(武漢大學(xué)法學(xué)院 湖北 武漢 430072)

一、問(wèn)題的提出

海島連接著陸域和海洋，具備豐富的動(dòng)植物資源和旅游資源。海島生態(tài)環(huán)境保護(hù)在維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益、保障國(guó)防安全、維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全方面具有重要的地位和價(jià)值，有利于保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。隨著生態(tài)文明建設(shè)提出的新要求，海島在生態(tài)文明建設(shè)中的重要性不斷突顯。2015年4月25日中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)在環(huán)境保護(hù)與發(fā)展中要把保護(hù)放在優(yōu)先位置，形成在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展的局面，把加強(qiáng)海洋資源科學(xué)開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為主要目標(biāo)。2015年9月21日，中共中央審議通過(guò)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出要樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念，將發(fā)展和保護(hù)相統(tǒng)一，健全海洋資源開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，引導(dǎo)、控制和規(guī)范各類用海用島行為。近年來(lái)，國(guó)家不斷提升對(duì)海島管理和保護(hù)的重視程度，采取了一系列措施推進(jìn)海島資源和生態(tài)保護(hù)工作，不斷加強(qiáng)海島生態(tài)整治修復(fù)力度。截至2017年底，我國(guó)已經(jīng)建成了194個(gè)涉及海島的自然保護(hù)區(qū)，中央、地方和企業(yè)分別累計(jì)投入海島生態(tài)修復(fù)資金52億元、36億元和3億元，用于支持海島生態(tài)整治修復(fù)項(xiàng)目198個(gè)，共修復(fù)海島島體面積約336公頃。根據(jù)2017年海島生態(tài)指數(shù)的測(cè)算，生態(tài)狀況優(yōu)、良、一般及略差的海島分別占45%、32.5%、15%和7.5%，優(yōu)良率達(dá)77.5%。

但是我國(guó)海島資源和環(huán)境狀況較往年并沒(méi)有明顯改善，存在嚴(yán)重的生態(tài)破壞且開(kāi)發(fā)秩序混亂，淡水資源匱乏和基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的問(wèn)題仍未解決，海島及周邊海域海水水質(zhì)較差且呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。根據(jù)《2017年海島統(tǒng)計(jì)調(diào)查公報(bào)》，2017年春季和秋季，我國(guó)海島所在海域水質(zhì)為一類水的分別占比約56.2%和40.5%，較2016年同期下降14.1%和26.0%；水質(zhì)為劣四類水的分別占比約25.2%和31.7%，較2016年同期增長(zhǎng)15.4%和20.5%；所在海域富營(yíng)養(yǎng)化率高達(dá)95.7%和86.3%。海島及周邊海域污染主要來(lái)源于入海污染物、海洋大氣污染物沉降、海洋垃圾、傾倒物和油氣污染以及突發(fā)性海洋污染事件。綜合來(lái)看，我國(guó)目前的海島生態(tài)環(huán)境狀況尚不符合海島生態(tài)文明建設(shè)的要求，制約著海島的可持續(xù)發(fā)展。海島生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的提升有賴于相關(guān)法律制度的完善和落實(shí)，那么我國(guó)海島立法模式和制度的現(xiàn)狀如何？是否發(fā)揮了其應(yīng)有的作用？應(yīng)當(dāng)如何通過(guò)法律體系和制度的完善實(shí)現(xiàn)我國(guó)海島生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)呢？

