謝路陽 吳一葦 薛 玲

（中建三局綠色產(chǎn)業(yè)投資有限公司，湖北 武漢430100）

一、新《土地管理法》的制度變革

（一）《土地管理法》修訂的主要內(nèi)容

1.強調(diào)生態(tài)文明，提升土地利用效率

新《土地管理法》緊跟國家生態(tài)文明建設(shè)的步伐，強調(diào)生態(tài)優(yōu)先，堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度和土地集約利用制度。明確規(guī)定國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護、建設(shè)活動的基本依據(jù)，優(yōu)化土地資源開發(fā)布局，提升土地利用空間和效率。

2.規(guī)范征收條件及程序，保障被征收人權(quán)益

一是新《土地管理法》首次對土地征收的“公共利益”做了細(xì)化限定。新法第45條規(guī)定，因軍事和外交、政府組織實施的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程建設(shè)需要以及成片開發(fā)建設(shè)等六種情形，確需征收的，可以依法實施征收。這一規(guī)定有利于管控征地范圍，防范政府濫用征地權(quán)力。二是新法將保障農(nóng)民原有生活水平和長遠(yuǎn)生計作為征收補償?shù)幕驹瓌t，補償標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)?shù)仄瑓^(qū)綜合地價掛鉤，并根據(jù)土地情況及經(jīng)濟發(fā)展水平每三年（至少）進行一次調(diào)整或重新公布，打破了原有的按照被征收前三年平均產(chǎn)值15倍的補償上限標(biāo)準(zhǔn)。三是新法完善了土地征收程序，由原來的土地征收審批后公告變更為土地征收前公示公告，明確了征收范圍核定、土地現(xiàn)狀調(diào)查、補償標(biāo)準(zhǔn)及安置方式聽證等程序，充分保障整個征地過程中被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

3.明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，打破城鄉(xiāng)二元體制

隨著國家經(jīng)濟的發(fā)展和城鄉(xiāng)經(jīng)濟的改革，農(nóng)村集體土地的經(jīng)濟價值日益凸顯，新《土地管理法》結(jié)合全國范圍內(nèi)33個試點地區(qū)農(nóng)村土地制度改革經(jīng)驗，將試點經(jīng)驗提高到法律層面，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入土地市場流轉(zhuǎn)交易，明確了入市交易的條件，為集體土地入市流轉(zhuǎn)提供了政策支撐。

（二）新《土地管理法》中集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度的重大變革

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，作為新《土地管理法》最大亮點，是重大的制度突破。一是集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，無需征收為國有土地后再出讓。原《土地管理法》規(guī)定，只有當(dāng)集體土地變更為國有土地后，才能在市場出讓交易。新《土地管理法》刪除了原法第43條關(guān)于“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地，必須使用國有土地”的規(guī)定。二是明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的條件、程序和權(quán)能。新《土地管理法》規(guī)定，規(guī)劃指定用于工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地經(jīng)集體程序決策批準(zhǔn)的，集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人可通過出讓、出租等方式獲取使用，取得集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)后可以轉(zhuǎn)讓、交換或者抵押使用權(quán)，該規(guī)定終結(jié)了集體建設(shè)用地不能與國有建設(shè)用地同價同權(quán)入市的二元土地體制，為進一步推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃清了制度障礙。

二、集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要交易流程

（一）入市交易范圍及條件

我國土地從權(quán)屬上可分為國有土地和集體土地兩類，從土地用途上可分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地三類。《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》指出，符合規(guī)劃、用途管制的工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的土地，可以出讓、租賃、入股。因此并非所有的農(nóng)村集體建設(shè)用地都可以入市交易，只有符合規(guī)劃條件且通過決策審批的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地才可以入市流轉(zhuǎn)。

