凌 健，侯春笑

（浙江工業(yè)大學(xué)現(xiàn)代大學(xué)制度研究中心，浙江杭州310023）

政府畫(huà)像，在一定意義上就是指政府治理社會(huì)的格局，亦即通常所說(shuō)的政府形態(tài)，描述其內(nèi)涵時(shí)常常涉及政府的治理行為及其背后所隱含的理念與風(fēng)格。新中國(guó)成立70年來(lái)，受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制邏輯和官僚思維影響，政府主要以一種以政策干預(yù)、全面管制為基本特征的“積極政府”形態(tài)出現(xiàn)在大學(xué)治理過(guò)程中?！胺e極政府”對(duì)大學(xué)的發(fā)展起著絕對(duì)的主導(dǎo)與控制作用，形成了高等教育改革與發(fā)展的中國(guó)特色，富有成效。然而，隨著“新時(shí)代”的到來(lái)與國(guó)家治理模式的轉(zhuǎn)型，中國(guó)大學(xué)的治理語(yǔ)境面臨新態(tài)勢(shì)。如何營(yíng)造有利于大學(xué)內(nèi)涵式發(fā)展的外部環(huán)境、如何避免現(xiàn)代大學(xué)制度落地過(guò)程中的懸置、如何引導(dǎo)大學(xué)提升服務(wù)社會(huì)的能力等挑戰(zhàn)都迫切呼喚著政府從積極狀態(tài)轉(zhuǎn)向自制狀態(tài)，主動(dòng)描繪出以激發(fā)大學(xué)活力為基本目標(biāo)、以宏觀調(diào)控為基本方式的“自制政府”新畫(huà)像，形成善治格局，這是高等教育治理體系與能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

一、“積極政府”語(yǔ)境中的中國(guó)大學(xué)治理：積極效用與消極效應(yīng)

（一）“積極政府”的形成背景及特征

“一般來(lái)說(shuō)，高等教育管理體制反映著高等學(xué)校與政府和社會(huì)三者之間的關(guān)系，特別是學(xué)校與政府之間的關(guān)系?！盵1]新中國(guó)成立之初，為了適應(yīng)社會(huì)主義大規(guī)模、有計(jì)劃的建設(shè)目標(biāo)，國(guó)家對(duì)舊體制下的大學(xué)進(jìn)行了改造和接管，實(shí)行中央集權(quán)的高等教育管理體制，政府的權(quán)力開(kāi)始全面進(jìn)入大學(xué)內(nèi)部。伴隨著經(jīng)濟(jì)、政治形勢(shì)的變化，高等學(xué)校管理也跟著集權(quán)或放權(quán)，但這種權(quán)力“下放”與“回收”的反復(fù)僅發(fā)生在政府組織內(nèi)部，強(qiáng)調(diào)的是中央與地方行政關(guān)系的協(xié)調(diào)?！胺e極政府”的形態(tài)則隱藏于高等教育條塊辦學(xué)的格局背后。以政治性的經(jīng)驗(yàn)決策為基礎(chǔ)、以權(quán)威式的政策發(fā)布為主導(dǎo)方式的高等教育管理的基本特征，決定了“積極政府”的形成既有必要性、又有可能性。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物道格拉斯·諾斯的觀點(diǎn)，一個(gè)體系一旦形成，它將變得越來(lái)越龐大、復(fù)雜，并且形成自己的工作模式、信念模式和權(quán)力模式，即制度變遷中存在路徑依賴(lài)。一直以來(lái)，政府集管理、辦學(xué)、評(píng)價(jià)于一身，集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一體，形成了“高等教育大一統(tǒng)的舉辦態(tài)勢(shì)”[2]。自20 世紀(jì)80 年代起，在改革開(kāi)放的大背景下，我國(guó)高等教育體制改革不斷推進(jìn)，國(guó)家先后出臺(tái)了《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（1985）、《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》（1986）、《中華人民共和國(guó)高等教育法》（1998）、《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年）》（2010）、《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見(jiàn)》（2014）、《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見(jiàn)》（2015）、《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見(jiàn)》（2017）等系列教育政策和法規(guī)，力求進(jìn)行針對(duì)性的彌補(bǔ)與糾偏。這些文件確實(shí)在客觀上為大學(xué)主體性的發(fā)展創(chuàng)造了合法的制度空間，但由于缺乏具體、配套、可行的實(shí)施細(xì)則，沒(méi)有建立密切聯(lián)系、相互支撐的制度環(huán)境，難以從根本上改變政府越位、學(xué)校失位的局面，“積極政府”的強(qiáng)勢(shì)地位不曾被動(dòng)搖。

