唐啟升

摘要 我國農(nóng)村人民調(diào)解糾紛解決機(jī)制在化解基層矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定方面扮演著舉足輕重的角色。在全面推進(jìn)依法治國背景下，農(nóng)村社會面對著現(xiàn)代性與傳統(tǒng)的沖突，本文著重研究農(nóng)村人民調(diào)解機(jī)制運(yùn)作狀況，從法社會學(xué)的理論視角分析運(yùn)行過程中存在的問題，認(rèn)為提升農(nóng)村人民調(diào)解的解紛功能應(yīng)著重從內(nèi)在的秩序運(yùn)行到外在的技術(shù)操作進(jìn)行優(yōu)化和重塑，以期最大可能地展現(xiàn)其在糾紛解決方面的制度功能和社會效用。

關(guān)鍵詞 人民調(diào)解 糾紛解決 機(jī)制

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI： 10.193 87/j .cnki.1009-0592.2020.01.327

一、問題和方法

上個世紀(jì)八十年代以來，整個中國社會發(fā)生了深刻的變化，中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會面臨“大轉(zhuǎn)型”——即從熟人社會向陌生人社會轉(zhuǎn)變。對糾紛及糾紛解決相關(guān)問題的研究一直是法社會學(xué)研究的重點(diǎn)。綜合學(xué)界的研究現(xiàn)狀，基本圍繞著農(nóng)村人民調(diào)解的功能和作用進(jìn)行論述，很少關(guān)注人民調(diào)解機(jī)制在現(xiàn)實(shí)中運(yùn)行的狀況進(jìn)行理論研究，以一種比較單一的視角進(jìn)行，不能從多學(xué)科角度對其進(jìn)行系統(tǒng)和全面的研究。轉(zhuǎn)型時期中國的農(nóng)村糾紛錯綜復(fù)雜，如果僅僅從文本闡釋、制度比較將研究焦點(diǎn)聚焦于人治和法治的視野比較或者制度優(yōu)劣比較，這種研究方法具有相當(dāng)局限性?，F(xiàn)實(shí)法律的運(yùn)行中，“應(yīng)然”和“實(shí)存”中總是存在差別，表現(xiàn)在紙面法律與實(shí)際法律之間的隔閡，就像蘇力所言，“要研究真實(shí)世界中的法律”。在我國農(nóng)村，在很多時候和許多場合，農(nóng)民發(fā)生了糾紛，他們往往不是訴諸法律的武器，而是借助于鄉(xiāng)規(guī)民俗、宗族權(quán)威調(diào)解“私了”，西方法律主要適合于陌生人社會，通過調(diào)解在解決糾紛對他們來講是民智之舉——“不傷和氣”?；谏鲜隹紤]，本文運(yùn)用法社會學(xué)理論（The method of sociology），特別是“法律多元主義”（Pluralism）的概念，把整個制度的運(yùn)行看作是一個不斷變化的演進(jìn)過程，在此基礎(chǔ)上結(jié)合所施行的對象和所運(yùn)行的社會結(jié)構(gòu)的變化有機(jī)統(tǒng)一起來，把握糾紛與制度之間的良性互動，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整個制度的良性運(yùn)行。農(nóng)村糾紛的產(chǎn)生和調(diào)解是一個動態(tài)的過程，試圖去分析這些動態(tài)的過程當(dāng)中有哪些制約因素，農(nóng)村人民調(diào)解糾紛解決機(jī)制關(guān)系和反映著社會的法治水平和社會的文明程度，對化解基層矛盾糾紛，維護(hù)國家穩(wěn)定發(fā)揮著非常重要的作用。

二、農(nóng)村人民調(diào)解糾紛解決機(jī)制的運(yùn)行考察

把農(nóng)村人民調(diào)解糾紛解決機(jī)制放到實(shí)踐運(yùn)作中進(jìn)行考察，主要探討制約和影響因素進(jìn)而分析引起的原由。筆者通過對農(nóng)村人民調(diào)解糾紛解決機(jī)制的調(diào)研，認(rèn)為從理論上制約和影響因素主要有三個：糾紛解決組織的作用、調(diào)解規(guī)范的適用、作為調(diào)解的第三者作用。