從新《土地管理法》第63條來看，保留了前述文件對于集體土地入市范圍的限定，并結(jié)合試點經(jīng)驗做了一定的調(diào)整，由“工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途”擴大到“工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途”。集體建設(shè)用地只有滿足以下條件才能進入土地市場：必須是土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途的集體土地；必須經(jīng)依法登記；必須納入土地利用年度計劃。滿足上述條件的集體土地，土地所有權(quán)人可以通過簽訂書面合同，以出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟組織之外的單位或個人使用。

（二）集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓主體

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出讓主體即為土地所有權(quán)人。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)所確立的原則，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的所有權(quán)主要存在三種情形，分別是鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有、村農(nóng)民集體所有及村民小組農(nóng)民集體所有。

在一級土地市場上，集體土地的供方主體是集體經(jīng)濟組織的村民大會或者村民代表大會。具體出讓主體通常為兩類：一是法人型主體。即由集體經(jīng)濟所有成員，通過登記注冊成立法人公司，公司作為新的集體經(jīng)濟組織，管理集體資產(chǎn)，并作為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出讓主體進行出讓。二是村委會型主體，即按規(guī)定召開村民會議，并通過村民大會或者村民代表大會表決同意，可委托給村委會進行出讓，但村委會無權(quán)代替集體經(jīng)濟組織進行集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出租、出讓。二級市場的出讓主體為集體土地的使用權(quán)人，可在法律允許的范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓、出租其取得的建設(shè)用地使用權(quán)。

（三）集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市程序

2015年3月23日，原國土資源部召開試點部署會議，宣布正式啟動集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點工作，利用市場的資源配置作用，賦予集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同樣的活力。①集體經(jīng)營性建設(shè)用地進行市場程序如下：

1.依法進行登記

2013年《國土資源部關(guān)于進一步加快農(nóng)村地籍調(diào)查推進集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》要求全面推進集體土地的確權(quán)登記工作，對于擬入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，應(yīng)盡快完成土地的登記辦證確權(quán)。

2.民主決策

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市應(yīng)當(dāng)依法在本集體內(nèi)部履行民主決策程序，對入市主體提出的入市動議、入市方案、授權(quán)委托、資金使用、收益分配等事項，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意。

3.入市交易

2020年4月3日，國家發(fā)改委發(fā)布了《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》，該文件明確指出農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地自由入市將全面推開，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等同權(quán)同價入市。因此，商業(yè)、旅游、娛樂等經(jīng)營性用地，應(yīng)當(dāng)參照國有土地出讓程序，以招拍掛方式，通過當(dāng)?shù)毓_的土地交易中心、公共資源交易中心等平臺入市交易。前述以外用途的工業(yè)、倉儲、科教等用地，同一宗地只有一個意向用地者的，可以協(xié)議出讓。

三、集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易模式案例探析

在新《土地管理法》出臺前，全國已有33個試點區(qū)域進行集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的探索。前文對新《土地管理法》背景下集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易模式進行了理論分析，現(xiàn)筆者通過個案展開實務(wù)分析，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易模式、特點進行探討。

（一）土地使用權(quán)出讓模式

土地使用權(quán)出讓模式，即土地所有權(quán)人將土地使用權(quán)出讓給投資人，投資人支付土地出讓金。此模式下，投資人可直接獲得集體經(jīng)營性建設(shè)用地的土地使用權(quán)，并按照出讓合同、規(guī)劃條件及相關(guān)政策法規(guī)開發(fā)該集體經(jīng)營性建設(shè)用地。

在2020年1月1日新《土地管理法》生效之前，僅有北京市大興區(qū)、上海市松江區(qū)及廣州市在實踐中可以采取“出讓模式”由投資人參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地投資。新《土地管理法》生效之后，全國范圍內(nèi)均可以采取土地使用權(quán)出讓模式吸引投資?，F(xiàn)結(jié)合北京市大興區(qū)的典型案例，對土地出讓模式的形式及特點進行分析：