“積極政府”是指政府作為積極的行動(dòng)者在治理中所呈現(xiàn)的角色形態(tài)。干預(yù)多、評(píng)價(jià)多、手段單一等成為“積極政府”履行高等教育管理職能時(shí)的主要特征。其一，干預(yù)多。政府依據(jù)自己對(duì)形勢(shì)的研判和價(jià)值偏好來(lái)嚴(yán)格要求大學(xué)的辦學(xué)方向與行為取向，直接決定和規(guī)范大學(xué)的人事任命、資源分配、權(quán)限職責(zé)、活動(dòng)范圍等，大學(xué)內(nèi)部彌漫著行政權(quán)力的干預(yù)和影響。其二，評(píng)價(jià)多。政府集辦學(xué)、評(píng)價(jià)職能于一身，既負(fù)責(zé)配置資源，又來(lái)評(píng)價(jià)自己配置資源的能力，直接介入大學(xué)專(zhuān)業(yè)和教學(xué)質(zhì)量評(píng)估中，繼而又以評(píng)估結(jié)果作為下一輪資源分配的依據(jù)。其三，手段單一。政府主要以“棍棒式”的行政手段對(duì)大學(xué)進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和問(wèn)責(zé)，習(xí)慣于對(duì)大學(xué)發(fā)布政策指令，即便是撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)和政策指導(dǎo)等都帶有強(qiáng)烈的行政色彩。不能否認(rèn)“積極政府”支配大學(xué)種種資源和活動(dòng)時(shí)的美好初衷，但政府對(duì)大學(xué)承擔(dān)的責(zé)任邊界模糊極易產(chǎn)生諸多弊端。一方面，政府對(duì)大學(xué)事務(wù)干預(yù)過(guò)多，會(huì)造成政府精力分散，不可避免地出現(xiàn)資源配置效率低、決策失誤等問(wèn)題；另一方面，習(xí)慣性地依賴(lài)政府辦學(xué)，“大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)注重揣摩和服從政府意志，過(guò)多關(guān)注如何獲取政府配置的資源，忽視對(duì)辦學(xué)規(guī)律的研究”[3]，大學(xué)的能動(dòng)性和自覺(jué)性受到抑制，無(wú)法承擔(dān)起作為一個(gè)獨(dú)立主體所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任?？梢哉f(shuō)，如果在現(xiàn)代大學(xué)治理過(guò)程中，政府始終承擔(dān)著大家長(zhǎng)的身份和角色，將大學(xué)視為不能獨(dú)立的嬰幼兒進(jìn)行“呵護(hù)、培養(yǎng)和管教”，就極有可能增加大學(xué)患上“巨嬰癥”的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）“積極政府”的積極效用

從實(shí)踐層面來(lái)看，“積極政府”緊握著整個(gè)高等教育結(jié)構(gòu)性與功能性的改革發(fā)展命脈，彰顯著黨和國(guó)家對(duì)高等教育的深切關(guān)懷?！胺e極政府”通過(guò)出臺(tái)政策、劃撥經(jīng)費(fèi)、實(shí)施重點(diǎn)工程等積極行為推動(dòng)著我國(guó)高等教育“規(guī)模發(fā)展、質(zhì)量提升、制度建設(shè)”的進(jìn)程，促使其能夠較好地支撐經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需求。就具體效用而言，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，促成高等教育體系成型和規(guī)模大發(fā)展。新中國(guó)成立之初，百?gòu)U待興。政府做出“學(xué)習(xí)蘇聯(lián)教育模式”的戰(zhàn)略性決策，對(duì)高等教育進(jìn)行了系統(tǒng)改造，實(shí)現(xiàn)了從舊教育到社會(huì)主義新教育的轉(zhuǎn)變，并在中西部和邊遠(yuǎn)地區(qū)開(kāi)辦一批新大學(xué)，新中國(guó)的高等教育體系由此建立，開(kāi)啟了集中優(yōu)勢(shì)開(kāi)展國(guó)家急需的科學(xué)研究和專(zhuān)門(mén)人才培養(yǎng)的征程。為保障高等教育全面支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，中共中央、國(guó)務(wù)院在1999 年發(fā)布《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》，積極做出要“擴(kuò)大高等教育的規(guī)模，積極發(fā)展多種形式高等教育”的決策，拉開(kāi)高等教育大眾化改革序幕。高等教育的毛入學(xué)率于2002 年達(dá)到15%，正式步入“大眾化”階段。至2017年，“中國(guó)高等教育在學(xué)總規(guī)模達(dá)到3779萬(wàn)人，高等教育毛入學(xué)率達(dá)到45.7%”[4]。在高等教育規(guī)模擴(kuò)增的70 年間，每年數(shù)百萬(wàn)的高級(jí)專(zhuān)門(mén)人才被輸送至社會(huì)各行各業(yè)，為國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、科技等領(lǐng)域的發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。其次，推動(dòng)高等教育質(zhì)量大提升。一方面，在高等教育進(jìn)入“大眾化”尤其是“后大眾化”發(fā)展階段，政府積極地將建立質(zhì)量保障體系作為治理的重要內(nèi)容，成立了高等教育教學(xué)評(píng)估中心、學(xué)位與研究生教育發(fā)展中心等質(zhì)量評(píng)估的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，隨后啟動(dòng)“質(zhì)量工程”相關(guān)政策，并在2010 年頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》）中明確提出“提高質(zhì)量是高等教育發(fā)展的核心任務(wù)”等政策導(dǎo)向；另一方面，政府積極推出系列重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目，從“211 工程”“985 工程”“2011 工程”再到“雙一流”建設(shè)，牽引中國(guó)大學(xué)在世界權(quán)威大學(xué)排行榜上的表現(xiàn)日益突出。以ARWU 排行榜為例，中國(guó)大陸高校入圍前500 名的數(shù)量已經(jīng)從2008 年的10 所增至2018年的51 所，這至少說(shuō)明在一些硬性指標(biāo)上，部分中國(guó)大學(xué)的辦學(xué)質(zhì)量可以與世界一流大學(xué)比肩。再次，積極推進(jìn)中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的大建設(shè)。在積極主動(dòng)的頂層設(shè)計(jì)之下，我國(guó)高?！皥?jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，以大學(xué)章程為基礎(chǔ)，學(xué)術(shù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)、高校理事會(huì)相配套的現(xiàn)代大學(xué)制度整體框架已基本形成”[5]，這有賴(lài)于政府全方位推進(jìn)辦學(xué)制度層面的大建設(shè)。在外部治理上，教育部取消和下放了重點(diǎn)學(xué)科審批等17項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，賦予大學(xué)更多自主權(quán)；頒布《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，要求大學(xué)按規(guī)定時(shí)間完成大學(xué)章程的制定并進(jìn)入實(shí)施階段；通過(guò)《高等學(xué)校理事會(huì)規(guī)程》《高等學(xué)校信息公開(kāi)辦法》《高等學(xué)校信息公開(kāi)事項(xiàng)清單》等政策規(guī)范社會(huì)參與、監(jiān)督高校辦學(xué)。在內(nèi)部治理上，通過(guò)系列政策規(guī)范治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理主體的相互關(guān)系，如2014年印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確了黨委、校長(zhǎng)的職權(quán)范圍、議事規(guī)則等；另外，出臺(tái)《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》等政策文件，為大學(xué)內(nèi)部治理的改進(jìn)提供制度保障。

