林怡菲

【內(nèi)容摘要】我國(guó)有關(guān)公眾參與垃圾分類(lèi)內(nèi)容在現(xiàn)階段沒(méi)有法律明確規(guī)定，主要以行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章形式規(guī)定。這導(dǎo)致全國(guó)范圍內(nèi)出現(xiàn)各式各樣的垃圾分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，以及公眾對(duì)垃圾分類(lèi)知識(shí)知之甚少，影響垃圾分類(lèi)在全國(guó)范圍內(nèi)的推行。公眾參與環(huán)境治理、進(jìn)行生活垃圾分類(lèi)可從國(guó)家、社會(huì)、公民自身三個(gè)層面分析。

【關(guān) 鍵 詞】環(huán)境治理;公眾參與;生活垃圾

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.68 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2020）02-0067-02

一、公眾參與環(huán)境治理的制度保障現(xiàn)狀分析

國(guó)內(nèi)法律法規(guī)中最早提到公眾參與環(huán)境保護(hù)相關(guān)內(nèi)容是1979年試行的《環(huán)境保護(hù)法》，規(guī)定為提高公眾參與環(huán)境治理的積極性，文化宣傳部門(mén)要積極開(kāi)展宣傳教育工作，國(guó)家對(duì)保護(hù)環(huán)境有突出貢獻(xiàn)的個(gè)人給予表?yè)P(yáng)鼓勵(lì)并保障公民監(jiān)督的權(quán)利。2015年新《環(huán)保法》明確提出公眾參與這一概念，環(huán)保主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)環(huán)境信息，定期發(fā)布環(huán)境狀況公報(bào)等信息，對(duì)壞境會(huì)產(chǎn)生較大影響的建設(shè)項(xiàng)目，必須充分征求公眾意見(jiàn)，對(duì)舉報(bào)人的信息應(yīng)保密。公眾參與從獲取到?jīng)Q策時(shí)的意見(jiàn)征求及之后監(jiān)督的權(quán)利都有保障。相較1979年試行和1989年正式實(shí)行的環(huán)保法，新環(huán)保法體現(xiàn)了對(duì)公眾環(huán)境權(quán)利的重視，更加具體化、操作性更強(qiáng)。

2002年發(fā)布的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第六條“國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體和公眾參與清潔生產(chǎn)的宣傳、教育推廣、實(shí)施及監(jiān)督”，該法旨在源頭上減少環(huán)境污染，保護(hù)環(huán)境。同年發(fā)布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)公眾以適當(dāng)方式參與壞境影響評(píng)價(jià)，《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)僅僅涉及淺層鼓勵(lì)層面。而2008年發(fā)布的《循壞經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中，將公眾參與作為促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的方針，強(qiáng)調(diào)了在環(huán)境保護(hù)中公眾參與的重要，并豐富了公眾參與環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，鼓勵(lì)引導(dǎo)公民使用環(huán)保產(chǎn)品，明確公民有檢舉破壞環(huán)境的行為、提出建議的權(quán)利。

對(duì)于公眾參加環(huán)境治理的規(guī)定，從最開(kāi)始宣示性鼓勵(lì)參與到將口號(hào)具體化，實(shí)質(zhì)上保障公眾參與環(huán)境治理的權(quán)益。

公眾參與環(huán)境治理存在多種參與方式及表現(xiàn)形式，如通過(guò)參加環(huán)境聽(tīng)證會(huì)的方式提出自己的意見(jiàn)或通過(guò)市長(zhǎng)郵箱等官方途徑等間接方式參與環(huán)境治理，或身體力行保護(hù)環(huán)境直接參與治理。居民垃圾分類(lèi)就是很典型的公眾直接參與環(huán)境治理的方式。同樣，居民垃圾分類(lèi)的立法也經(jīng)歷了從淺到深的過(guò)程。

我國(guó)有關(guān)居民生活垃圾分類(lèi)內(nèi)容大多是以行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章形式規(guī)定，以法律形式規(guī)定的很少。唯一提到垃圾分類(lèi)的是《循壞經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中縣級(jí)以上政府應(yīng)當(dāng)建設(shè)城鄉(xiāng)生活垃圾分類(lèi)收集設(shè)施。只規(guī)定了垃圾分類(lèi)的一方——政府的職責(zé)，而對(duì)公眾參與垃圾分類(lèi)有何義務(wù)權(quán)利作出說(shuō)明。上位法未提及的，下位法予以補(bǔ)充完善。在上位法沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定的情況下，法規(guī)規(guī)章對(duì)垃圾分類(lèi)具體操作進(jìn)行了說(shuō)明。2017年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)住房部生活垃圾分類(lèi)制度的通知，要求在2020年底前在各直轄市、省會(huì)城市等重點(diǎn)城區(qū)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)生活垃圾分類(lèi)，并就垃圾類(lèi)別、引導(dǎo)居民開(kāi)展垃圾分類(lèi)、配套體系建設(shè)等方面細(xì)化。此后，廈門(mén)、廣州、寧波等共10個(gè)城市出臺(tái)了生活垃圾分類(lèi)管理?xiàng)l例。

