畢 偉

（中國建設(shè)科技集團股份有限公司，北京100120）

針對近年國有及國有控股企業(yè)發(fā)生投資巨額虧損的問題，國務院辦公廳印發(fā)《意見》，明確追責情形，規(guī)定相應的資產(chǎn)損失和經(jīng)營投資責任認定及責任追究辦法，并首次提出“實行重大決策終身責任追究制度”及“責任倒查機制”，旨在通過制度安排完善國有資產(chǎn)監(jiān)管，防止國有資產(chǎn)流失，實現(xiàn)國有資本保值和增值?！兑庖姟芬髧衅髽I(yè)在2017年底前基本形成違規(guī)經(jīng)營投資責任追究制度和責任倒查機制，清晰和細化責任追究的范圍、標準、程序和方式，令追責工作有章可循。并要求在2020年底前全面建立覆蓋各級履行出資人職責的機構(gòu)及國有企業(yè)的責任追究工作體系，形成職責明確、流程清晰、規(guī)范有序的責任追究工作機制，增強國有企業(yè)經(jīng)營投資責任的意識和約束。

一、國有企業(yè)追責工作實施的難點

（一）關(guān)于“終身責任追究”實施落地的可行性

《意見》提出“實行重大決策終身責任追究制度”，也就意味著無論國企相關(guān)責任人是在企業(yè)工作還是已退休，都需要對其造成的損失承擔相應責任，不能將責任拋給國家和社會。但在具體施行的時候，終身追責是否能夠落地還有待考究。責任追究需要堅實的法律保障，對于已經(jīng)離職或者已經(jīng)退休的責任人追責，目前仍舊缺少足夠的法律依據(jù)，需要在法律層面上對決策主客體、權(quán)限、流程等多個方面加以明確和規(guī)范，才能使“終身追責”有據(jù)可依。

（二）追責的主客體較為復雜，責任確定難

由于國有企業(yè)內(nèi)部人員較多，組織結(jié)構(gòu)比較龐大，往往會出現(xiàn)業(yè)務線條交叉，一個人身擔所有者、執(zhí)行者等多種角色，權(quán)力無法分割、無法均衡，很難實現(xiàn)真正的追責?！兑庖姟访鞔_了包括集團管控、購銷管理、工程承包建設(shè)等追責的9大方面54種行為，而這些“重大決策往往是眾多合力的綜合結(jié)果”，[1]很難評判誰的責任最大，也很難明晰讓誰承擔責任。

（三）可依據(jù)的制度欠缺，標準不一

目前，國企追責尚無相對完善的可以參照的標準程序，國內(nèi)也暫時還沒有專門針對企業(yè)重大決策追責的法律法規(guī)和相關(guān)配套制度。各個企業(yè)在對違規(guī)事件追責劃分的損失程度標準，以及追責處理方式的標準皆不同，存在很大的自主性，“有的企業(yè)定的輕，有的企業(yè)定的重”或“上下一般粗”的情況時有發(fā)生。另外，責任追究依據(jù)上也存在很多不確定性，比如資產(chǎn)損失程度、問題性質(zhì)等，評判的角度不同，運用的標準不同，衡量的權(quán)重也有所不同，作出的處理也不同，如何精確定損定責是個難點。

二、目前國有企業(yè)追責工作的共性問題

（一）在制度建設(shè)方面

一般來講，企業(yè)相關(guān)部門接收到上級主管部門的通知或制度后，很容易出現(xiàn)慣性思維“拿來主義”，將上級部門的指導制度套用成自己的制度，但違規(guī)經(jīng)營投資責任追究制度是一個需要詳細、明確的數(shù)據(jù)和標準的可執(zhí)行制度，如盲目套用上級的指導制度，易出現(xiàn)“水土不服”“追責標準脫離企業(yè)實際”“實際操作才發(fā)現(xiàn)難執(zhí)行”等種種問題。在現(xiàn)階段，各國企的基本制度均按照《意見》的要求已發(fā)布執(zhí)行，但為了進一步規(guī)范和推動追責工作，仍需要繼續(xù)補充完善配套制度，在基本制度框架下制定若干細則、流程、指引等進行支撐，否則不易落地。此外，由于各級追責人員專業(yè)能力不一，對政策的認識程度不一，沒有標準的細則制度供追責人員參考，容易出現(xiàn)定責標準和尺度“輕重不一”的情況。