（三）“積極政府”的消極效應(yīng)

毫無(wú)疑問(wèn)，“積極政府”改變了中國(guó)高等教育的面貌，中國(guó)大學(xué)呈現(xiàn)了更多的生機(jī)與活力。然而，在看到其積極效用的同時(shí)，我們必須謹(jǐn)慎對(duì)待這種特定的治理形態(tài)可能在新發(fā)展階段帶來(lái)的局限和風(fēng)險(xiǎn)。即將步入普及化階段的中國(guó)高等教育自身及其所處外部環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了巨大變化。大學(xué)已變得更加復(fù)雜，結(jié)構(gòu)日趨多元，水平差異逐漸拉大，利益相關(guān)主體顯著增加，高等教育的國(guó)際化程度也前所未有。事實(shí)上，政府的種種積極干預(yù)行為已衍生出許多預(yù)設(shè)時(shí)難以料想的局限性，大學(xué)治理中的“積極政府”定位已漸漸遲滯于國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的實(shí)際需求，難以有效支撐黨和國(guó)家對(duì)高等教育能力不斷提升的迫切愿望，產(chǎn)生了不良反應(yīng)。一是制度趕超使大學(xué)疲于被動(dòng)求變。所謂制度趕超，是指“在政府的指導(dǎo)和設(shè)計(jì)下，追趕建設(shè)世界一流大學(xué)、高水平大學(xué)所急需的先進(jìn)性制度以及高等教育大眾化帶來(lái)的制度遲滯所急需的補(bǔ)充性或糾正性制度”[6]。“趕超式”的制度建設(shè)模式嚴(yán)格要求某種制度在盡量短的時(shí)間內(nèi)被全面遵從，但任何一項(xiàng)大學(xué)制度的形成都有特定的建設(shè)周期和內(nèi)在規(guī)律，那些無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)被大學(xué)認(rèn)知、理解、接受并遵從的制度難以真正付諸實(shí)施。以大學(xué)章程建設(shè)為例，有學(xué)者通過(guò)對(duì)110 部大學(xué)章程文本的質(zhì)性分析發(fā)現(xiàn)“章程文本‘千校一面’、辦學(xué)自主權(quán)‘雷大雨小’、內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)‘徒有虛名’等諸多問(wèn)題”[7]。顯然，“制度趕超”產(chǎn)生了兩種效用：一方面，如上所述，中國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度的框架已經(jīng)基本成型，內(nèi)容日趨完善；另一方面，“積極政府”主導(dǎo)下的中國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度的“快速”成長(zhǎng)并未有效地解決制度供給遲滯于實(shí)踐需求的問(wèn)題，章程建設(shè)、學(xué)術(shù)委員會(huì)制度等諸多制度建設(shè)使大學(xué)陷于被動(dòng)求變的困境當(dāng)中。二是政策過(guò)剩使大學(xué)自主權(quán)難以落實(shí)。除了主管部門(mén)的實(shí)施細(xì)則，還有由各部委單獨(dú)或聯(lián)合制定的管理規(guī)定，一些地方政府也紛紛制定管理本地大學(xué)的具體實(shí)施辦法和意見(jiàn)；不僅業(yè)務(wù)主管部門(mén)制定眾多的法規(guī)、條例和規(guī)章，而且各級(jí)黨委和政府也根據(jù)情況需要不時(shí)發(fā)布一些重要的規(guī)范性文件和政策措施。因此，“積極政府”治理大學(xué)過(guò)程中存在“政策剩余”現(xiàn)象。研究發(fā)現(xiàn)，大學(xué)疏于對(duì)政策精神的理解與思考，雖然象征性、選擇性地執(zhí)行了政策，但態(tài)度消極被動(dòng)，響應(yīng)內(nèi)容空洞模糊、流于形式，更像是“為了應(yīng)付上級(jí)檢查而走走過(guò)場(chǎng)”[8]。政策設(shè)計(jì)的初衷是對(duì)大學(xué)實(shí)行有效的管理，提高管理效率，但事實(shí)上，“政策剩余”不僅帶來(lái)政策資源和管理成本的極大浪費(fèi)，也未必能增強(qiáng)政府對(duì)大學(xué)組織的領(lǐng)導(dǎo)能力。更嚴(yán)重的是，“政府之手”借政策文本之途，慣性越界并插手高校內(nèi)部事務(wù)，在下放辦學(xué)自主權(quán)時(shí)加上“緊箍咒”，使“高校辦學(xué)自主權(quán)變成看得見(jiàn)卻用不上的‘玻璃門(mén)’”[9]。三是大學(xué)能力單一，貢獻(xiàn)率較低。長(zhǎng)期以來(lái)，政府把大學(xué)納入自上而下的行政序列，被納入更高級(jí)別政府建設(shè)序列的大學(xué)便能獲取更多政府所掌握的資源及其附帶的“政策紅利”，這導(dǎo)致大學(xué)能力建設(shè)偏好呈現(xiàn)出以政府為中心的特征。換言之，“積極政府”借“資源配置”之勢(shì)，使大學(xué)能力建設(shè)簡(jiǎn)化為對(duì)那些容易將自身納入政府行政建設(shè)序列的學(xué)術(shù)產(chǎn)出能力或獲得政府“青睞”的行政執(zhí)行能力的追求。其后果便是大學(xué)陷入“高分低能”的困境：一方面，大學(xué)在科研成果數(shù)量和排行榜名次等“看得見(jiàn)”的指標(biāo)上成績(jī)令人矚目；另一方面，大學(xué)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率卻處于較低水平。以人文社科領(lǐng)域的理論成果對(duì)政府決策的影響為例，“2017 年人文社科研究領(lǐng)域共發(fā)表論文約350769 篇，出版著作17584 部，提交研究與咨詢(xún)報(bào)告17749份，其中被政府及有關(guān)部門(mén)采納的僅8613份”[10]。如果“將被政府有關(guān)部門(mén)采納的研究報(bào)告作為衡量成果轉(zhuǎn)化的效率指標(biāo)”[11]，那么，大學(xué)人文社科研究影響政府決策的能力=8613/（17584+350769+17749）*100%≈2.23%，極低的成果轉(zhuǎn)化率意味著大學(xué)服務(wù)政府決策的成效十分不理想。