二、現(xiàn)法律規(guī)范下居民垃圾分類(lèi)困境分析

（一）制度困境

現(xiàn)階段的我國(guó)有關(guān)居民垃圾分類(lèi)立法上最顯著的特征是沒(méi)有法律專(zhuān)門(mén)明確，現(xiàn)國(guó)家強(qiáng)制垃圾分類(lèi)主要依靠地方行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章。而各地情況各不相同，垃圾分類(lèi)管理?xiàng)l例的內(nèi)容也呈現(xiàn)出不同風(fēng)貌。主要體現(xiàn)在垃圾分類(lèi)從前端垃圾分類(lèi)收集、中期運(yùn)輸?shù)胶笃诩刑幚磉@三個(gè)主要環(huán)節(jié)。拿前端垃圾收集來(lái)說(shuō)，居民要將垃圾進(jìn)行初步分類(lèi)，而垃圾分類(lèi)類(lèi)別各省市規(guī)定不盡相同。上海市人大發(fā)布的上海市生活垃圾管理?xiàng)l例中垃圾分為可回收物、有害垃圾、干垃圾、濕垃圾四種類(lèi)型。與上海市毗鄰的寧波市則以廚余垃圾、可回收物、有害垃圾、其他垃圾為分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。此處各市分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不再單獨(dú)枚舉。到中后期運(yùn)輸集中處理，需根據(jù)不同垃圾運(yùn)輸至特定垃圾集中處理處，而根據(jù)分類(lèi)不同，配套處理設(shè)施相異。

生活垃圾管理不是上行下效模式推進(jìn)變革的，而是自下而上的，先從地方法規(guī)、規(guī)章開(kāi)始。此模式固然有它存在的原因和優(yōu)勢(shì)，但帶來(lái)的弊端也能預(yù)見(jiàn)。作為近來(lái)十年剛推行的新制度，在推行初期讓制度面向的對(duì)象了解接受是必須的，全國(guó)范圍內(nèi)各式各樣的垃圾分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)可能讓公眾陷入混亂，影響公眾參與積極性和制度實(shí)行效果。另地方性立法雖具靈活易操作性，卻也有“天生不足”，立法周期短，社會(huì)各方意見(jiàn)聽(tīng)取相對(duì)不充分，原則性規(guī)定少，遇到新問(wèn)題無(wú)法解決等。全國(guó)性立法具有更高的權(quán)威性，能統(tǒng)一原則標(biāo)準(zhǔn)，在制度推行初期能更快速更廣泛地普及開(kāi)來(lái)。

（二）實(shí)踐困境

讓垃圾分類(lèi)成為新的生活方式與公眾主動(dòng)積極履行義務(wù)的行為是分不開(kāi)的，垃圾分類(lèi)順利開(kāi)展是以公眾參與積極性為前提。而實(shí)施的積極性受到對(duì)垃圾分類(lèi)的了解、自身利益的大小、便利程度的影響。我國(guó)生活垃圾分類(lèi)開(kāi)展十來(lái)年，卻依然出現(xiàn)“垃圾圍城”的狀況，一定程度上說(shuō)明垃圾分類(lèi)并未產(chǎn)生垃圾減量的結(jié)果。而公眾對(duì)居民垃圾分類(lèi)的了解也僅停留在“聽(tīng)說(shuō)”階段。

垃圾分類(lèi)實(shí)施的現(xiàn)實(shí)障礙從公眾視角來(lái)說(shuō)，體現(xiàn)在這幾個(gè)方面：一則對(duì)垃圾分類(lèi)知之甚少，一般來(lái)說(shuō)向大眾進(jìn)行宣傳教育應(yīng)通過(guò)書(shū)本、電視、互聯(lián)網(wǎng)等大眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式，而這些年有關(guān)垃圾分類(lèi)的宣傳并沒(méi)有貫徹落實(shí)，在經(jīng)常能接觸到的平臺(tái)上看不到垃圾分類(lèi)的東西，自然也難以為人熟知。二則參與率低下，能科學(xué)了解垃圾分類(lèi)知識(shí)的公眾只是部分，而了解到并積極行動(dòng)的更少。“與己無(wú)關(guān)”的心理讓多數(shù)人將責(zé)任的承擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給少數(shù)人，企圖通過(guò)少數(shù)活躍的社會(huì)成員完成垃圾分類(lèi)的目標(biāo)。再則參與層次低，相關(guān)知識(shí)的缺乏和配套制度的仍停留在較低層次上，保障機(jī)制不足，公眾參與障礙諸多，權(quán)益難以得到很好的保障，參與層次低成為必然結(jié)果。

