曹晴晴

（安徽大學(xué)法學(xué)院 安徽·合肥 230601）

關(guān)鍵字：公益林；生態(tài)補償；管護

森林是地球上一種重要的生態(tài)資源，兼顧經(jīng)濟和生態(tài)價值。 我國于上世紀九十年代提出了公益林和商品林的概念，根據(jù)主導(dǎo)效益的差異，前者是指具有改善環(huán)境以及生物多樣性等功能性作用從而具備公益性質(zhì)和服務(wù)性質(zhì)的森林，而后者則更多關(guān)注森林的經(jīng)濟價值。[1]根據(jù)相關(guān)要求，我國嚴格限制對公益林的采伐，因此其價值更多地體現(xiàn)在生態(tài)效益上，對林農(nóng)而言則無法實現(xiàn)其經(jīng)濟價值。 公益林生態(tài)補償制度旨在對林農(nóng)管護公益林過程中遭受的損失進行補償， 激勵林農(nóng)注重管護工作的成效，從而實現(xiàn)對公益林的保護，進而實現(xiàn)其生態(tài)價值。

一、公益林生態(tài)補償與管護制度的演變

公益林生態(tài)補償制度的發(fā)展與林農(nóng)管護工作密切相關(guān)。 公益林生態(tài)補償制度創(chuàng)立至今已有一定時間，從產(chǎn)生到發(fā)展，再到如今國家層面制定法律對其進行完善，已有符合其自身法律位階的地位。

（一）國家層面

用一種粗略的劃分方法，可以將我國公益林生態(tài)補償與管護制度劃分為兩個階段， 以2004 年公布的《中央森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》（以下簡稱《基金管理辦法》）為界，第一階段，公益林生態(tài)補償制度得以建立且在全國范圍內(nèi)實施，但對公益林管護工作支撐不強； 第二階段則是發(fā)展階段，生態(tài)補償制度在全國范圍內(nèi)不斷完善，公益林管護工作得到一定發(fā)展。

1.第一階段：建立試點，摸石頭過河

1984 年，我國頒布的《中華人民共和國森林法》提出公益林與商品林的概念。2001 年中央財政設(shè)立“森林生態(tài)效益補助資金”，用于重點防護林和特種用途林保護和管理費用支出。 2004 年實施的《基金管理辦法》將“森林生態(tài)效益補償資金”上升為“中央森林生態(tài)效益補償基金“，用于補償性支出及公共管護支出，標(biāo)志著我國在全國范圍內(nèi)初步建立該項制度。

2.第二階段：立足實踐，全面實施

自2004 年以后，我國先后三次對《基金管理辦法》進行修訂，到2013 年，公益林生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)得到了提高。 2014 年實施的《中央財政林業(yè)補助資金管理辦法》提出，將森林生態(tài)效益補償統(tǒng)一納入中央財政林業(yè)補助資金，[2]補償則用于管護補助以及公共管護，補償標(biāo)準(zhǔn)因權(quán)屬不同而有所不同。 2019年，經(jīng)過審議的《森林法(修訂草案)》提出公益林的經(jīng)濟補償、 管護支出由中央和地方分別安排資金，實行?？顚Ｓ?，不得截留挪用。

（二）安徽省

1.地理狀況

作為我國林業(yè)大省，由于安徽省地理位置因素導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境發(fā)展較好，林木生長茂盛，其公益林面積為兩千多萬畝，超過安徽省森林總面積的三分之一。[3]因此，安徽省公益林的發(fā)展?fàn)顩r很大程度上會影響森林整體的發(fā)展，對公益林管護的重視應(yīng)提上日程。

2.法律規(guī)范狀況

2004 年，作為試點地區(qū)之一的安徽省正式啟動森林生態(tài)補償試點工作。 2009 安徽省國有和集體、個人所有公益林補償標(biāo)準(zhǔn)每年每畝分別為5 元和10 元。 2017 年施行的《關(guān)于建立林長制的意見》提出要完善森林生態(tài)效益補償制度。 同年頒布的《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法實施細則》提升公益林補償標(biāo)準(zhǔn)，省級公益林補償標(biāo)準(zhǔn)每年每畝為15 元，用于管護支出。 2018 年6 月《提高公益林生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)獎補辦法》出臺，該辦法提出要提高公益林生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，省財政獎補資金可用于對公益林管護進行補助。