（二）在人員配備和專業(yè)能力方面

追責工作時間要求嚴格，專案人員需要在短時間內(nèi)核查事件的全過程，因此對追責工作人員素質(zhì)能力要求較高。但目前大部分國企的追責工作都是剛起步，人員大部分是兼職，同時負責大量其他工作，在追責方面投入的人力和精力較少，從業(yè)人員的工作能力和水平也需進一步提高。

（三）在追責工作開展方面

一些國企雖然已經(jīng)陸續(xù)開展了追責工作，但工作成效尚不顯著，一般只在相關(guān)部門上報和移交線索后才按照追責程序開展追責，主動搜尋并開展的工作較少，部門聯(lián)動不足，易脫離在大監(jiān)督格局之外，工作流程也亟待梳理和優(yōu)化。

三、加強國有企業(yè)追責工作的建議

（一）完善配套制度，抓好違規(guī)追責制度建設(shè)

目前各國有企業(yè)均已按照《意見》的要求發(fā)布了違規(guī)追責的根本制度，對違規(guī)追責工作作出根本性的規(guī)定。但若使違規(guī)追責工作真正落地，具有可操作性，各國有企業(yè)還要進一步完善責任追究辦法，制定追責工作配套制度、細則、指引和工作流程。第一，要避免“上下一般粗”，根據(jù)企業(yè)行業(yè)領(lǐng)域和業(yè)務特點進一步細化追責范圍和情形，并按照企業(yè)規(guī)模細化損失分類標準；第二，明確各類追責報告（如定期報告、實時報告、核查報告、處理決定等）文件的報送主體、范圍、時間、內(nèi)容，使報送信息及時、完整。第三，明確工作組的組成和開展工作的形式，科學設(shè)計從違規(guī)追責線索的接收登記、初步核實、分類處置、到成立專項工作組擬定核查方案、駐場核查、形成核查報告、反饋意見、出具處理決定、申訴復核（如有）、一直到監(jiān)督整改等一系列的詳細流程。第四，為了讓各級追責工作人員統(tǒng)一定責標準，減少隨意性，企業(yè)牽頭部門可以研究分級分類定責細則，將不同類型、不同情況、不同原因、不同損失金額、不同損失程度的違規(guī)行為定責標準以層次結(jié)構(gòu)圖的形式一條條清晰羅列出來，供各級追責人員辦案時參考匹配，使各級追責人員統(tǒng)一判斷標準，使定責標準基本一致。但制定這種細則需要大量的時間做基礎(chǔ)工作、分析、判斷和提煉，對牽頭部門人員的專業(yè)能力和時間成本是個很大的挑戰(zhàn)。

（二）積極開展宣貫和培訓，落實追責工作保障

追責工作目前在國企還是一項工作，不論是工作內(nèi)容還是工作方法還是對追責的認識，大部分國企還處在認知的初期階段。首先，要想使企業(yè)各級人員都理解追責，提高對違規(guī)經(jīng)營投資的意識，打造追責良好的工作環(huán)境，企業(yè)要結(jié)合各級經(jīng)營管理人員的行業(yè)領(lǐng)域和業(yè)務特點，圍繞追責本身，開展對文件的學習，對制度進行宣貫。其次，追責牽頭部門在結(jié)束追責工作之后，可根據(jù)事件的重要程度進行總結(jié)和反思，將追責成果在適當范圍內(nèi)進行公開，提高相關(guān)人員對違規(guī)經(jīng)營投資的警惕性，促使勤勉履職。也可與其他諸如紀檢、法務、人事等相關(guān)部門進行聯(lián)動，將追責知識嵌入到各種普法講座，紀檢培訓、干部晉升談話中。富含責任和風險意識的企業(yè)文化可以幫助相關(guān)人員提高合規(guī)意識，促進規(guī)范履職。最后，可與人事、財務等部門協(xié)同，建立考核機制，制定考核細則，將出現(xiàn)違規(guī)經(jīng)營投資責任事項與各級企業(yè)年度業(yè)績考核掛鉤，與經(jīng)營部門考核和干部晉升掛鉤，提高違規(guī)成本，加強各級企業(yè)對違規(guī)經(jīng)營投資的重視程度，促進管理改善。同時在日常的追責工作中，各級企業(yè)也要為追責工作配齊人員，加強培訓和鍛煉，提高專業(yè)技能，落實必要的資金預算，保障追責工作開展順暢。