二、從“積極政府”走向“自制政府”：新時(shí)代政府治理大學(xué)的愿景描述

黨的十九大作出“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代”的重大論斷，意味著高等教育也進(jìn)入了新時(shí)代。一方面，改革開(kāi)放四十年來(lái)，大學(xué)伴隨著中國(guó)的崛起和發(fā)展走過(guò)了一段快速發(fā)展的歷程，奠定了其進(jìn)入“新時(shí)代”的根基，高等教育強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施呼喚中國(guó)大學(xué)要有走向世界一流的自覺(jué)；另一方面，“黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展對(duì)高等教育的需要，對(duì)科學(xué)知識(shí)和優(yōu)秀人才的需要，在當(dāng)下比以往任何時(shí)候都更為迫切”[12]，中國(guó)大學(xué)面臨著如何辦好“人民滿(mǎn)意的教育”、如何“把論文寫(xiě)在中國(guó)大地上”、如何回應(yīng)“四個(gè)服務(wù)”的不足等諸多責(zé)問(wèn)。毋庸置疑，提升能力是其根本，而“大學(xué)能力建設(shè)的前提是理順政府與大學(xué)的關(guān)系，彰顯大學(xué)的主體性”[13]。在政府與大學(xué)的關(guān)系中，“政府由于自身固有的‘同輩長(zhǎng)者’的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，成為教育管辦評(píng)分離‘元治理’的唯一主體，自然擔(dān)負(fù)著教育管辦評(píng)分離改革的政治責(zé)任和主導(dǎo)職能”[14]?？梢哉f(shuō)，進(jìn)入新時(shí)代，我們對(duì)中國(guó)大學(xué)有何種程度的期待，也隱喻著我們對(duì)政府如何善治大學(xué)有何種程度的期待。

首先，從規(guī)模發(fā)展到質(zhì)量提升，政府需要營(yíng)造大學(xué)內(nèi)涵式發(fā)展的環(huán)境。中國(guó)高等教育正在從以“規(guī)模擴(kuò)張”為特征的外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向以“質(zhì)量”為核心的內(nèi)涵式發(fā)展。黨的十九大報(bào)告提出“實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”，比十八大報(bào)告提出的“推動(dòng)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”更進(jìn)一步，從“推動(dòng)”到“實(shí)現(xiàn)”的改變體現(xiàn)了對(duì)內(nèi)涵式發(fā)展更迫切和更具體的要求。從實(shí)現(xiàn)主體來(lái)看，宏觀層面的內(nèi)涵式發(fā)展，必須由大學(xué)通過(guò)挖掘自身優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮自身特色，提升人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量來(lái)實(shí)現(xiàn)。可以說(shuō)，沒(méi)有大學(xué)的內(nèi)涵式發(fā)展，高等教育的內(nèi)涵式發(fā)展就難以實(shí)現(xiàn)。同理，沒(méi)有高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃、結(jié)構(gòu)調(diào)整，大學(xué)內(nèi)涵式發(fā)展也不可能具備“強(qiáng)化特色、挖掘優(yōu)勢(shì)”的環(huán)境。因此，新時(shí)代的大學(xué)治理不僅需要政府履行好政策引導(dǎo)、統(tǒng)籌安排教育資源、推進(jìn)教育公平等職責(zé)，營(yíng)造好高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的外部環(huán)境，還需要逐步減少對(duì)大學(xué)的直接控制，真正建立和落實(shí)高校獨(dú)立法人制度，讓大學(xué)更多地通過(guò)內(nèi)部生態(tài)環(huán)境的改善，如組織變革、資源配置優(yōu)化、發(fā)展要素重組、管理水平提升等來(lái)激發(fā)自身的創(chuàng)新活力和發(fā)展?jié)撃?，真正提高辦學(xué)質(zhì)量和水平。