（三）總結(jié)

以上可以看出，國家并沒有出臺專門的公益林生態(tài)補償與管護的法律規(guī)范，有關(guān)規(guī)定多散見于其他法律、法規(guī)或政策性文件中，且這些規(guī)定原則性強，缺乏可操作性。 從公益林補償與管護的結(jié)合情況來看，國家層面的法律文件并未提及，因此公益林補償與管護有效結(jié)合在國家層面仍需努力。 現(xiàn)階段安徽省公益林生態(tài)補償?shù)姆秶ü媪值臓I造、撫育、保護和管理。 在實踐過程中公益林生態(tài)補償資金主要來源于政府財政撥款， 公益林的開發(fā)者、公益林生態(tài)服務(wù)的受益者并沒有承擔(dān)起其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會責(zé)任。 從補償支出來看，其本質(zhì)上是支付管護工資，而非針對林權(quán)損失的補償。 因此，公益林生態(tài)補償與管護若有效結(jié)合將對安徽省公益林保護具有重要的推動作用。

二、公益林生態(tài)補償與管護未有效結(jié)合的困境

（一）公益林生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)未與管護義務(wù)相結(jié)合

首先，從近年來安徽省的實踐情況來看，安徽省政府逐步提高省級公益林生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)。 但與林農(nóng)承擔(dān)的管護義務(wù)相比，公益林生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)較低以至于不能支持林農(nóng)正常的經(jīng)營成本費用，二者并不對等。 對于公益林，林農(nóng)不僅需要在最初的栽種上付出心力， 還要在之后的管護中付出一定的努力。 盡管林農(nóng)享有相應(yīng)的公益林林權(quán)及對其進行獨立自主經(jīng)營的權(quán)利，但根據(jù)“均分到戶”的要求，林農(nóng)需要積極履行公益林管護義務(wù)，違反相關(guān)義務(wù)則需承擔(dān)相應(yīng)的不利后果。 與商品林相比，該要求限制了林農(nóng)對林木經(jīng)營的自主權(quán)，也很大程度上使林農(nóng)經(jīng)濟利益受損，而公益林補償標(biāo)準(zhǔn)較低，對此難以補償。

其次，公益林生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)未與林農(nóng)的管護義務(wù)相結(jié)合還表現(xiàn)在補償標(biāo)準(zhǔn)單一。 由于不同區(qū)位以及不同種類的公益林提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)質(zhì)量大有不同，[4]安徽省未綜合考慮公益林的區(qū)位、價值、林木類型及質(zhì)量等因素會導(dǎo)致林農(nóng)的管護難度、管護成本不同而確定了單一的公益林生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，實施差異化補償標(biāo)準(zhǔn)，致使林農(nóng)對不同的林木管護承擔(dān)的義務(wù)不同，但林農(nóng)拿到的公益林補償標(biāo)準(zhǔn)相同。 例如，在深山懸崖上的公益林，除了做好防火及防蟲措施外，林農(nóng)無需任何管護成本；而對于道路兩側(cè)的公益林，林農(nóng)管護成本較高，若這兩者補償標(biāo)準(zhǔn)相同， 將會對林農(nóng)管護工作的積極性造成傷害。

（二）公益林生態(tài)補償發(fā)放模式未與管護效果相結(jié)合

從實踐來看，安徽省公益林生態(tài)補償發(fā)放未與管護效果有效結(jié)合主要原因在于公益林生態(tài)補償發(fā)放以單位面積管護費用計算，并未與林農(nóng)管護效果相結(jié)合。

在這種發(fā)放模式下， 不管林農(nóng)管護效果如何，其都能得到固定的公益林生態(tài)補償費。[5]但公益林的生長情況、防風(fēng)固沙的能力以及生態(tài)服務(wù)功能的發(fā)揮與林農(nóng)管護效果息息相關(guān)。 林農(nóng)管護效果較好的公益林，管護工作比較到位，更能發(fā)揮其生態(tài)服務(wù)功能的作用，減少人為以及自然災(zāi)害從而實現(xiàn)其經(jīng)濟價值。 安徽省這種公益林生態(tài)補償發(fā)放模式不分林木質(zhì)量、效益差異，容易挫傷林農(nóng)將提升公益林管護效果作為目標(biāo)的積極性，使得公益林生態(tài)補償制度的應(yīng)有作用未能充分發(fā)揮。

