楊雪

摘要 黨的十八屆四中全會確定了依法治國的治國理政方式，并明確提出依法治國中領(lǐng)導(dǎo)干部的“四項任務(wù)”：提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力。然而傳統(tǒng)思維的根深蒂固嚴(yán)重阻礙缺乏歷史根基的法治思維的生成，外部法治環(huán)境也同樣不夠健全、優(yōu)化，體制機(jī)制的滯后與僵化，使得運(yùn)用法治思維管理社會尤為困難。因此，本文認(rèn)為必須從思維上和外部體制上做出努力，才能促使各級領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維管理社會，推動依法治國的進(jìn)程。

關(guān)鍵詞 依法治國 傳統(tǒng)思維 考核體系 規(guī)則

中圖分類號：D261 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI： 10.193 87/j .cnki.1009-0592.2020.01.296

一、法治思維提出的原因

黨的十八屆四中全會確定了依法治國的治國理政方式，并明確提出依法治國中領(lǐng)導(dǎo)干部要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力。各級領(lǐng)導(dǎo)干部在整個社會的管理中都需要具備法治思維。

（一）我國特色的市場經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行需要法治思維

市場經(jīng)濟(jì)中，市場主體追求的是實現(xiàn)自身的經(jīng)濟(jì)利益，在這個過程中就會使用不規(guī)范、不正當(dāng)?shù)氖袌鲂袨?，如欺詐、制假售假、虛假宣傳等;而社會主義市場經(jīng)濟(jì)在本質(zhì)上要求是法治經(jīng)濟(jì)。因為，沒有法治做保障，市場各主體的獨(dú)立性和平等性就得不到明確和保障，更不能保障公平交換的良好市場要求。

（二）推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化需要法治思維

從世界各國的經(jīng)驗看，工業(yè)革命以來，大多數(shù)實現(xiàn)現(xiàn)代化的國家都得益于走上法治的道路。比如美國在區(qū)域發(fā)展不平衡這個問題上的經(jīng)驗就是制定區(qū)域開發(fā)規(guī)劃并通過法律確定實施。一個國家在法治良好運(yùn)行狀態(tài)下，能為社會建立明確且穩(wěn)定的普遍規(guī)則，這樣人們能夠預(yù)判自己的行為后果;權(quán)力被關(guān)進(jìn)制度的籠子，受到有效監(jiān)督;國家決策受到法治規(guī)范，能夠更好實現(xiàn)科學(xué)化、民主化;公民的合法權(quán)利能夠得到有效保障，生活的更加有尊重。所以，建設(shè)社會主義法治國家與推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是有機(jī)統(tǒng)一的。而在這個過程中，領(lǐng)導(dǎo)干部樹立法治思維以此促進(jìn)法治能力，對法治國家的建設(shè)以及推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化意義非凡。

二、法治思維的內(nèi)涵與表現(xiàn)類型

法治思維在理論定義上是以法律為判斷是非和處理事務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，要求靈活運(yùn)用法律手段解決問題和推進(jìn)工作，把法治的內(nèi)涵、精神運(yùn)用于認(rèn)識、分析、處理問題的思維方式，即掌握法律邏輯的理性思考方式。

而法治思維的表現(xiàn)類型在規(guī)則性思維、合法性思維、權(quán)義性思維等，分別表現(xiàn)在：

（一）規(guī)則性思維

規(guī)則意識是指社會各主體在國家法治下出于對法律規(guī)范內(nèi)在價值的認(rèn)同，而形成自覺服從和遵守法律的意識以及自覺的程序規(guī)則意識。這具體體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)干部具體社會管理工作中要求：在立法與改革的關(guān)系上先立法，后行為。日常行政事務(wù)也做到先建章立制，后做事。法治思維要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部任何行政行為的作出，都有法可依、有章可循。堅決反對隨意按批示、指示做事，動輒特事特辦的行政方式。正如習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“小智治事，中智治人，大智立法。治理一個國家、一個社會，關(guān)鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩。法律是治國理政最大最重要的規(guī)矩?！庇纱艘材荏w現(xiàn)法治思維中要體現(xiàn)規(guī)則意識、樹立規(guī)則意識。

