王 菲

沈陽市皇姑區(qū)實驗幼兒園，遼寧 沈陽110031

伴隨國際社會對早期教育價值與戰(zhàn)略意義的認識重構(gòu)，早期教育在全球范圍內(nèi)取得了顯著發(fā)展。然而，各國將早期教育作為促進社會與經(jīng)濟發(fā)展重要手段的同時，也面臨著因教育資源配置不均而引起對早期教育公平的深入思考。教育資源在日益向經(jīng)濟地位占主導的社會群體流向時，必然造成以中低收入家庭、殘障兒童、邊遠地區(qū)兒童為代表的弱勢兒童的產(chǎn)生。從個人教育發(fā)展階段來看，學前兒童似乎比其他年齡的群體更有可能生活在處境不利狀態(tài)中，而處境不利對于學前兒童的危害遠遠超過成人。[1]包括早期教育在內(nèi)的教育資源分配不公，一直是困擾中國教育發(fā)展的主要問題，特別是近年來早期教育受到前所未有的關(guān)注，教育公平問題便顯得日益緊迫和突出。2018 年11 月，中共中央、國務院印發(fā)了《關(guān)于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，將教育公平再次作為本屆中國政府的主要職責之一，通過多種措施強化早期教育資源的均衡配給。

一、早期教育公平實現(xiàn)的國際背景

教育公平是一個歷史范疇，它最早可追溯到古代社會，形成于資產(chǎn)階級革命時期，[2]并對現(xiàn)代社會發(fā)展具有深遠影響。它是社會領(lǐng)域常談常新的話題，人類社會無法做到教育的絕對公平，那么社會范疇中的相對弱勢群體必將存在，也必將引發(fā)對教育公平問題的探討。目前，為更好保障國民的教育權(quán)益，世界各國均積極致力于處于弱勢地位兒童的教育支持。

（一）理論基礎(chǔ)

在過去幾十年里，為了促進普通民眾能共同分享由經(jīng)濟發(fā)展所帶來的成果，世界各國紛紛出臺旨在有效實現(xiàn)教育公平的支持政策。從國際范圍來看，這些政策背后具有較扎實的理論基礎(chǔ)，其中最具代表性的理論主要有社會民主理論和第三條道路。社會民主理論的核心觀點在于，自由市場經(jīng)濟是不公平和低效的，政府干預不僅是保證公平、也是克服市場低效的必要手段，政府需要承擔從籌資到執(zhí)行提供社會福利的全過程；社會民主理論強調(diào)社會一切成員的權(quán)利平等，實現(xiàn)政治民主是促進社會主義的關(guān)鍵手段，也是制度型社會的典型標志。通過政府職責的履行，積極地為全體社會成員服務，使每一個社會成員和社會群體都獲得發(fā)展的機會。[1]第三條道路是適應全球化時代政治發(fā)展需要而興起的一種政治新思維，它超越傳統(tǒng)左與右的政治分野，既主張建立自由競爭的市場經(jīng)濟，又主張政府應扮演積極的角色。[3]該理論以社群主義中的公平與正義思想為基礎(chǔ)，又拋棄原有的階級政治，尋求社會結(jié)構(gòu)中跨階級的支持和各階級的機會平等，因此政府的社會責任和角色扮演，在實現(xiàn)社會公平中具有至關(guān)重要的作用。

（二）政策支持

在對處境不利弱勢兒童的教育政策支持上，可以將其歸結(jié)為間接支持和直接支持兩大類型。其中間接政策支持主要包括設定最低工資標準、稅收減免、財政補助以及公共財政轉(zhuǎn)移等方式。最低工資標準對于低收入和貧困人群具有保護意義，能夠保證社會底層群體在經(jīng)濟發(fā)展和通貨膨脹中處于不被邊緣的地位，目前許多發(fā)達國家和發(fā)展中國家和地區(qū)都執(zhí)行這一制度來保障兒童能順利接受早期教育。向弱勢家庭降低稅收和財政補助，則是一項傳統(tǒng)和普遍的兒童資助政策，如法國、比利時、瑞典等國對符合入學條件的幼兒實行免費政策，丹麥、挪威、葡萄牙等國實行減費政策，[4]中國香港和臺灣地區(qū)通過發(fā)放教育券來減輕家長的經(jīng)濟壓力。在間接支持政策方面，公共財政轉(zhuǎn)移是目前大多數(shù)國家采取的主要政策支持模式。主要包括財政的專項支付和一般性支付，主要表現(xiàn)為教育專有項目和含有教育的大型項目進行財政支持。為了減少對弱勢家庭政策支持的中間環(huán)節(jié)，提升政府的支持效率，越來越多國家和地區(qū)增強政府的政策干預力度，采取直接支持的方式，即通過為早期兒童實施保育和教育干預計劃、家長干預計劃和兒童-家庭整合干預計劃，如墨西哥針對城市農(nóng)民工建立的“關(guān)注和教育兒童中心”，針對落后地區(qū)實施的“父母教育計劃”和“初步教育項目”等。[5]（P169）這些政策的實施，充分保障了那些處于弱勢地位兒童的教育權(quán)益。