二、我國(guó)海島法律制度現(xiàn)狀和問(wèn)題分析

(一)海島法律體系的現(xiàn)狀和問(wèn)題

我國(guó)已經(jīng)初步建立了海洋海島開(kāi)發(fā)和保護(hù)的法律規(guī)范體系，國(guó)家層級(jí)的有《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》(2017)、《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》(2009)《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》(2001)等法律，《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》(2018)、《海洋傾廢管理?xiàng)l例》(2017)、《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》(1995)等行政法規(guī)，以及《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》(1995)、《全國(guó)海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》(2015)和有關(guān)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用、有償使用、名稱管理等問(wèn)題的部門規(guī)章和規(guī)范性文件。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)海島的重要性沒(méi)有足夠的認(rèn)識(shí)，此前有關(guān)海島的法律大多分散在關(guān)于海洋權(quán)益、海洋污染防治的規(guī)定之中?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》制定于1982年，自1999年修訂后將海島納入調(diào)整范圍，以保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)為切入點(diǎn)加強(qiáng)海島保護(hù)，并明確規(guī)定了開(kāi)發(fā)海島資源應(yīng)當(dāng)采取嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)措施，避免造成生態(tài)環(huán)境破壞。2009年頒布的《海島保護(hù)法》填補(bǔ)了我國(guó)海島綜合立法的空白，將海島工作納入了法制化建設(shè)的軌道，在第二條規(guī)定了該法的調(diào)整范圍是從事中華人民共和國(guó)所屬海島的保護(hù)、開(kāi)發(fā)利用及相關(guān)管理活動(dòng)。該法確立了海島開(kāi)發(fā)和保護(hù)的原則，確立了海洋主管部門和其它有關(guān)部門對(duì)海島及周邊海域生態(tài)保護(hù)工作的職責(zé)，建立了海島保護(hù)規(guī)劃制度、海島生態(tài)保護(hù)制度、無(wú)居民海島權(quán)屬及有償使用制度、海島監(jiān)督檢查等法律制度，為我國(guó)海島的開(kāi)發(fā)利用、保護(hù)和管理提供了法律依據(jù)，對(duì)于粗放式開(kāi)發(fā)、不平衡開(kāi)發(fā)等海島開(kāi)發(fā)問(wèn)題起到了一定的規(guī)范作用。

地方性法規(guī)也是我國(guó)海島法律體系的重要組成部分，浙江省、廈門市、青島市等8個(gè)沿海省市都制定了有關(guān)海島的地方性法規(guī)，其中大部分是關(guān)于無(wú)居民海島保護(hù)利用和管理的規(guī)定。例如早在2004年制定的《寧波市無(wú)居民海島管理?xiàng)l例》，對(duì)于本行政區(qū)域內(nèi)海島的開(kāi)發(fā)保護(hù)和管理作了更細(xì)致的規(guī)定，形成對(duì)國(guó)家立法的銜接和補(bǔ)充。此外，我國(guó)的海島立法均屬于普遍適用于全國(guó)范圍內(nèi)或者某行政區(qū)域內(nèi)海島的立法，尚無(wú)針對(duì)某一個(gè)或者某些特定島嶼制定的專門立法。

綜合來(lái)看，我國(guó)的海島法律體系已經(jīng)初步建立，形成了以《海島保護(hù)法》為主體，其它海洋海島法律法規(guī)為支撐，海島地方性法規(guī)為補(bǔ)充的法律框架體系。但是在法律體系上以分散立法為主，對(duì)島嶼的獨(dú)特性考慮不足，應(yīng)當(dāng)更加突出海島立法的專門性，通過(guò)更加具體的法律制度設(shè)計(jì)提升海島法律的針對(duì)性和可操作性。例如《海岸帶管理法》在美國(guó)的實(shí)施取得了良好的法律效果，我國(guó)也可借鑒這類立法制定海島海域管理的專門性法律。其次，海島法律之間的銜接存在不足?！逗u保護(hù)法》第二十一條規(guī)定國(guó)家安排海島保護(hù)專項(xiàng)資金，用于海島的保護(hù)、生態(tài)修復(fù)和科學(xué)研究活動(dòng)，《海洋環(huán)境保護(hù)法》在2016年修正案中才開(kāi)始提出國(guó)家實(shí)行海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，對(duì)于海島和周邊海域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度實(shí)施的法律規(guī)定不協(xié)調(diào)，且《海島保護(hù)法》未構(gòu)建海島保護(hù)專項(xiàng)資金管理和使用的具體制度，法律之間的銜接不當(dāng)。

(二)我國(guó)的海島立法目標(biāo)