（二）合法性思維

即合乎法律文本的具體規(guī)定。

第一，體現(xiàn)在要杜絕“黑頭的（法規(guī)）不如紅頭的（文件）、紅頭的不如白頭的（領(lǐng)導(dǎo)批示）”現(xiàn)象，上位法優(yōu)于下位法、特殊法優(yōu)于一般法等法律原則必須嚴(yán)格遵循。

第二，要做到內(nèi)容合法，即行為所涉及到的權(quán)利、義務(wù)以及對這些權(quán)利、義務(wù)的影響或處理，均應(yīng)符合法律、法規(guī)的規(guī)定和社會公共利益。明確、適當(dāng)、合理、公正。比如行政主體要合法，不能動輒推給“臨時工”;權(quán)限要合法，舉例說派出所在行政處罰上只有警告、500元以下的罰款決定權(quán)，其它行政處罰措施需要報請縣級以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。行政管理方式要合法，杜絕暴力執(zhí)法、違憲執(zhí)法等非法手段達(dá)到管理目的。

三、法治思維的生成障礙

我們在實踐中不難發(fā)現(xiàn)，部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對于法治思維深刻影響依法治國的全面推進(jìn)這一點，有一定認(rèn)識，然而解決實際問題上，并未自覺運(yùn)用法治思維指導(dǎo)工作。筆者認(rèn)為，原因有內(nèi)因和外因兩個方面：

（一）內(nèi)因：傳統(tǒng)思維存在誤區(qū)

1.人治思維“根深蒂固”

幾千年封建統(tǒng)治下，中國深受專制和“人治”文化的影響。封建時期的“法制”僅僅是服務(wù)于專制統(tǒng)治的，即用王法律令管制和鎮(zhèn)壓老百姓以維護(hù)自己的統(tǒng)治。中國古代法律長期從屬權(quán)力的地位，也形成了中國人“權(quán)大于法”思維定式。在這種思維定式影響下的國家，官本位觀念盛行，人們普遍地崇拜權(quán)力，漠視法律。在處理矛盾和解決糾紛時，也習(xí)慣尋求更高權(quán)力的“人”幫助，而非運(yùn)用法律手段解決問題。

人治特別強(qiáng)調(diào)個人的作用，即社會管理中遇到需要處理的情況，寄希望于某些關(guān)鍵的個人來解決，指望有個“青天大老爺”為民做主。個人權(quán)威成為維系國家統(tǒng)一和社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。但是人都是有感情偏向的，在對待問題時難以完全做到公平。因此部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在這種“人治思維”影響下，容易以個人的判斷或領(lǐng)導(dǎo)的意志為行為標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)生負(fù)面的社會影響。

2.“發(fā)展維穩(wěn)思維”

部分地方領(lǐng)導(dǎo)干部輕視法律權(quán)威，認(rèn)為上級領(lǐng)導(dǎo)干部只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，只要能把地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政績搞出來，采取怎樣的措施無關(guān)緊要。還有個別領(lǐng)導(dǎo)干部甚至錯誤認(rèn)為如果嚴(yán)格按照法律依法辦事，其實是一種思想落后，轉(zhuǎn)不過彎，甚至宣稱我們國家發(fā)展經(jīng)濟(jì)特別是落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，得靠違法違規(guī)才能真正發(fā)展起來。俗話說：”君子愛財，取之有道”。官為民謀福，同樣要取財依法。發(fā)展建立在人民群眾利益受損、不平等的基礎(chǔ)上，如此發(fā)展不要也罷。