（三）持續(xù)探索難點領(lǐng)域追責工作方法

首先，國有企業(yè)若想真正做好做實違規(guī)經(jīng)營投資責任追究工作，不能只停滯于上級的基本要求，應進一步探索工作方式和方法，提高追責工作的深度、廣度和規(guī)范度。比如境外追責工作，境外資產(chǎn)安全是近年國有企業(yè)管理的難點和重點，針對境外重大經(jīng)營決策、重點合同、資金管控等方面的資產(chǎn)流失風險，應探索建立涉及境外損失的調(diào)查和追責工作方式，制定適宜的制度或辦法。其次，繼續(xù)深入研究“三個區(qū)分開來”的追責容錯機制，深刻理解政策含義，探索容錯機制的落地措施，避免將追責簡單化，讓“科學、合理、公正”貫穿在實際追責工作當中。最后，繼續(xù)探索追責的難點領(lǐng)域。進一步研究混合所有制、參股企業(yè)等領(lǐng)域的違規(guī)追責方式，打破瓶頸，讓追責工作涵蓋到各項業(yè)務領(lǐng)域中。

四、追責工作中應注意的一些問題

（一）“虧損”與“追責”不能混同

“終身追責與巨額虧損之間從邏輯上并不具備完全的因果關(guān)系”[2]，導致虧損的原因有很多種，可能是受經(jīng)濟波動影響或是市場需求導向所致，甚至世界政治經(jīng)濟局勢也會對其產(chǎn)生一定影響。從《意見》中可看出，追責的重要判定標準是“是否違規(guī)”和“是否正確履行”。虧損的原因很多，決策失誤是重要的原因之一，如果是由于貪污腐敗、玩忽職守、明知故犯、盲目追求政績等等導致的決策錯誤，就必須要對責任人進行追責?！白坟煛钡哪康氖瞧鸬酵刈饔?，做到防患于未然，促進國企決策制度和流程更加規(guī)范，而不是一刀切杜絕一切原因的“虧損”。

（二）追責只是手段，并非管理方式

追責是為了追究違規(guī)行為的責任，并非抑制國企的正常經(jīng)營投資行為，只是讓經(jīng)營投資的規(guī)則、流程更加清晰。追責是手段，對于國有企業(yè)管理和決策可以起到輔助監(jiān)督的作用，能夠引導企業(yè)做正確、科學的決策，加強各級履行出資人職責的機構(gòu)加大對國有企業(yè)戰(zhàn)略的規(guī)劃和審核管理，但如果只把追責當作一種管理的方式，只關(guān)注經(jīng)營管理者每一次決策的經(jīng)濟利益，就很有可能把國有企業(yè)的活力扼殺。因此，如何既把企業(yè)管好，又避免讓企業(yè)陷入停滯，是一門深奧的管理藝術(shù)。追責是抓手，有了責任的約束，決策就會減少亂拍板的行為，使決策和決策者自身的責任息息相關(guān)，促使經(jīng)營管理水平不斷提高。

（三）追責判斷要客觀公正

當今市場環(huán)境復雜，尤其是對于國有企業(yè)來說，魚和熊掌不可兼得，既要保證生存發(fā)展，又要保護國有資產(chǎn)不會大量流失，既要大膽開拓創(chuàng)新，又要避免不必要的損失，因此，公正客觀地判斷經(jīng)營投資決策十分重要。追究責任不能采用一刀切的態(tài)度，要一分為二地看待問題，認真落實“三個區(qū)分開來”，根據(jù)實際情況剖析原因，分級分類論定責任，恰當公正地處理相關(guān)責任人，讓真正違規(guī)者得到處理，讓敢于擔當?shù)母刹糠畔掳?，大力開拓創(chuàng)新，干事創(chuàng)業(yè)。

五、結(jié)語

違規(guī)經(jīng)營投資責任追究工作是近年政府對防范國有資產(chǎn)流失的新舉措和新要求，具有很重要的意義。目前，追責工作在實際執(zhí)行中可能仍有很多難點、共性問題與不足，亟待各國有企業(yè)去解決。各國有企業(yè)要提高對追責工作的重視程度，打造富含追責意識的企業(yè)文化，建立追責工作閉環(huán)，推動企業(yè)形成職責明確、流程清晰、規(guī)范有序的責任追究工作機制，并以追責為抓手，懲治教育相結(jié)合，促進各級經(jīng)營管理人員合規(guī)履職，依法依規(guī)治企，減少國有資產(chǎn)損失。