其次，從文本健全到制度落地，政府需要推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度效用的發(fā)揮。制度的功效不在于設(shè)計(jì)精妙，而在于是否被接受，能否被實(shí)施。從形態(tài)上來(lái)看，國(guó)家層面通過(guò)系列政策牽引初步框定了中國(guó)特色的現(xiàn)代大學(xué)制度筋骨，但仍有許多“制度安排形式大于內(nèi)容，成效并不明顯”[15]，特別是“連關(guān)涉各方利益主體的大學(xué)章程也是無(wú)人問(wèn)津”[16]，難免讓人質(zhì)疑我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)在很大程度上是對(duì)西方大學(xué)制度的簡(jiǎn)單模仿和移植，步入了“形式化”誤區(qū)。在對(duì)高等教育的需要比以往任何時(shí)候都更加迫切、對(duì)科學(xué)知識(shí)和卓越人才的渴求比以往任何時(shí)候都更加強(qiáng)烈的新時(shí)代里，亟須保證已經(jīng)基本成型的現(xiàn)代大學(xué)制度在高等教育實(shí)踐領(lǐng)域生根發(fā)芽、發(fā)揮效用。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，“大學(xué)制度無(wú)非是大學(xué)利益相關(guān)者的行為規(guī)范”[17]，要想使其真正規(guī)范各個(gè)治理主體的治理行為，僅僅靠制度文本的完善是不夠的，還需要包括政府在內(nèi)的各個(gè)治理主體在大學(xué)治理目標(biāo)、治理責(zé)任、決策程序等方面達(dá)成共識(shí)，共同營(yíng)造中國(guó)大學(xué)的善治環(huán)境，探討、制定和推行中國(guó)特色的大學(xué)治理準(zhǔn)則。這要求政府更多地關(guān)注現(xiàn)代大學(xué)制度的落地，引導(dǎo)制定大學(xué)治理行為準(zhǔn)則，逐步改變政府在大學(xué)治理過(guò)程中占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位的狀態(tài)，調(diào)動(dòng)多方治理主體參與的積極性，提升治理效果。

最后，從學(xué)術(shù)生產(chǎn)到能力彰顯，政府需要引導(dǎo)大學(xué)堅(jiān)定服務(wù)社會(huì)的立場(chǎng)。歷史經(jīng)驗(yàn)表明：大學(xué)的價(jià)值已經(jīng)被國(guó)家和社會(huì)所肯定，乃社會(huì)進(jìn)步之必須；大學(xué)的價(jià)值必須體現(xiàn)在為社會(huì)提供服務(wù)之中，乃社會(huì)進(jìn)步之所需。但問(wèn)題是，新中國(guó)成立以來(lái)，政府為大學(xué)提供了“不愁吃穿”的建設(shè)模式，這種依賴(lài)型的建設(shè)模式助長(zhǎng)了大學(xué)“等、靠、要”的思想；同時(shí)，“大學(xué)的發(fā)展?fàn)顩r通過(guò)政府篩選的學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)指標(biāo)得以呈現(xiàn)”[18]，這種簡(jiǎn)單化的治理模式促使大學(xué)將更多的財(cái)力物力分配在那些偏向作為政府評(píng)價(jià)對(duì)象的指標(biāo)上，最終導(dǎo)致其普遍缺乏服務(wù)社會(huì)的意識(shí)和能力。新時(shí)代背景下，大學(xué)必須直面如何滿(mǎn)足“四個(gè)服務(wù)”等巨大挑戰(zhàn)，增強(qiáng)大學(xué)認(rèn)識(shí)世界和引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展的本領(lǐng)。毋庸置疑，大學(xué)能力提升的一個(gè)重要前提是政府改進(jìn)治理導(dǎo)向。摒棄“唯論文”等大學(xué)自身擅長(zhǎng)的、易達(dá)成的簡(jiǎn)單量化的學(xué)術(shù)生產(chǎn)指標(biāo)，走出在評(píng)價(jià)和資源分配中被大學(xué)“倒捆綁”的治理實(shí)踐困境，充分調(diào)動(dòng)專(zhuān)業(yè)團(tuán)體、企業(yè)等社會(huì)各界參與大學(xué)評(píng)價(jià)的積極性，建立以“大學(xué)對(duì)社會(huì)的實(shí)際貢獻(xiàn)”為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)體系。與此同時(shí)，政府更善于基于高等教育分層分類(lèi)的宏觀規(guī)劃，引導(dǎo)不同層次、不同類(lèi)型的大學(xué)發(fā)揮各自能力所長(zhǎng)，滿(mǎn)足多元化的社會(huì)需求。

