萬 斌

（伊犁師范大學(xué)法學(xué)院，新疆 伊寧835000）

地震災(zāi)害給人民群眾帶來的損失是巨大的。地震災(zāi)后救助的主要方式是以政府為主，民間捐助為輔。這種救助方式對于災(zāi)后重建的巨大資金需求是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的?！耙磺兄R(shí)和認(rèn)識(shí)都可溯源于比較”。[1]地震保險(xiǎn)作為應(yīng)對地震災(zāi)害而出現(xiàn)的一種有效的風(fēng)險(xiǎn)分散化解機(jī)制，在日本等國家已經(jīng)建立并成熟運(yùn)行，成為一種化解地震災(zāi)害損失的有效途徑。基于此，本文參考日本地震保險(xiǎn)立法、再保險(xiǎn)制度、政府與商業(yè)保險(xiǎn)公司聯(lián)合運(yùn)營的模式，結(jié)合我國具體國情提出構(gòu)建我國地震保險(xiǎn)法律制度體系的對策建議。

一、我國地震保險(xiǎn)立法實(shí)踐的探索之路

（一）現(xiàn)有的地震保險(xiǎn)險(xiǎn)種

地震是我國目前主要的巨型災(zāi)害之一，地震保險(xiǎn)在我國經(jīng)歷了不平凡的發(fā)展道路。2008年6月，天安保險(xiǎn)大連分公司推出了一款涵蓋地震、雪災(zāi)、洪水、海嘯的巨災(zāi)保險(xiǎn)險(xiǎn)種。2013年，平安保險(xiǎn)推出了平安地震保險(xiǎn)這一險(xiǎn)種，其中包括財(cái)產(chǎn)、人身安全保障。2015年8月，我國首個(gè)農(nóng)村房屋地震保險(xiǎn)試點(diǎn)在云南大理啟動(dòng)。該試點(diǎn)構(gòu)建了政府、政策性保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)三位一體的地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體系，成為目前我國地震保險(xiǎn)模式的有益探索。

（二）現(xiàn)有的地震保險(xiǎn)法律制度

我國的地震保險(xiǎn)法律制度發(fā)展較為遲緩，縱觀世界其他地震保險(xiǎn)法律制度較為完備的國家，可以發(fā)現(xiàn)其地震保險(xiǎn)法律制度的建立都是在發(fā)生巨大地震災(zāi)害后才逐漸建立，如日本、土耳其等。而我國雖然目前法學(xué)理論界對巨災(zāi)保險(xiǎn)立法以及地震保險(xiǎn)立法的研究成果頗多，但關(guān)于地震保險(xiǎn)的立法實(shí)踐尚處在探索階段，僅僅在部分法律中有所提及。比如《防震減災(zāi)法》中提出“國家鼓勵(lì)單位和個(gè)人參加巨災(zāi)保險(xiǎn)”。而我國《保險(xiǎn)法》自1995年頒布施行，雖然幾經(jīng)修改但其中仍未加入地震保險(xiǎn)相關(guān)內(nèi)容。2007年頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對法》中也沒有相關(guān)內(nèi)容。大部分地震保險(xiǎn)制度還停留在政策性文件的范疇，如中國保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部以保監(jiān)發(fā)〔2016〕39號(hào)印發(fā)的《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度實(shí)施方案》，2014年7月深圳市政府審議通過的《深圳市巨災(zāi)保險(xiǎn)方案》。十九大報(bào)告提出要提升商業(yè)保險(xiǎn)平臺(tái)在災(zāi)害救助中的參與度，將巨災(zāi)保險(xiǎn)融入國家防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)中。

二、日本地震保險(xiǎn)立法的主要內(nèi)容

日本屬于島國，國土面積狹小且處在地殼板塊較為活躍的環(huán)太平洋地震帶上，頻繁發(fā)生的地震災(zāi)害使日本政府積累了較為豐富的應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)，其對地震保險(xiǎn)進(jìn)行立法，最大程度分散與化解地震災(zāi)難帶來的社會(huì)問題、災(zāi)后重建問題，對我國地震保險(xiǎn)立法具有較強(qiáng)的借鑒意義。日本分別于1934年頒布的《地震保險(xiǎn)制度綱要》、1948年頒布的《地震保險(xiǎn)法綱要案》、1953年頒布的《地震保險(xiǎn)實(shí)施綱要》，均是地震保險(xiǎn)立法作出的嘗試。1966年，又先后制定了《地震保險(xiǎn)法》《地震保險(xiǎn)法律實(shí)施令》《關(guān)于<地震保險(xiǎn)法律實(shí)施令>部分修改的政令》《地震保險(xiǎn)法律實(shí)施規(guī)則》等法規(guī)。[2]以下將對已有地震保險(xiǎn)相關(guān)法律中的主要內(nèi)容進(jìn)行說明：