《海島保護(hù)法》第一條規(guī)定了我國(guó)海島立法目的是“保護(hù)海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)，合理開(kāi)發(fā)利用海島自然資源，維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”。海島面積狹窄、生態(tài)系統(tǒng)相對(duì)獨(dú)立且地質(zhì)結(jié)構(gòu)單一，具有生態(tài)脆弱性。海島的自然狀況和形態(tài)的改變會(huì)造成海域生態(tài)功能的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致海域的生產(chǎn)能力下降。因此海島及周邊海域生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)是首要的立法目的。其次，近年來(lái)對(duì)海島資源任意開(kāi)發(fā)且不注重保護(hù)和恢復(fù)，造成了海島資源的破壞，因而該法將合理開(kāi)發(fā)利用海島自然資源作為第二個(gè)立法目標(biāo)。第三，海島是國(guó)家領(lǐng)土中不可分割的部分，且海島的形態(tài)與領(lǐng)?；c(diǎn)的劃分密切相關(guān)，如果被破壞將會(huì)直接危害我國(guó)的國(guó)家主權(quán)和海洋權(quán)益。因而維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益也是海島保護(hù)法的一個(gè)重要目標(biāo)。出于海島開(kāi)發(fā)和管理的現(xiàn)狀考慮，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展也是海島保護(hù)法的目標(biāo)之一。地方立法中規(guī)定的立法目的概括來(lái)看也包含了合理開(kāi)發(fā)和有序利用海島自然資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益和國(guó)防安全、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展這幾個(gè)方面的內(nèi)容。

我國(guó)《海島保護(hù)法》和其它海島立法的立法目標(biāo)并不違背海島生態(tài)文明建設(shè)的理念，但是都設(shè)置了多元化的立法目的，四個(gè)立法目的分別對(duì)應(yīng)的是生態(tài)利益、經(jīng)濟(jì)利益、國(guó)防安全利益和社會(huì)整體利益的維護(hù)，最終落腳點(diǎn)是通過(guò)海島保護(hù)法實(shí)現(xiàn)不同利益之間的平衡。保護(hù)海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)雖然在四個(gè)立法目的中居于首位，但仍然是基于生態(tài)利益考量，體現(xiàn)的是以利益為主導(dǎo)的人類中心主義倫理觀念。而且四項(xiàng)立法目標(biāo)并列的模式直接弱化了海島保護(hù)，使得海島保護(hù)法更多的是對(duì)海島的開(kāi)發(fā)利用等行為的管理，名義上是海島保護(hù)法，實(shí)質(zhì)仍然屬于管理法。其次，《海島保護(hù)法》提出了對(duì)海島自然資源進(jìn)行合理開(kāi)發(fā)利用的立法目標(biāo)，并在第三條規(guī)定了海島開(kāi)發(fā)利用要堅(jiān)持的科學(xué)規(guī)劃、保護(hù)優(yōu)先、合理開(kāi)發(fā)、永續(xù)利用的原則，并且規(guī)定將海島保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)利用納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，以及采取有效措施防止海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)遭受破壞。但是未對(duì)“合理開(kāi)發(fā)利用”作出進(jìn)一步解釋，對(duì)海島進(jìn)行什么樣的開(kāi)發(fā)利用才算合理，其中的度很難把握。基于海島具有的重要性和生態(tài)脆弱性考慮，任何無(wú)序和盲目開(kāi)發(fā)的行為都有可能導(dǎo)致海島生態(tài)環(huán)境的急劇惡化，威脅海島及其周邊海域的生態(tài)系統(tǒng)。因而有必要在《海島保護(hù)法》中作詳細(xì)的解釋說(shuō)明，并且通過(guò)其它海島立法針對(duì)海島自然資源合理開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題作出補(bǔ)充規(guī)定。