新時(shí)代政府治理大學(xué)的新愿景在一定意義上就是要求政府能夠在當(dāng)前高等教育規(guī)模、質(zhì)量水平和已成型的現(xiàn)代大學(xué)制度的基礎(chǔ)之上，正視時(shí)代變遷中“積極政府”治理愈發(fā)凸顯的局限性，改善建設(shè)思路、評(píng)價(jià)方法，推動(dòng)大學(xué)與政府之間形成相互作用、相互依存、互動(dòng)發(fā)展的共生共榮關(guān)系，為大學(xué)提供寬松的內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境，更好地發(fā)揮大學(xué)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用，凸顯其時(shí)代地位。政府必須改變過(guò)去的規(guī)制管理方式，強(qiáng)化自我控制意識(shí)，建立以“引導(dǎo)大學(xué)提升能力”為旨?xì)w的政府治理模式?！白灾啤睉?yīng)當(dāng)成為政府在大學(xué)治理中的新畫(huà)像，即：一個(gè)有合理邊界、能夠“自我節(jié)制”的政府。實(shí)現(xiàn)從“積極干預(yù)”到“自我節(jié)制”形態(tài)的轉(zhuǎn)變，就是要求政府改變“管”字當(dāng)頭的工作思維與行為方式，牢固樹(shù)立規(guī)范自身權(quán)力的理念和意識(shí)，將“自制”真正體現(xiàn)在各項(xiàng)工作和工作的各個(gè)環(huán)節(jié)中。

實(shí)現(xiàn)從“積極干預(yù)”到“自我節(jié)制”形態(tài)的轉(zhuǎn)變，在一定程度上標(biāo)志著政府由“積極政府”逐漸向“自制政府”轉(zhuǎn)變。按照《牛津法律大詞典》的解釋?zhuān)白灾啤币鉃椤胺艞壵趯?shí)施的行為或者不實(shí)施某種行為”，是對(duì)個(gè)人而言的。然而，“作為高等教育領(lǐng)域國(guó)家權(quán)力主體的‘自制’，它是相對(duì)于外部控制而言的約束方式，強(qiáng)調(diào)自律性和控制的主動(dòng)性”[19]。在現(xiàn)代大學(xué)治理的場(chǎng)域中，所謂“自制政府”，是指政府在治理大學(xué)的過(guò)程中自發(fā)地約束其行為，保證其權(quán)力在合法合理的范圍內(nèi)運(yùn)行的政府治理形態(tài)。其概念包含如下要素：其一，自制的主體泛指整個(gè)行政系統(tǒng)，既包括教育行政機(jī)關(guān)，也包括行政系統(tǒng)內(nèi)其他各級(jí)各類(lèi)行政機(jī)關(guān)。從抽象和整體意義的行政系統(tǒng)層面講，它體現(xiàn)的是各級(jí)各類(lèi)行政部門(mén)所形成的縱向和橫向的科層式機(jī)構(gòu)。其二，自制的對(duì)象是權(quán)力行使及其外在表現(xiàn)行為。其目的在于規(guī)范和約束政府權(quán)力和職能范圍，預(yù)防和阻止政府的不當(dāng)或違法行為，從而避免對(duì)大學(xué)組織造成損害或不利影響。其三，自制的具體內(nèi)容和方式包括少干預(yù)、少評(píng)價(jià)、多制衡。少干預(yù)，是指政府應(yīng)重新調(diào)整其職能范圍，對(duì)大學(xué)的干預(yù)應(yīng)該限于大學(xué)外部具有普遍性的公共事務(wù)，而止于大學(xué)的內(nèi)部事務(wù)，從而為遵循知識(shí)邏輯的大學(xué)留出足夠的自主空間。少評(píng)價(jià)，是指政府要下放評(píng)價(jià)權(quán)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的培育，推動(dòng)社會(huì)力量參與高等教育評(píng)價(jià)，形成政府、高校和社會(huì)等多主體共同辦學(xué)興教的格局。多制衡，是指政府有責(zé)任使用撥款、資助、立法、信息服務(wù)等多樣化的手段對(duì)大學(xué)的運(yùn)轉(zhuǎn)加以制衡，做好大學(xué)改革與發(fā)展的引導(dǎo)者和監(jiān)督者?？傊?，以“自我節(jié)制”為本質(zhì)特征的自制政府滲透著這樣一種理念：政府經(jīng)過(guò)自覺(jué)地約束、規(guī)范自身行為，將其職權(quán)限定在一定范圍內(nèi)，以期打造健康、充滿(mǎn)活力的政府治理大學(xué)的生態(tài)系統(tǒng)。

三、新時(shí)代現(xiàn)代大學(xué)治理中的“自制政府”畫(huà)像描繪

“自制政府”是針對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)的“積極政府”提出的一種政府新形態(tài)，是當(dāng)今時(shí)代環(huán)境變化的客觀要求。盡管?chē)?guó)家早已啟動(dòng)加快政府職能轉(zhuǎn)變的征程，在教育領(lǐng)域關(guān)于重新定位政府角色的提法也屢見(jiàn)不鮮，但可以預(yù)見(jiàn)的是，“自制政府”的實(shí)現(xiàn)必將面臨很大困難。我們不能因噎廢食，畢竟“在教育治理中，政府主體的改革和創(chuàng)新是上游，是基礎(chǔ)性的”[20]，“自制政府”畫(huà)像的描繪與實(shí)現(xiàn)對(duì)新時(shí)代高等教育發(fā)展意義重大，它將為“管理、辦學(xué)、評(píng)價(jià)”的創(chuàng)新提供更多想象和實(shí)現(xiàn)的空間。