（一）承保的范圍

日本將地震保險(xiǎn)分為企業(yè)財(cái)產(chǎn)地震保險(xiǎn)和家庭地震保險(xiǎn)兩種。其中企業(yè)財(cái)產(chǎn)地震保險(xiǎn)由企業(yè)自主決定是否投保。家庭地震保險(xiǎn)才是真正意義上的地震保險(xiǎn)，這是由日本地震保險(xiǎn)立法的主旨所決定的，因?yàn)榧彝サ呢?cái)產(chǎn)是真正能保證國民生活的資產(chǎn)。保險(xiǎn)責(zé)任由政府和保險(xiǎn)公司共同承擔(dān)，并且給予一定的優(yōu)惠鼓勵(lì)政策，增強(qiáng)投保人的信任度和投保意愿。

（二）投保模式

通常地震保險(xiǎn)的投保模式分為自愿投保、強(qiáng)制投保及半強(qiáng)制投保。日本地震保險(xiǎn)在設(shè)立之初，自愿保險(xiǎn)的模式難以達(dá)到預(yù)期的效果，所以日本政府采取了強(qiáng)制投保的方式，以此來達(dá)到提高地震保險(xiǎn)的普及率，降低保費(fèi)。目前日本的地震保險(xiǎn)是與家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)捆綁投保的，原則上實(shí)行自動(dòng)附加的半強(qiáng)制投保模式。

（三）再保險(xiǎn)流程

日本地震保險(xiǎn)的流程大致為：投保人與財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司簽訂地震保險(xiǎn)合同，財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司在日本地震保險(xiǎn)公司進(jìn)行再保險(xiǎn)，日本地震保險(xiǎn)公司將收到的保費(fèi)進(jìn)行再保險(xiǎn)安排。

（四）責(zé)任分?jǐn)?/h3>

日本地震保險(xiǎn)主體之間保險(xiǎn)責(zé)任劃分的基本理念是，將損失按照比例分為初級、中級、高級、超限損失四類，當(dāng)損失較小時(shí)由商業(yè)保險(xiǎn)公司和再保險(xiǎn)公司進(jìn)行賠付，當(dāng)損失超過了再保險(xiǎn)公司的責(zé)任范圍時(shí)，將由政府出面在一定范圍內(nèi)承擔(dān)賠付責(zé)任。

三、日本地震保險(xiǎn)立法對我國的啟示

參照日本的地震保險(xiǎn)立法經(jīng)驗(yàn)，我國也應(yīng)建立系統(tǒng)健全的地震保險(xiǎn)法律體系，有效分散地震災(zāi)害帶來的巨大損失。

（一）實(shí)現(xiàn)地震保險(xiǎn)的法制化

作為巨災(zāi)保險(xiǎn)制度之一的地震保險(xiǎn)制度，要盡快實(shí)現(xiàn)立法上的突破。在立法層面上確立政府主導(dǎo)、損失風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制、地震保險(xiǎn)基金等一系列制度模式，地震保險(xiǎn)制度才能夠真正建立起來。參考日本等國家地震保險(xiǎn)的立法進(jìn)程，都是由國家以某次大地震為契機(jī)，推動(dòng)地震保險(xiǎn)制度和立法。我國應(yīng)當(dāng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在中央和地方兩個(gè)層面開展立法工作，在立法部門出臺(tái)地震保險(xiǎn)法的同時(shí)，由政府部門出臺(tái)地震保險(xiǎn)法實(shí)施細(xì)則具體進(jìn)行規(guī)范，地方政府可以研究適合本區(qū)域的地震保險(xiǎn)法實(shí)施辦法等配套法律規(guī)范。

（二）構(gòu)建政府為主導(dǎo)的多元化保險(xiǎn)機(jī)制

建立有效的地震保險(xiǎn)機(jī)制離不開政府的大力支持。我國國土遼闊，地震災(zāi)害頻發(fā)，如果單單依靠完全的市場化運(yùn)作，以商業(yè)保險(xiǎn)公司和再保險(xiǎn)公司承擔(dān)地震保險(xiǎn)的賠償責(zé)任，巨大的保費(fèi)支出是保險(xiǎn)公司難以承受的，保險(xiǎn)市場將難以良性循環(huán)。商業(yè)保險(xiǎn)公司具有政府部門無法比擬的專業(yè)化保險(xiǎn)隊(duì)伍，以及豐富的保險(xiǎn)資金運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，具有不可替代的作用。而再保險(xiǎn)公司可以進(jìn)一步稀釋損失風(fēng)險(xiǎn)。因此，要建立以政府為主導(dǎo)兜底，商業(yè)保險(xiǎn)公司微盈利為前提的市場主體參與的多元化地震保險(xiǎn)體系。[3]