1.土地使用權(quán)出讓模式典型案例

大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)綠隔產(chǎn)業(yè)用地集體經(jīng)營性建設(shè)用地掛牌出讓是北京首宗農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，基本情況如下：2015年12月11日，北京市國土資源局大興分局發(fā)布《北京市大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)2號地小B（2-004）地塊F81綠隔產(chǎn)業(yè)用地集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)掛牌出讓公告》，公告載明：北京市盛世宏祥資產(chǎn)管理有限公司決定在北京市土地交易市場公開掛牌出讓北京市大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)2號地小B地塊F81綠隔產(chǎn)業(yè)用地集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)。2016年1月，北京贊比西房地產(chǎn)開發(fā)有限公司通過競價，以80500萬元競得該地塊土地使用權(quán)。

2.土地使用權(quán)出讓模式交易要點分析

本項目作為土地使用權(quán)出讓模式的典型案例，具體交易模式要點如下：

（1）搭建鎮(zhèn)級統(tǒng)籌平臺，確定土地出讓主體。根據(jù)《大興區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作方案》，各集體以土地入股等方式組建具有獨立市場法人資格的鎮(zhèn)級土地聯(lián)營公司（股份合作社），該公司（合作社）作為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實施主體。北京市大興區(qū)通過將村集體經(jīng)濟組織名下集體經(jīng)營性建設(shè)用地通過入股的方式集中至鎮(zhèn)級聯(lián)營公司，后由鎮(zhèn)級聯(lián)營公司統(tǒng)一出讓，而各村集體經(jīng)濟組織根據(jù)約定分享出讓收益。這種出讓模式有利于將原有各村分散持有的土地集中起來，成立跨村統(tǒng)籌性的新供地主體，在保障農(nóng)民權(quán)益的同時，土地利用也更集約高效。從前期實踐看，大興以鎮(zhèn)級土地聯(lián)營公司作為入市主體，建立起現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，也有效破解了因村級組織化程度不高而引發(fā)的“主體缺位、管理不善”問題。②

（2）公平設(shè)置競買資格，摒棄限制性準(zhǔn)入條件。土地出讓中未設(shè)置限制性的競買人資格條件，大興區(qū)相關(guān)政策并未對集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的競買人資格作出規(guī)定。在本案例中，除要求不接受聯(lián)合體競買外，未設(shè)置其他任何競買人資格條件。這有利于中小開發(fā)企業(yè)參與土地競買，保證市場公平競爭。

（3）公開掛牌出讓土地，有形市場開展交易。根據(jù)《大興區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作方案》，采取招標(biāo)、拍賣、掛牌等競爭性方式入市的，在北京市土地交易市場大興區(qū)分市場公開進行。該方案確立了公開市場交易的規(guī)則。本宗地出讓通過公開交易市場進行，土地成交后，持成交確認(rèn)書到國土部門簽訂使用合同，競得人按照合同約定，將土地價款繳納至大興區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市專項賬戶。土地交易雙方持集體土地使用合同，到區(qū)國土分局辦理土地變更登記。

（4）明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，注重城市功能規(guī)劃。本案例中，存在較多產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，如設(shè)置項目公司注冊地點及最低稅收貢獻等條件。大興區(qū)堅持在集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓中，以加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型為導(dǎo)向，力爭通過資源重組、功能提升、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等形式，打造符合本地區(qū)資本功能定位的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)資源更優(yōu)配置，提升區(qū)域品質(zhì)。

（二）股權(quán)合作模式

股權(quán)合作模式，即集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)人將土地使用權(quán)作價入股同投資人設(shè)立合資公司進行開發(fā)建設(shè)。在作價入股模式下，土地出讓人并非通過收取一次性土地出讓金形式獲得收益，而是通過股權(quán)合作，參與合資公司經(jīng)營，享有股東權(quán)益。