（一）控制政策的發(fā)布，規(guī)范介入的空間

“政策治?！奔凑捎谜叨皇墙柚珊椭贫鹊氖侄蝸?lái)處理大學(xué)事務(wù)的管理模式，這種管理模式不僅造成“政策過(guò)?！保€導(dǎo)致政府可以自由參與大學(xué)治理過(guò)程，無(wú)限放大了政府的介入空間。為規(guī)范政府對(duì)大學(xué)事務(wù)的介入空間，一方面必須對(duì)政策的發(fā)布加以管控。推動(dòng)政府由政策治校轉(zhuǎn)向依法治校，要對(duì)政府不應(yīng)該介入的空間施以法律保護(hù)。雖然《高等教育法》等法律對(duì)大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)做出了規(guī)定，但相關(guān)規(guī)定僅僅是綱要性質(zhì)的。建議出臺(tái)《大學(xué)法》作為《高等教育法》的下行法，對(duì)我國(guó)政府在高等教育領(lǐng)域?qū)嵤┖暧^管理的權(quán)限范圍、程序和途徑等以及大學(xué)的權(quán)利和責(zé)任、內(nèi)部治理框架、質(zhì)量保障體系等進(jìn)行詳細(xì)的界定，使得大學(xué)和政府各盡其責(zé)，為大學(xué)行使自主權(quán)支撐起安全空間。另一方面，針對(duì)不在立法范圍內(nèi)且需要政府介入的事務(wù)，可制定不同類(lèi)型的政策，并在發(fā)布時(shí)注明其性質(zhì)。對(duì)于強(qiáng)制性政策，要明確實(shí)施細(xì)則，使政策目標(biāo)與措施具體化、具備可操作性，從而避免政策執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)“雷聲大雨點(diǎn)小”、形式主義色彩濃厚的現(xiàn)象。對(duì)于引導(dǎo)性政策，要注重對(duì)各利益相關(guān)者的通盤(pán)考量，盡量降低政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)沖突與對(duì)抗的可能性，保證大學(xué)的政策執(zhí)行效率。

（二）建立“守門(mén)人”制度，減少介入的主體

受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，政府各主管部門(mén)對(duì)口管理大學(xué)事務(wù)，大學(xué)內(nèi)部也設(shè)立對(duì)應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)與其對(duì)接。迄今為止，“作為學(xué)術(shù)組織的大學(xué)在結(jié)構(gòu)上仍與政府保持同構(gòu)狀態(tài)，實(shí)際上淪為政府的附屬機(jī)構(gòu)”[21]。從中央到地方的教育行政部門(mén)以及地方政府各利益主體出于政績(jī)或利益的考量而積極介入大學(xué)事務(wù)，涉及高等教育的其他部門(mén)（如發(fā)改、財(cái)政、人事部門(mén)等）也往往直接介入大學(xué)的辦學(xué)過(guò)程中。多方主體的碎片化介入不僅使大學(xué)疲于應(yīng)對(duì)，分散了辦學(xué)精力，也壓制著大學(xué)自覺(jué)性的有效發(fā)揮，破壞了大學(xué)主體性建設(shè)。因此，為減少介入大學(xué)治理的主體，應(yīng)建立教育主管部門(mén)的“守門(mén)人”制度。首先，要切斷除教育主管部門(mén)外的其他政府各部門(mén)與大學(xué)之間的直接聯(lián)系，加大行政監(jiān)督和問(wèn)責(zé)力度，非教育主管部門(mén)在必要的情況下可以通過(guò)教育主管部門(mén)對(duì)大學(xué)施加影響，但不應(yīng)直接對(duì)大學(xué)發(fā)布文件、命令或直接進(jìn)入大學(xué)進(jìn)行管理。其次，充當(dāng)“守門(mén)人”角色的教育主管部門(mén)作為大學(xué)的規(guī)范者和管理者，既要保證其權(quán)力自成一體，又要依法分權(quán)，在人事、財(cái)政等各方面實(shí)行清單式管理，建立權(quán)力清晰、權(quán)責(zé)明確的教育行政管理制度，規(guī)范大學(xué)治理過(guò)程并使之高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）培育社會(huì)治理力量，變革介入的方式