此外，公益林生態(tài)補償發(fā)放模式未與管護效果有效結(jié)合的原因還在于未規(guī)范政府和林農(nóng)的責(zé)任。林農(nóng)基于固定的補償標(biāo)準(zhǔn)怠于正確履行管護責(zé)任，未達到管護應(yīng)具備的效果。 政府怠于履行公共服務(wù)的義務(wù)，未準(zhǔn)時發(fā)放公益林補償費用以及監(jiān)督林農(nóng)管護責(zé)任的落實。

（三）公益林生態(tài)補償方式未與管護水平相結(jié)合

現(xiàn)階段，從安徽省常用的公益林生態(tài)補償方式來看，資金補償是其中最直接、最明確的方式，且補償資金主要來源于國家財政補貼。 從林農(nóng)的管護水平來看， 林農(nóng)自身的知識水平與實踐技能較低，林農(nóng)管護方法不當(dāng)、管理意識薄弱。 由此可以看出，公益林生態(tài)補償方式未與林農(nóng)的管護水平相結(jié)合，若能將這兩者有效結(jié)合起來， 拓展多樣化的補償方式，提高林農(nóng)的管護水平，將對安徽省公益林發(fā)揮應(yīng)有的生態(tài)價值具有重要作用。

三、公益林生態(tài)補償與管護有效結(jié)合的對策

（一）公益林生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)與管護義務(wù)對接

1.合理確定公益林生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)

（1）提高公益林補償標(biāo)準(zhǔn)

為實現(xiàn)公益林生態(tài)補償與管護義務(wù)的有效結(jié)合，安徽省可依照科學(xué)評估的方法提高公益林生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)。 首先，應(yīng)對公益林提供的生態(tài)服務(wù)價值進行科學(xué)的核算。 雖然公益林擁有多種生態(tài)服務(wù)功能， 但這些功能性價值又很難在市場經(jīng)濟中顯現(xiàn)，因此對公益林建立起科學(xué)的生態(tài)效益評估體系顯得尤為重要。 其次，需對林農(nóng)因保護公益林所帶來的發(fā)展機會成本的損失進行必要的估算。 根據(jù)實際情況來看，商品林為林農(nóng)帶來的收益明顯比公益林要多，對公益林的保護必然會給生活于保護區(qū)內(nèi)林農(nóng)的生產(chǎn)活動帶來不利影響， 減少其家庭收入，要想對其收入進行彌補則應(yīng)估算相關(guān)主體損失數(shù)額，如此才能科學(xué)進行補償。 最后是對受償者的需求進行摸底。[6]

（2）實行差異化補償標(biāo)準(zhǔn)

在做好上述準(zhǔn)備工作的前提下，根據(jù)林農(nóng)管護義務(wù)實行差異化補償標(biāo)準(zhǔn)。 安徽省可以對公益林生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置上下限， 即最低標(biāo)準(zhǔn)以及最高標(biāo)準(zhǔn)。 最低標(biāo)準(zhǔn)以林農(nóng)管護公益林的投入成本為準(zhǔn)，最高標(biāo)準(zhǔn)則以林農(nóng)發(fā)展機會成本以及生態(tài)服務(wù)功能價值的總和為準(zhǔn)， 其他則結(jié)合公益林所處區(qū)位、價值，根據(jù)林農(nóng)對公益林的管護義務(wù)、管護難度進行劃分，設(shè)定不同的補償標(biāo)準(zhǔn)。

2.豐富公益林生態(tài)補償資金渠道

當(dāng)前，安徽省公益林補償資金的主要來源渠道是政府財政支出，但政府能力畢竟有限且使用效率偏低、針對性不強。 為了科學(xué)合理確定補償金額，提高公益林生態(tài)補償制度運行的效率以做好林農(nóng)管護工作，安徽省應(yīng)建立以財政支出為主、其他渠道為輔的資金來源結(jié)構(gòu)。 還可以通過積極探索吸收社會性公益資金，成立相應(yīng)的社會公共團體來擴充公益林補償資金來源渠道。