筆者結(jié)合北京市大興區(qū)瀛海鎮(zhèn)區(qū)級統(tǒng)籌租賃住房項目，對股權(quán)合作模式的形式及特點進行分析：

1.股權(quán)合作模式典型案例

北京市大興區(qū)瀛海鎮(zhèn)區(qū)級統(tǒng)籌租賃住房項目是股權(quán)合作模式的經(jīng)典案例，具體情況如下：2017年12月28日，北京市規(guī)劃和自然資源局大興分局公示了《北京市大興區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)作價入股建設(shè)租賃住房公示》，載明：經(jīng)大興區(qū)人民政府批準(zhǔn)，瀛海鎮(zhèn)區(qū)級統(tǒng)籌租賃住房項目用地擬采用使用權(quán)作價入股方式供地，北京匯瀛恒業(yè)有限公司作為入股方。2018年4月9日，大興區(qū)公布《北京市大興區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)作價入股建設(shè)租賃住房意向書公示》，北京萬科天恒產(chǎn)城建設(shè)有限公司為擬出資人，擬出資總額為人民幣1,600,410,627元。最終持股比例為北京匯瀛恒業(yè)有限公司持股51%，北京萬科天恒產(chǎn)城建設(shè)有限公司持股49%。

2.案例分析

（1）協(xié)議出讓項目用地，公開征集入股意向。本案例投資人以協(xié)議方式成為項目合作方。根據(jù)《北京市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地試點暫行辦法》第45條“集體經(jīng)營性建設(shè)用地可采取招標(biāo)、拍賣、掛牌、協(xié)議等方式入市交易”及第54條“集體經(jīng)營性建設(shè)用地作價（出資）入股經(jīng)公示只有一個意向用地者的，方可采取協(xié)議方式供地”的規(guī)定，本項目經(jīng)公示僅有一個入股意向方，意向方確定后北京市規(guī)劃和自然資源局大興分局在其官網(wǎng)公示了意向方名稱以及《集體經(jīng)營性建設(shè)用地作價入股意向書》的主要內(nèi)容，符合《北京市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地試點暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定。

（2）集體經(jīng)營性建設(shè)用地作價入股，評估作價同股同權(quán)。本案例采取作價入股方式，涉及集體經(jīng)營性建設(shè)用地評估定價。根據(jù)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》等政策性文件確定的原則，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價評估技術(shù)規(guī)范》載明：“集體建設(shè)用地使用權(quán)依法入市的地價評估，可參照本規(guī)范執(zhí)行?！币虼思w經(jīng)營性建設(shè)用地評估定價應(yīng)當(dāng)參照國有建設(shè)用地使用權(quán)的評估定價方式進行。

（3）用好相關(guān)政策開展抵押融資。中國銀行保險監(jiān)督管理委員會、自然資源部于2016年5月13日印發(fā)的《關(guān)于<農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法>的通知》載明：“在符合規(guī)劃、用途管制、依法取得的前提下，以出讓、租賃、作價出資（入股）方式入市的和具備入市條件的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以辦理抵押貸款?！痹撘?guī)定突破了《物權(quán)法》及《擔(dān)保法》對建設(shè)用地抵押行為的限制。本案例中，北京匯瀛恒業(yè)有限公司以集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)為抵押物，從金融機構(gòu)獲取16億元貸款用于項目建設(shè)，年利率約為5%。根據(jù)新《土地管理法》第63條規(guī)定的“已通過出讓、出租等方式取得集體建設(shè)用地的土地使用權(quán)人可以參考國有建設(shè)用地將集體建設(shè)用地抵押”，隨著新《土地管理法》的推行，集體經(jīng)營性建設(shè)用地融資的渠道將更暢通。

四、結(jié)語

2020年1月1日起，《土地管理法》全面施行，新法為未來城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃除了制度性障礙，提供了政策性支撐，讓集體土地流轉(zhuǎn)在法律空間上更自由，給未來土地市場供應(yīng)格局變化帶來更多積極變量，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的改革，必將迸發(fā)更多商業(yè)模式的創(chuàng)新。

注釋

①參考《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點情況的報告》。

②大興區(qū)農(nóng)村土地改革試點調(diào)研組.農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的“大興方案”[J].中國土地，2019（1）：10。