三、海島保護(hù)法律制度的國(guó)外探索

(一)國(guó)外的海島法律體系

國(guó)外的海島保護(hù)法律體系大致可分為單行立法和分散立法兩種類型，單行立法即對(duì)海島進(jìn)行專門立法。日本采取的就是單行立法的形式，如《孤島振興法》(1954)、《孤島振興法施行令》(1968)、《半島振興法》(1986)，法案中所指的島嶼包括本國(guó)的所有島嶼。此種立法體系內(nèi)容較為完整，法律規(guī)定適用于所有的調(diào)整對(duì)象，能夠確保法律適用的統(tǒng)一性和公正性。單行立法中還有調(diào)整某個(gè)或某些特定島嶼的立法，日本的《奄美群島振興開(kāi)發(fā)特別措施法》即為此類。此種立法的法律制度最為具體，內(nèi)容廣泛而且便于根據(jù)實(shí)際需要隨時(shí)調(diào)整。但是立法成本較高且易于引起法律適用的不統(tǒng)一。分散立法即國(guó)家沒(méi)有制定海島專門立法，海島法律制度散見(jiàn)于其它相關(guān)的法律、法規(guī)之中。美國(guó)涉海的法律法規(guī)如《海岸帶管理法》(1972)、《外大陸架土地法修正案》(1978)等規(guī)定均可適用于海島。

一國(guó)的海島法律體系是單行立法還是分散立法，首先要考慮海島在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要性，海島在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)重要地位的往往會(huì)制定專門立法。第二，如果本國(guó)存在具有特殊價(jià)值或者需要進(jìn)行特殊保護(hù)的海島，則有必要針對(duì)某個(gè)或者某些特定海島制定單行立法。第三，如果一國(guó)有健全的自然資源保護(hù)與管理法律體系，就無(wú)需再針對(duì)海島制定單行法。

(二)國(guó)外的海島立法目標(biāo)

國(guó)外海島法律的立法目標(biāo)可以分為開(kāi)發(fā)優(yōu)先的模式和保護(hù)優(yōu)先的模式。開(kāi)發(fā)模式中有關(guān)海島的法律法規(guī)主要目的在于海島資源的開(kāi)發(fā)利用和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，海島生態(tài)環(huán)境保護(hù)則不屬于主要的立法目標(biāo)。而保護(hù)模式主要目標(biāo)在于海島生態(tài)環(huán)境和自然資源的保護(hù)，島嶼資源的開(kāi)發(fā)利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是第二順位的目標(biāo)。

島嶼地理位置偏遠(yuǎn)、資源匱乏、經(jīng)濟(jì)落后、島民生活水平較差的，海島立法往往會(huì)優(yōu)先考慮經(jīng)濟(jì)因素，在立法目標(biāo)的選擇上偏向開(kāi)發(fā)模式以便充分利用海島自然資源和提升居民生活水平。日本是典型的以海島開(kāi)發(fā)利用為法律目標(biāo)的國(guó)家，無(wú)論是海島一般性立法和針對(duì)特定島嶼、島嶼特定功能的立法，主要目標(biāo)一是發(fā)展生產(chǎn)改善島嶼的基礎(chǔ)條件，推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，二是發(fā)展海島公共服務(wù)，改善島民的生活水平和福利，海島法律制度的具體內(nèi)容涵蓋了產(chǎn)業(yè)發(fā)展、安全、醫(yī)療、旅游、環(huán)保等方方面面的措施。而對(duì)于一些具有珍稀生物物種、具有特殊的生態(tài)價(jià)值和歷史文化價(jià)值、生態(tài)系統(tǒng)又較為脆弱的島嶼，往往會(huì)選擇將海島生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為立法目標(biāo)。

四、完善我國(guó)海島法律制度的建議

推進(jìn)海島生態(tài)文明建設(shè)有賴于生態(tài)文明法律規(guī)范體系和法規(guī)體系的建立，有賴于生態(tài)文明基本理念的落實(shí)，需要樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的法律理念，樹(shù)立發(fā)展和保護(hù)相統(tǒng)一的理念。