（一）糾紛解決組織的作用

如今法治的觀念深入人心，訴訟成為人民糾紛解決方式的首選時，同時在基層存在的人民調(diào)解制度面臨著不斷萎縮的風(fēng)險，作為一種非訴訟糾紛解決機(jī)制其主體功能不斷的弱化。由于農(nóng)村社會市場化的不斷深入，糾紛矛盾也日益復(fù)雜，村級人民調(diào)解委員會普遍“虛化”，面對一些新的、復(fù)雜的問題沒有辦法調(diào)解，不能解決訴求者的需求，沒有發(fā)揮好調(diào)解委員會該有的職能。如果糾紛矛盾沒有第一時間進(jìn)入緩沖器，往往使矛盾進(jìn)一步升級和激化，甚至形成群體性事件。從筆者調(diào)研的數(shù)據(jù)來看，村調(diào)解委員會調(diào)解的案件數(shù)量與人民法院直接受理的訴訟民事案件的比例低很多，比例約為1：30。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的人民調(diào)解委員會調(diào)解的案件數(shù)量也是農(nóng)村人民調(diào)解委員會的3倍之多。農(nóng)村的糾紛總量在上升，而村人民調(diào)解調(diào)處的糾紛數(shù)量卻呈現(xiàn)下降，作為傳統(tǒng)農(nóng)村的解紛主體的定位不符，村級人民調(diào)解組織的解紛能力受到嚴(yán)重的制約。特別是在東部沿海較發(fā)達(dá)的農(nóng)村，近幾年總體矛盾糾紛數(shù)量上升（法院立結(jié)案數(shù)同步上升），與此相反的是，農(nóng)村人民調(diào)解的數(shù)量確在逐步減少，與訴訟相比，作為農(nóng)村傳統(tǒng)的糾紛解決方式面臨著不斷弱化的局面。

（二）調(diào)解規(guī)范的合理適用

在社會學(xué)理論看來，傳統(tǒng)的小共同體本位的社會里，糾紛的解決更多應(yīng)用的是倫理、習(xí)俗、權(quán)威等規(guī)范來進(jìn)行調(diào)整。解紛規(guī)范的權(quán)威就來自傳統(tǒng)——即千百年來即是如此。作為與村民接觸最為緊密也是村民最為容易獲得的糾紛解決方式，農(nóng)村人民調(diào)解委員會解決糾紛作用弱化部分與規(guī)范的適應(yīng)有關(guān)。根據(jù)筆者的實(shí)地調(diào)研，村級人民調(diào)解委員會在調(diào)處重大群體性利益矛盾時，例如拆遷的補(bǔ)償、安置地指標(biāo)分配、工業(yè)廠房的租賃等矛盾糾紛，該類問題比較專業(yè)且涉及人數(shù)較多，特別是容易出現(xiàn)群體性糾紛的案件時，調(diào)解規(guī)范里正式國家法的適用幾乎沒有。在農(nóng)村人民調(diào)解中，很多調(diào)解員往往依靠自己的人格魅力、宗族權(quán)威、倫理道德進(jìn)行調(diào)解，即所謂的“調(diào)和”，面對相對專業(yè)化的疑難問題，并不會去運(yùn)用正式的國家法和其他專業(yè)知識進(jìn)行調(diào)解，即口頭上進(jìn)行“強(qiáng)制”。在調(diào)解規(guī)范的適用上較為狹窄，造成調(diào)解效果不理想。

（三）作為調(diào)解權(quán)威者的作用

第三者的介入可能是應(yīng)當(dāng)事人的要求，也可能是處于第三者的主動。第三者的介入使糾紛具有了中立作用的性質(zhì)，意味著糾紛的進(jìn)行和處理被置于更為廣闊的公開空間之中。理想情境中的第三者應(yīng)該絕對中立于糾紛及糾紛當(dāng)事者（蔡仕鵬，2006）。作為糾紛調(diào)解者的第三者作用發(fā)揮直接關(guān)系到糾紛能否有效解決。作為矛盾的調(diào)和者，其本身的權(quán)威和所具有的能力也是矛盾能否有效化解的關(guān)鍵一環(huán)。轉(zhuǎn)型時期農(nóng)村的新型復(fù)雜糾紛，更要求調(diào)解員具有更高的文化水平，關(guān)涉調(diào)解人員的素質(zhì)問題。根據(jù)法律規(guī)定，人民調(diào)解員一般在群眾中選舉產(chǎn)生或由村委會聘任。但是在實(shí)踐中，村干部同時兼任調(diào)解員的情況最為常見。根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)統(tǒng)計，九成的調(diào)解員由村兩委成員兼任，村級調(diào)解員高中以上學(xué)歷人員所占的比重也不超過一般。

三、提升農(nóng)村人民調(diào)解糾紛解決功能的建議

基于以上理論闡述和實(shí)踐狀況分析，農(nóng)村人民調(diào)解制度農(nóng)村的發(fā)展路徑是與城市中的法治化不同的，為更好的提升農(nóng)村人民調(diào)解的解紛功能，著重從內(nèi)在的秩序運(yùn)行到外在的技術(shù)操作進(jìn)行優(yōu)化和提升，提出如下建議：