從社會(huì)角度來(lái)說(shuō)，環(huán)保類(lèi)公益性社會(huì)組織數(shù)量少，在對(duì)垃圾分類(lèi)的進(jìn)行全社會(huì)性普及教育能力有限。環(huán)保公益組織無(wú)法發(fā)展起來(lái)，社會(huì)自身的調(diào)節(jié)功能無(wú)法發(fā)揮，難以將公眾分散力量集聚。在我國(guó)環(huán)保組織屬于發(fā)展初期，自身也面臨眾多問(wèn)題，如法律登記門(mén)檻高，使得環(huán)保公益組織不能合法存在，運(yùn)轉(zhuǎn)資金短缺，組織不能存續(xù)等。

三、公眾有效參與垃圾分類(lèi)的實(shí)現(xiàn)途徑

公眾參與垃圾分類(lèi)存在著制度上的困境，也存在著現(xiàn)實(shí)的困境。為實(shí)現(xiàn)有效參與，只能從困境入手，著眼困境，解決困境。

（一）國(guó)家層面

首先在法律制度上，沒(méi)有全國(guó)性的立法規(guī)制垃圾分類(lèi)問(wèn)題，垃圾分類(lèi)依靠地方行政法規(guī)、規(guī)章，分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不同一、要求不一致，阻礙了在全國(guó)范圍內(nèi)推廣垃圾分類(lèi)，影響公眾有效參與，這是在制度上的困境。在立法上，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。起草階段，不僅參照試點(diǎn)城市經(jīng)驗(yàn)，更要進(jìn)行充分的調(diào)研和對(duì)各方意見(jiàn)收集，由專(zhuān)門(mén)部門(mén)負(fù)責(zé)意見(jiàn)收集整理，對(duì)未被采納的意見(jiàn)也要及時(shí)予以反饋，在起草階段應(yīng)當(dāng)充分保障公眾的有效參與，加強(qiáng)公眾的信任感和參與感，從而確定具有可行性和認(rèn)同性的垃圾分類(lèi)全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)。在執(zhí)行環(huán)節(jié)，嚴(yán)格獎(jiǎng)懲制度，明確公眾權(quán)利義務(wù)，對(duì)不按照規(guī)定進(jìn)行垃圾分類(lèi)的居民、企業(yè)等可責(zé)令改正、進(jìn)行一定數(shù)額的罰款，或通過(guò)強(qiáng)制其參與一定時(shí)長(zhǎng)的社會(huì)服務(wù)來(lái)進(jìn)行懲戒教育。

（二）社會(huì)層面

在垃圾分類(lèi)的活動(dòng)中，僅僅依靠公民自發(fā)遵守規(guī)定，進(jìn)行垃圾收集的第一次分類(lèi)，效果是不夠明顯的。個(gè)人的力量畢竟有限，且對(duì)垃圾分類(lèi)的認(rèn)識(shí)和自覺(jué)意識(shí)不強(qiáng)。對(duì)于前期的鼓勵(lì)參與的宣傳，可以由政府授權(quán)給一些環(huán)保公益組織，并給予良性引導(dǎo)和資金支持，進(jìn)入各個(gè)社區(qū)、學(xué)校、企業(yè)等地方進(jìn)行宣講、開(kāi)辦活動(dòng)，渲染全民進(jìn)行垃圾分類(lèi)的氛圍。在方式上，可以運(yùn)用當(dāng)前流行的媒介，比如微博、公眾號(hào)、小程序、app等，圖文并茂講解垃圾分類(lèi)法律政策及如何分類(lèi)，協(xié)助公眾參與。在環(huán)保公益組織的平臺(tái)上，發(fā)動(dòng)社會(huì)上有一定號(hào)召力的個(gè)人參與相關(guān)的志愿活動(dòng)，以號(hào)召力更多人參與進(jìn)來(lái)，比如在垃圾集中箱附加可設(shè)置一到兩位志愿督導(dǎo)員，監(jiān)督引導(dǎo)居民分類(lèi)。

（三）公民層面

垃圾分類(lèi)制度要想真正地落實(shí)下去，是一定要落實(shí)到每一個(gè)人，將此作為每個(gè)人的責(zé)任而不是作為公眾整體的責(zé)任。公眾要有垃圾分類(lèi)的意識(shí)，要將其看作是義務(wù)。除此之外，還要提高整體的素質(zhì)，意識(shí)到全體人類(lèi)和環(huán)境是共生的關(guān)系，樹(shù)立科學(xué)的環(huán)保意識(shí)，而垃圾分類(lèi)也將成為一種新的生活方式，是公眾參與環(huán)境治理的一種體現(xiàn)。垃圾分類(lèi)是可持續(xù)發(fā)展的必然，需要幾代人的共同努力。

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