（二）外因：考核體制機(jī)制不健全

改革開放以來，我們對各省市縣考核指標(biāo)都偏重“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”“維穩(wěn)”等，對于“法治”一直是輕視甚至忽視的狀態(tài)。這顯然與我們?nèi)嫱七M(jìn)依法治國，建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會的目標(biāo)是相背離的。也正是這個原因，就像高考一樣，考試大綱里“法治”這一科目都未設(shè)置或者分?jǐn)?shù)占比極低，那各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對于是否具備法治思維、運(yùn)用法治手段解決問題并不看重，甚至更親睞直接的行政管理手段。這樣的指標(biāo)設(shè)置也使得基層黨員干部陷入兩難，要么冒著違法風(fēng)險完成考核指標(biāo)使，要么承受依法辦事卻考核不佳的責(zé)任，法律責(zé)任與政治、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任出現(xiàn)錯位。

四、提高黨員干部法治思維的路徑

（一）立法與考核并重，保障黨員領(lǐng)導(dǎo)干部樹立法治思維

1.科學(xué)、民主立法

十八屆四中全會指出：“全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行”。全面深化改革的工作部署中，也要求重大改革動作必須在法律上有依據(jù)，有授權(quán)，按法律程序推進(jìn)。以建立上海自貿(mào)實驗區(qū)為例，強(qiáng)調(diào)“法律控制開放風(fēng)險”：原有制度如果妨礙自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新，先改法律法規(guī);未來開放需要空間，先立法明確留好空間。用法律實現(xiàn)“管得住的放開”，只有這樣，各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部才能在改革推進(jìn)工作中于法有據(jù)，厘清權(quán)力邊界。立“良法”“管用”的法是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部樹立法治思維的前提，有“良法”才能“善治”。因此，實現(xiàn)科學(xué)、民主立法，為黨員領(lǐng)導(dǎo)干部樹立法治思維及提高法治能力奠定法制基礎(chǔ)。

2.“法治”納入績效考核指標(biāo)

全面推進(jìn)依法治國已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略層面，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。這就意味著“依法”是各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行政行為的基本準(zhǔn)則，那就應(yīng)該在考核體系中，增加法治的權(quán)重。一旦“法治”在考核指標(biāo)中占有較大比重，那就會在制度上提高各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事的積極性，促進(jìn)其在處理問題、解決矛盾是工作實踐中不斷進(jìn)行合法性判斷，形成法治思維，提高法治能力。

（二）樹立法治意識，加快領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維養(yǎng)成

1.培養(yǎng)規(guī)則意識

法律是通過設(shè)定對全體社會成員具有普遍約束力的行為規(guī)則，從而達(dá)到公平公正、自由民主的社會效果。對于每個人而言，規(guī)則是世界上最簡單也最安全的路。我們只有限制自己的行為，認(rèn)同規(guī)則、掌握規(guī)則才能更好地維護(hù)自身權(quán)益。但是如果各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對法律不主動遵守和高度敬畏的話，那么人民群眾的利益極有可能受到侵害。因此，對于各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部而言，必須樹立規(guī)則意識，遵守黨紀(jì)法規(guī)，才能更好地為一方謀福，發(fā)展自身。

2.培養(yǎng)程序意識

各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在具體的行政行為中都要以符合法定程序為標(biāo)準(zhǔn)。諸多貪污受賄的案件中我們不難發(fā)現(xiàn)，他們的行政行為大都缺失正當(dāng)?shù)姆沙绦?。如果按法律程序，審批許可項目設(shè)立必須通過相關(guān)聽證等途徑，其許可的標(biāo)準(zhǔn)、條件、程序必須向社會公開，并通過一定途徑方式告知申請人。這個許可實施過程中也必須實行回避原則，有利害關(guān)系人員不得參與，更不能通過打招呼、下指令等方式干預(yù)。拒絕申請要說明理由、聽取申辯。除了信息公開以外，做出處分、處罰、限制相對人自由、剝奪相對人人身、財產(chǎn)的決定時，需要告知相對人，應(yīng)聽取相對人意見、陳述和申辯。

各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部肩負(fù)國家“全面推進(jìn)依法治國”的重任，需要通過對法定程序的熟練掌握以及嚴(yán)格全面執(zhí)行來做到依法執(zhí)政、依法行政。只有認(rèn)真對待程序，樹立法治思維，才是認(rèn)真對待法治。