（一）尊重內(nèi)生性解紛規(guī)范的合理性

埃里克森對夏斯塔縣的研究中發(fā)現(xiàn)，夏斯塔縣的鄰人在解決他們當(dāng)中的大多數(shù)糾紛時，運(yùn)用得不是一些正式的法律規(guī)范，而是運(yùn)用一些“非正式”的規(guī)則，這就是無需法律秩序的普遍存在（埃里克森，2003）。大多數(shù)農(nóng)村居民信奉一個主導(dǎo)規(guī)范：“鄰人之間要合作”，規(guī)范而不是法律規(guī)則才是權(quán)利的根本來源。友鄰規(guī)范（norms of neighborliness）運(yùn)作，保證了農(nóng)村的基本秩序，違反這些規(guī)則受到非正式控制力量的約束。用社會學(xué)的話語表達(dá)就是：他們之間的關(guān)系是“復(fù)合的”而不是“單純的”;用博弈論的話語表達(dá)就是：他們之間不是一次博弈，而是重復(fù)博弈。內(nèi)生性規(guī)范在于他們有更為簡便的手段實(shí)現(xiàn)秩序。尊重內(nèi)生性規(guī)范的合理性基礎(chǔ)上完成整個機(jī)制和秩序的建構(gòu)，完成秩序的再生產(chǎn)。這就要求糾紛解決的規(guī)范需求多樣性，滿足社會主體的多樣需求。農(nóng)村作為一共同體，長期生活在同一固定區(qū)域，同時面臨血緣、宗族、親情等社會關(guān)系的紐帶聯(lián)結(jié)，所以盡管看起來長期生活在“無序”的生活狀態(tài)中，但一旦有人破壞默認(rèn)的規(guī)則秩序，打破以往的秩序狀況，必會遭到公眾的責(zé)罵。所以，鄉(xiāng)村內(nèi)生性的規(guī)范是通過雙方當(dāng)事人的自覺選擇或自發(fā)運(yùn)用進(jìn)入調(diào)解體系。

（二）警惕行政干預(yù)或冷漠化人民調(diào)解

從性質(zhì)上來講，群眾性自治組織是人民調(diào)解委員會的本質(zhì)屬性。糾紛當(dāng)事人可以自己主動申請進(jìn)入農(nóng)村調(diào)解糾紛解決體系，但是按照現(xiàn)行的法律規(guī)定，調(diào)解結(jié)果本身是沒有訴訟結(jié)果所具有的強(qiáng)制執(zhí)行力，對當(dāng)事人來講，只具有合同法意義上的約束。同時，應(yīng)該注意的，應(yīng)明確定位行政部門在人民調(diào)解機(jī)制運(yùn)行過程中的角色定位，是指導(dǎo)業(yè)務(wù)，而不應(yīng)是干預(yù)式的領(lǐng)導(dǎo)工作。對農(nóng)村人民調(diào)解委員會來說，它僅進(jìn)行有針對性的業(yè)務(wù)指導(dǎo)的作用，包括法律問題和技術(shù)性的指導(dǎo)。所以在實(shí)際運(yùn)作過程中，它不能直接指揮人民調(diào)解委員會進(jìn)行調(diào)解工作。另外，也絕對不能直接對農(nóng)村人民調(diào)解委員會調(diào)解的案件發(fā)表具體意見。應(yīng)防止或者警惕運(yùn)作中的行政干預(yù)的成分，以防止當(dāng)事方誤解農(nóng)村人民的調(diào)解制度運(yùn)作，影響當(dāng)事方之間的糾紛解決，進(jìn)而影響調(diào)解運(yùn)行的實(shí)際效果。但是，干預(yù)的對立面就是冷漠化。具體表現(xiàn)為，行政機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)往往流于表面和形式，比如例行性的定期舉辦業(yè)務(wù)培訓(xùn)，實(shí)際指導(dǎo)作用沒有完全發(fā)揮出來。

（三）技術(shù)操作層面的優(yōu)化：人員選拔及方式有機(jī)