稍加留意，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，在對(duì)大學(xué)撥款和考核評(píng)估的過(guò)程中，政府介入行為越直接，自由裁量權(quán)越大，政校雙方的不對(duì)等狀態(tài)越會(huì)被強(qiáng)化。主體間權(quán)力的非均衡化，顯然難以保障大學(xué)自主權(quán)的落實(shí)，要激發(fā)大學(xué)活力，必須變革政府介入的方式。這其中最重要的無(wú)疑是培育社會(huì)治理力量，改進(jìn)投入方式和考核模式?？v觀世界高等教育發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，一種有效的做法是政府遴選可靠的教育中介組織實(shí)現(xiàn)間接介入，以規(guī)范的程序、科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)大學(xué)服務(wù)國(guó)家發(fā)展和公共目標(biāo)，如英國(guó)的高等教育基金會(huì)、日本的中央審議會(huì)、美國(guó)的卡內(nèi)基高等教育委員會(huì)等?；谶@一設(shè)想，我國(guó)也可在政府與大學(xué)之間建立各式各樣的“緩沖器”，培育真正獨(dú)立于政府和大學(xué)的社會(huì)治理力量，探索政府介入大學(xué)的新方式。如可設(shè)立由政府官員、高等教育領(lǐng)域?qū)＜摇⒏咝４砗椭Ｓ训冉M成的大學(xué)撥款機(jī)構(gòu)，并通過(guò)法律明確其在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，又獨(dú)立于政府、大學(xué)之外，且享有平等、公正的主體地位。這樣的“緩沖器”建立基于教育質(zhì)量、績(jī)效與經(jīng)費(fèi)管理的評(píng)估機(jī)制，定期向政府、高校和社會(huì)公眾公布關(guān)于專(zhuān)業(yè)設(shè)置、發(fā)展方向、經(jīng)費(fèi)使用、教育質(zhì)量的信息，并依據(jù)評(píng)估結(jié)果把政府撥款分配給大學(xué)，而政府僅對(duì)高校的總體建設(shè)內(nèi)容及績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行審批，減少對(duì)高校資源配置、績(jī)效評(píng)估的直接干預(yù)。

（四）增強(qiáng)辦學(xué)透明度，降低介入的動(dòng)力

“政府作為一種‘必不可少的惡’，會(huì)有濫用權(quán)力的傾向”[22]，而大學(xué)作為一個(gè)非營(yíng)利組織，沒(méi)有股東承擔(dān)責(zé)任，也沒(méi)有破產(chǎn)的威脅，若缺乏有效的約束機(jī)制，也可能淪為自私自利、為所欲為的場(chǎng)所。在這一動(dòng)力的驅(qū)使之下，政府往往直接介入到大學(xué)的具體事務(wù)中，以防止大學(xué)偏離社會(huì)賦予它的目標(biāo)?！懊绹?guó)高等教育領(lǐng)域的‘自愿問(wèn)責(zé)制’已趨于成熟，各公立大學(xué)每年發(fā)布問(wèn)責(zé)報(bào)告，尤其是作為VSA 會(huì)員的大學(xué)會(huì)通過(guò)該系統(tǒng)為公眾提供公開(kāi)透明的信息，從而回應(yīng)政府和社會(huì)的關(guān)切。”[23]顯而易見(jiàn)，為降低政府主動(dòng)介入大學(xué)內(nèi)部事務(wù)的動(dòng)力，亟須增強(qiáng)大學(xué)辦學(xué)的透明度，使其自覺(jué)接受各利益相關(guān)主體的監(jiān)督。具體來(lái)說(shuō)，政府應(yīng)制定細(xì)致的“大學(xué)肖像”模板，這既能解決目前我國(guó)高校信息公開(kāi)工作中存在的公開(kāi)渠道不規(guī)范、公布數(shù)據(jù)碎片化、報(bào)告內(nèi)容避重就輕等問(wèn)題，也保證了大學(xué)之間公開(kāi)數(shù)據(jù)的一致性和可比性。同時(shí)，大學(xué)也應(yīng)調(diào)整思路，由被動(dòng)公開(kāi)轉(zhuǎn)化為主動(dòng)問(wèn)責(zé)，在模板填充的基礎(chǔ)上靈活自主地加入特色指標(biāo)數(shù)據(jù)，讓社會(huì)公眾全面了解學(xué)校的辦學(xué)實(shí)力、特色優(yōu)勢(shì)，這也是在信息社會(huì)高度發(fā)達(dá)的背景下，大學(xué)積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、擴(kuò)大自身優(yōu)勢(shì)的重要途徑。

“積極政府”的出現(xiàn)是中國(guó)大學(xué)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的必然，而新時(shí)代的中國(guó)大學(xué)更需要一個(gè)善于自我約束的“自制政府”，這是政府治理大學(xué)更加智慧的標(biāo)志。在這里，“自制”首先是一種理念，一個(gè)共識(shí)。提出政府自制的目的，絕不是簡(jiǎn)單地要限制政府的“手腳”，而是立意于“自制”，旨在提升其治理效率、效能及回應(yīng)力。對(duì)于“自制政府”的討論也應(yīng)該更關(guān)注政府善治的空間，而不是將政府限制到無(wú)法動(dòng)彈，核心是加強(qiáng)其在宏觀調(diào)控方面的權(quán)能。例如，履行審核大學(xué)黨代會(huì)報(bào)告的職責(zé)，從而提升大學(xué)辦學(xué)定位與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的契合度，推進(jìn)高校分層分類(lèi)管理工作。再如，完善對(duì)黨委書(shū)記和校長(zhǎng)的績(jī)效考核工作，這既有利于加強(qiáng)對(duì)大學(xué)主要領(lǐng)導(dǎo)者全面負(fù)責(zé)權(quán)力的監(jiān)督、約束和制衡，也有利于保護(hù)其免受環(huán)境的侵?jǐn)_，獨(dú)立自主地行使職權(quán)。要強(qiáng)調(diào)的是，我們希望政府實(shí)現(xiàn)從“積極政府”到“自制政府”的轉(zhuǎn)變無(wú)非就是希望政府能夠把握好“度”，與大學(xué)保持一定的距離，這一距離的本質(zhì)是“主體”與“主體”之間的相互尊重和信任，從而形成新時(shí)代高等教育治理的新格局。