（三）建立多層次的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制

地震災(zāi)害損失不能僅僅依靠政府單一力量的救助，而是需要政府、保險(xiǎn)公司、公民等多個(gè)主體將巨大的地震損失風(fēng)險(xiǎn)予以分散分?jǐn)偂５卣鸨ｋU(xiǎn)機(jī)制其實(shí)質(zhì)在于將地震災(zāi)害產(chǎn)生的損失進(jìn)行層層分散，多元化的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制是問題的核心。我國在地震保險(xiǎn)立法上應(yīng)當(dāng)引入風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，并結(jié)合我國國情予以優(yōu)化。損失的承擔(dān)可以分為以下五類主體：政府、商業(yè)保險(xiǎn)公司、再保險(xiǎn)公司、地震保險(xiǎn)基金、公民個(gè)人。借鑒日本的地震保險(xiǎn)模式，首先，可以設(shè)定一定的免賠額度，由公民個(gè)人予以承擔(dān)。其次，以政府為主導(dǎo)，積極將市場化的商業(yè)保險(xiǎn)公司與社會(huì)機(jī)構(gòu)納入地震保險(xiǎn)制度體系當(dāng)中。由商業(yè)保險(xiǎn)公司先進(jìn)行一定限額的賠付，超出部分可以由再保險(xiǎn)公司進(jìn)行賠付，賠付保費(fèi)較多且超出了再保險(xiǎn)公司限額時(shí)，再由國家地震保險(xiǎn)基金給予賠付。最后，由政府兜底賠付，保證地震災(zāi)害損失層層分散，形成良性循環(huán)的地震保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。

（四）建立半強(qiáng)制地震保險(xiǎn)投保模式

半強(qiáng)制地震保險(xiǎn)是將地震保險(xiǎn)附加在主保險(xiǎn)保單上搭配投保，或者將購買地震保險(xiǎn)作為政府提供更多救濟(jì)和福利的條件，達(dá)到激勵(lì)公民參加投保的目的，打破對政府救助的過分依賴。目前我國公民的保險(xiǎn)意識(shí)還很欠缺，長期的救災(zāi)“舉國體制”使公民的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)逐漸淡化，公民尚未樹立運(yùn)用購買保險(xiǎn)的方式減少地震災(zāi)難損失的理念。日本在推行地震保險(xiǎn)的初期，實(shí)行過強(qiáng)制保險(xiǎn)的方式，效果不佳。我國可以借鑒日本后期的半強(qiáng)制自動(dòng)附加模式，將地震保險(xiǎn)附加于住宅保險(xiǎn)之上，或者采用地震保險(xiǎn)與房屋按揭貸款掛鉤等方式。當(dāng)然，由于我國幅員遼闊，各地區(qū)發(fā)生地震災(zāi)害的概率、損害程度不同，不能簡單地將地震保險(xiǎn)投保一刀切。要科學(xué)評估地震風(fēng)險(xiǎn)較低地區(qū)的民眾對地震保險(xiǎn)的接受能力，推出合理的保險(xiǎn)產(chǎn)品，才能在全國范圍內(nèi)逐漸推廣。[4]

四、結(jié)語

重大地震災(zāi)害給人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全帶來了巨大的危害，以政府為主導(dǎo)，輔助公益組織以及民間捐款的“舉國體制”已經(jīng)不能適應(yīng)新時(shí)代我國社會(huì)發(fā)展的需求。地震保險(xiǎn)作為一種社會(huì)化的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制與我國防震減災(zāi)的目標(biāo)具有高度的一致性。學(xué)習(xí)國外的地震保險(xiǎn)立法模式，盡快建立有中國特色的地震保險(xiǎn)法律體系已經(jīng)是我國立法部門繞不開的課題。日本地震保險(xiǎn)立法中的多元化保險(xiǎn)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制、半強(qiáng)制投保模式等法律制度具有較強(qiáng)的借鑒意義，本文在分析日本地震保險(xiǎn)立法的基礎(chǔ)上提出一些思考，進(jìn)而建議立法部門早日出臺(tái)地震保險(xiǎn)法，用法律的形式推動(dòng)我國地震保險(xiǎn)行業(yè)的健康發(fā)展，促進(jìn)地震保險(xiǎn)法律制度在我國順利實(shí)行。