在糾紛解決過程中所涉及的技術(shù)層面的操作問題技術(shù)層面可借鑒國外ADR裁決中的經(jīng)驗(yàn)，改變調(diào)解人員的產(chǎn)生方式，在法律規(guī)定范圍內(nèi)，保留由農(nóng)村社區(qū)群眾民主選舉產(chǎn)生的方式選聘調(diào)解員，讓具有一定社會經(jīng)驗(yàn)和責(zé)任感的人，具備一定專業(yè)素質(zhì)或通過培訓(xùn)獲得，其中包括調(diào)解的基本技能和所需的法律知識。讓村民“信得過”的人進(jìn)入到調(diào)解員隊(duì)伍當(dāng)中，對有效的改變現(xiàn)有的人民調(diào)解員的人員結(jié)構(gòu)狀況，提過調(diào)解員的權(quán)威來提升農(nóng)村基層人民調(diào)解委員會的權(quán)威性和村民認(rèn)同感。由于農(nóng)村糾紛的特征不斷變化，村民的維權(quán)意識逐漸增強(qiáng)，如果農(nóng)村人民調(diào)解委員會繼續(xù)依靠傳統(tǒng)的調(diào)解方式來解決糾紛，可能已經(jīng)過時了。這就要求人民調(diào)解員不僅要熟悉當(dāng)?shù)氐牧?xí)俗和風(fēng)俗習(xí)慣，而且要有很高的職業(yè)道德，并掌握有關(guān)人民調(diào)解的法律法規(guī)。在不違反村民自治的條件下，調(diào)解員應(yīng)盡可能在當(dāng)?shù)厣鐣a(chǎn)生，因?yàn)樗麄冏≡谧约旱募亦l(xiāng)，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民有密切聯(lián)系。在運(yùn)行方式實(shí)現(xiàn)多元有機(jī)結(jié)合，要建構(gòu)起人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解三種調(diào)解模式相互銜接、相互補(bǔ)充的調(diào)解體系，有機(jī)運(yùn)行的機(jī)制建立對整合各種社會糾紛解決資源，降低和節(jié)約司法運(yùn)行成本，實(shí)現(xiàn)“大事化小，小事化了”把村民各種糾紛和矛盾化解在當(dāng)?shù)亍?/p>

（四）重塑農(nóng)村人民調(diào)解主體的權(quán)威

法社會學(xué)理論認(rèn)為，調(diào)解者在解決爭端時必須具有一定的權(quán)威，以讓爭端雙方都能接受對爭端是非的評判，并對利益做出進(jìn)一步讓步打開空間。在農(nóng)村享有這種威望的人通常是當(dāng)?shù)刈谧宓拈L者或村莊的能人。他們具有自然的身份和地位，這種權(quán)威使得如果有人敢于挑戰(zhàn)這一聲望，他們將受到整個宗族的壓力。此外，人民的調(diào)解制度現(xiàn)已上升到法律制度的規(guī)制。權(quán)威通常是受信任和認(rèn)可的，主體的權(quán)威不斷增強(qiáng)將使人民調(diào)解委員會的調(diào)解基礎(chǔ)更加牢固。對于村民來講，權(quán)威性的建構(gòu)將使村民面對糾紛時將首先使用人民調(diào)解委員會來調(diào)解，同時增加村民對人民調(diào)解委員會的信任和依賴性。所以，人民調(diào)解委員會功能性發(fā)揮的因素——威望和權(quán)威的重塑顯得非常重要。需要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)的是，對于流動性越來越大或日越來越陌生化的現(xiàn)代農(nóng)村社會來講，更好建構(gòu)起人民調(diào)解機(jī)制的法理型權(quán)威對糾紛有效解決尤為關(guān)鍵。

（五）實(shí)現(xiàn)訴調(diào)的有效對接

要優(yōu)化人民調(diào)解糾紛解決方式的效果，使得結(jié)果得以實(shí)現(xiàn)，就要充分發(fā)揮訴訟和調(diào)解兩種糾紛解決方式的作用，使其有效對接，運(yùn)作中實(shí)現(xiàn)兩者有機(jī)的結(jié)合，充分實(shí)現(xiàn)兩種機(jī)制各自在糾紛解決過程當(dāng)中的積極作用。在組織上加強(qiáng)人民調(diào)解組織與法院的信息溝通，調(diào)解人員可以通過法院的指導(dǎo)提高業(yè)務(wù)水平和調(diào)解質(zhì)量，在程序上明確人民調(diào)解協(xié)議的合同約束性質(zhì)，強(qiáng)化協(xié)議的民事法律效力，將人民調(diào)解與民事判決進(jìn)行良好結(jié)合。當(dāng)事人通過調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議，請求人民法院確認(rèn)該調(diào)解協(xié)議并且法院經(jīng)審查后認(rèn)為應(yīng)當(dāng)確認(rèn)的糾紛，應(yīng)將人民調(diào)解協(xié)議納入合同法規(guī)范的范疇，使人民法院以合同法為依據(jù)，依法賦予人民調(diào)解協(xié)議以司法效力，從而解決了人民調(diào)解協(xié)議沒有法律約束力的問題。此外，實(shí)現(xiàn)“訴調(diào)有效對接”應(yīng)完善相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)制度。在糾紛解決的過程當(dāng)中，當(dāng)事人如果發(fā)現(xiàn)擔(dān)當(dāng)中立方校色的調(diào)解員有違背發(fā)生糾紛的雙方當(dāng)事人的意愿或者妨礙雙方當(dāng)事人處分權(quán)行使的情況，當(dāng)事人可以依據(jù)相關(guān)的權(quán)利救濟(jì)制度向有關(guān)部門反映，以此來維護(hù)自身的合法權(quán)益。