源，確立現(xiàn)代監(jiān)管理念，從而更好適應(yīng)新的變化和挑戰(zhàn)。

4.2 強化監(jiān)管責(zé)任，提高監(jiān)管效能

“有既定的規(guī)則只是法治的一個方面，任何組織和個人都必須為其違反規(guī)則的行為承擔(dān)責(zé)任，是法治更為重要的應(yīng)有之義;有規(guī)則而無責(zé)任追究機制，實等同于無法治”[16]。提高藥品與醫(yī)療器械監(jiān)管效能，必須健全問責(zé)機制。社會主義法治國家應(yīng)建立具有可問責(zé)性的衡量指標(biāo)體系，對監(jiān)管范圍、衡量指標(biāo)、評價程序等作出明確規(guī)定。除了建立規(guī)范的監(jiān)管程序外，還要重視“監(jiān)督監(jiān)管者”，建立監(jiān)管決策失誤問責(zé)制度、監(jiān)管過錯追究制度、監(jiān)管政策評估制度和監(jiān)管績效的審計制度等各種制度，用制度來約束監(jiān)管者。通過監(jiān)管政策的評估，確定監(jiān)管政策優(yōu)劣和是否需要調(diào)整;通過績效審計，評判有限資源是否物盡其用，進(jìn)而獎優(yōu)罰劣;通過監(jiān)管政策失誤的責(zé)任追究，促使監(jiān)管者增強責(zé)任意識、慎重決策;通過實行過錯追究制度，允許審計部門定期對相關(guān)賬目進(jìn)行審查及公開，以免經(jīng)費的浪費、濫用或欺詐，保障監(jiān)管權(quán)有序地在法治軌道上運行，切實維護(hù)公眾健康權(quán)益。

4.3 充分利用當(dāng)代信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)

借鑒英國藥品監(jiān)管效能提高計劃的相關(guān)做法對我國藥品不良反應(yīng)監(jiān)測管理工作進(jìn)行完善，利用電子信息技術(shù)簡化上報程序，減少相關(guān)成本;并出臺相應(yīng)的規(guī)范性文件，規(guī)范報告的處理程序，提高報告的質(zhì)量，減少重復(fù)報告，確保報告的及時性與信息溝通的順暢。我國藥品監(jiān)管工作應(yīng)注重信息的溝通與交流，不斷提升藥品監(jiān)管信息化建設(shè)水平，以提高信息傳遞效率，提高我國藥品監(jiān)管效能。

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（收稿日期：2019-09-15修回日期：2019-11-20）

（編輯：劉明偉）