（二）公益林生態(tài)補償發(fā)放與管護效果相結(jié)合

1.劃分管護效果等級

安徽省公益林生態(tài)補償應(yīng)結(jié)合管護效果進行發(fā)放，才能激勵林農(nóng)更好地履行管護責(zé)任。 管護效果應(yīng)當(dāng)根據(jù)公益林的存活率、受損程度以及最終管護成效等方面進行綜合評價并劃分為不同的等級。管護效果較好的則發(fā)放全部補償金額，甚至予以獎勵；管護效果較差的，則對其發(fā)放的補償予以相應(yīng)扣除，以示懲戒。

2.完善相應(yīng)責(zé)任制度

（1）規(guī)范林農(nóng)管護責(zé)任，實現(xiàn)公益林管護效果

林農(nóng)在享有國家賦予的基于公益林補償所帶來的各種利益的同時，應(yīng)該承擔(dān)其所管護范圍內(nèi)公益林的看護義務(wù)，對這種管護責(zé)任的約束應(yīng)當(dāng)在相關(guān)具有法律效力的文書當(dāng)中有所體現(xiàn)，這種法律文書可以是林農(nóng)與政府簽訂的合同。 在合同中應(yīng)對林農(nóng)對公益林的管護效果進行明確，并將林農(nóng)疏于履行管護義務(wù)時應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任列明。

（2）規(guī)范政府責(zé)任，實現(xiàn)公益林管護效果

政府積極履行相應(yīng)的責(zé)任與公益林管護效果息息相關(guān)。 在公益林管護問題上，政府主要有兩個方面的責(zé)任，一是準(zhǔn)時且按照要求發(fā)放公益林補償金的責(zé)任，二是對林農(nóng)管護公益林進行監(jiān)督，督促林農(nóng)認真履行相關(guān)管護義務(wù)。 當(dāng)政府怠于履行這兩方面的責(zé)任時，應(yīng)當(dāng)予以相應(yīng)的規(guī)制。 首先，應(yīng)將政府責(zé)任以及政府不履行義務(wù)時應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)的不利后果作為林農(nóng)與政府的管護合同內(nèi)容一部分，對政府責(zé)任進行規(guī)范；其次，政府應(yīng)出臺相關(guān)法律以明確其責(zé)任及不利后果，為林農(nóng)尋求救濟提供解決之道。

（三）公益林生態(tài)補償方式與管護水平對接

1.技術(shù)補償

技術(shù)補償不同于直接的經(jīng)濟補償， 林農(nóng)可以通過技術(shù)補償提高自身的管護水平。[8]其開展途徑有很多，例如：技術(shù)培訓(xùn)活動、加大地區(qū)教育投入等等。 從根本上來看就是通過教育提升整個地區(qū)范圍內(nèi)林農(nóng)的知識水平，提高林農(nóng)的個人綜合素質(zhì)，為林農(nóng)管護公益林提供技術(shù)服務(wù)，強化林農(nóng)技術(shù)結(jié)構(gòu)。

2.物資補償

物資補償就是通過分析林農(nóng)在管護公益林過程中需要應(yīng)用的多種物質(zhì)資源，根據(jù)需求進行發(fā)放，從而促進公益林管護效率的提升。 例如：定期發(fā)放森林滅火器完善安全管理工作，保證林農(nóng)生命安全；建設(shè)林區(qū)基礎(chǔ)維護設(shè)施，加強公益林維護效率。[9]在合理區(qū)域內(nèi)構(gòu)建發(fā)電站， 為林農(nóng)生活提供更加便利的服務(wù)等等， 上述內(nèi)容都是通過物資補償為公益林管護提供便利，提高林農(nóng)管護效率的方式。

結(jié) 語

總之，當(dāng)前林業(yè)建設(shè)在嘗試轉(zhuǎn)型，由生產(chǎn)木材向生態(tài)建設(shè)轉(zhuǎn)變，使森林成為兼具生態(tài)價值與經(jīng)濟價值且對環(huán)境、 經(jīng)濟等方面具有綜合性效益的資源。 相對于商品林，公益林不僅能夠發(fā)揮森林的生態(tài)價值，還能促進生物多樣性，最終實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。 安徽省應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮公益林生態(tài)補償制度的激勵作用，在公益林生態(tài)補償制度中做到補償標(biāo)準(zhǔn)與管護義務(wù)相結(jié)合、補償方式與管護水平相結(jié)合、補償金的發(fā)放與管護效果相結(jié)合，最終實現(xiàn)公益林的可持續(xù)發(fā)展。