在我國(guó)海島保護(hù)法律體系已經(jīng)初步建立的前提下，針對(duì)當(dāng)前存在的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)更加注重海島立法的專門性，對(duì)海島資源的開(kāi)發(fā)利用應(yīng)當(dāng)考慮到海島特有的封閉性、脆弱性等基本屬性，更加充分認(rèn)識(shí)到海島獨(dú)特的資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值、國(guó)防價(jià)值和生態(tài)價(jià)值。此外要處理好海島法律之間的銜接問(wèn)題，形成對(duì)海島立法與其它涉海島法律法規(guī)之間的準(zhǔn)確定位，可以根據(jù)相關(guān)法律制度的需要制定《海島保護(hù)法》實(shí)施細(xì)則，以實(shí)現(xiàn)《海島保護(hù)法》和生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法、海洋保護(hù)立法、其它海島保護(hù)立法之間的連接和過(guò)度。生態(tài)文明建設(shè)的落腳點(diǎn)在于人與自然的關(guān)系，注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，這要求海島立法應(yīng)當(dāng)將保護(hù)海島生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)海島發(fā)展的可持續(xù)性作為其立法目的的核心要素。海島生態(tài)保護(hù)不僅是保護(hù)海島和周邊海域生態(tài)價(jià)值的需要，更對(duì)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、維護(hù)海島的經(jīng)濟(jì)價(jià)值具有激勵(lì)作用，我國(guó)海島立法目標(biāo)應(yīng)當(dāng)秉持保護(hù)優(yōu)先的理念，在立法目標(biāo)上更加突出海島生態(tài)環(huán)境保護(hù)的優(yōu)先地位。

其次，海島生態(tài)文明建設(shè)重心在于制度建設(shè)，需要從制度層面提出對(duì)當(dāng)前海島立法的完善建議。國(guó)務(wù)院辦公廳于2016年發(fā)布《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》提出要建立海洋特別保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，但《海島保護(hù)法》只涉及海島保護(hù)專項(xiàng)資金和工程建設(shè)造成生態(tài)破壞的修復(fù)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)在《海島保護(hù)法》中增加生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的規(guī)定。①制度的具體內(nèi)容可以參照其它環(huán)境資源法律的生態(tài)補(bǔ)償規(guī)定，重點(diǎn)明確海島生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式，落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的使用。②

此外，《海島保護(hù)法》第四章確立了海島監(jiān)督檢查制度，明確了海洋主管部門和有關(guān)政府部門的監(jiān)督檢查職責(zé)，但是未對(duì)各部門的實(shí)際工作作出詳細(xì)規(guī)定，容易導(dǎo)致多部門共同管理、執(zhí)法機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)混同的問(wèn)題。③海島監(jiān)督檢查體系應(yīng)當(dāng)包括海島監(jiān)督檢查主體、海島執(zhí)法監(jiān)督檢查權(quán)和海島監(jiān)督檢查方式等內(nèi)容，當(dāng)前的海島監(jiān)督檢查制度內(nèi)容不全面、不清晰，須通過(guò)海島保護(hù)法實(shí)施細(xì)則的形式建立集中統(tǒng)一的海島監(jiān)督管理制度。

結(jié)語(yǔ)

我國(guó)海島眾多，具有豐富的自然資源和獨(dú)特的價(jià)值，但是在海島的保護(hù)和管理方面存在諸多不足，造成了海島和周邊海域資源無(wú)序開(kāi)發(fā)和污染的狀況。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，海島的重要性不斷凸顯，也對(duì)海島法律制度的完善提出了更高的要求，國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)海島及其周邊海域的生態(tài)環(huán)境、自然資源和國(guó)防安全等價(jià)值進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，制定更加完備和健全的法律制度，為海島生態(tài)文明建設(shè)提供法律保障。

【注釋】

① 參見(jiàn)劉貞文，段皎琳：《生態(tài)文明建設(shè)視角下《海島保護(hù)法》修法芻議》，載《海峽法學(xué)》，2019年第1期。

② 參見(jiàn)俞仙炯：《海島生態(tài)保護(hù)紅線制度建構(gòu)初探》，載《海洋湖沼通報(bào)》，2017年第6期。

③ 參見(jiàn)全永波：《海島資源開(kāi)發(fā)利用法律問(wèn)題研究》，北京，海洋出版社，2016年版，第146頁(yè)。