（三）現(xiàn)實進展

經(jīng)過幾十年的努力，世界各國在致力于早期教育公平方面均取得了顯著成效，主要表現(xiàn)為普及人數(shù)的增加、覆蓋群體的擴大、干預內(nèi)容的拓寬三方面。在世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（簡稱OECD）的國家中，有8 個國家兒童毛入園率超過100%，11 個國家介于90%～99%，平均入園率超過80%。在人口大國中，墨西哥在兒童早期教育普及方面成就卓越，其男童入園率為111%，女童為113%。[6]（P179）在一些經(jīng)濟較為發(fā)達、人口負擔不是很重的歐洲國家中，將兒童早期教育群體的覆蓋范圍逐漸擴大，如荷蘭將酗酒家庭兒童、虐待兒童家庭、無家可歸兒童，捷克將社會或文化弱勢家庭兒童納入處境不利兒童范圍。除體現(xiàn)現(xiàn)代教育的全納精神外，更加注重通過教育公平防止早期兒童的教育失敗。在早期兒童教育干預內(nèi)容方面，一個顯著的變化即是對兒童父母的教育支持。通過向兒童父母提供健康教育、識字教育等服務形式或成人教育課程，以提升家庭教育質(zhì)量的方式，讓兒童在起點不能公平的情況下，最大限度地做到過程公平。

二、中國早期教育公平的現(xiàn)實困境

伴隨《關(guān)于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》的頒布，中國早期教育再次受到黨和國家的高度關(guān)注。然而，中國早期教育基礎(chǔ)差、底子薄的問題尚未得到圓滿解決，與民眾的教育需求還存在較大矛盾。中國的早期教育不僅與歐美等發(fā)達國家相差甚遠，即使與一些發(fā)展中國家還存在差距。

（一）教育普及問題顯著，公立機構(gòu)比例偏少

盡管早在2010年我國各省市就全面啟動“學前教育三年行動計劃”，但與世界很多國家相比，我國的早期教育普及任務還依然艱巨。據(jù)聯(lián)合國教科文2008年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，韓國與墨西哥已實現(xiàn)了早期教育全面普及，而同為金磚四國的俄羅斯約是中國的2 倍，以我國2020 年實現(xiàn)學前三年毛入園率85%為目標，也不及2008年俄羅斯的90%。[6]（P186）學前教育普及問題集中體現(xiàn)在“入園難、入園貴”，特別是中低收入的家庭，無法支付高質(zhì)量私立幼兒園的費用。而這一問題也與公立幼兒機構(gòu)比例偏少密切相關(guān)，在金磚四國，2010 年中國的公立幼兒機構(gòu)占總機構(gòu)的32%，而俄羅斯和巴西在2005 年便早已實現(xiàn)了76.4%和75.1%的比例。公立幼兒教育機構(gòu)的比例直接關(guān)系到中低下民眾，特別是弱勢群體的切身利益，在學前教育未被納入到義務教育范疇的背景下，公立幼兒機構(gòu)相對低廉的收費，能從制度上有效保障弱勢群體子女的教育權(quán)益。

（二）教育供給方式單一，民眾教育負擔過重

在當前中國私立幼兒教育機構(gòu)占絕對多數(shù)，公立機構(gòu)增幅又不能有效解決民眾兒童緊迫入園的情況下，尋求對私立幼兒機構(gòu)的合理支持方式，建立科學的政府供給方式是一條可值得探尋的解決途徑。然而，目前政府供給方式還處于較為單一的局面，依舊以傳統(tǒng)的財政劃撥、直接財政補貼方式為主，并且各省區(qū)對私立幼兒教育機構(gòu)的支持方式和力度差異也較大，而對公私合作的有效方式還缺乏理論和實踐探索，如荷蘭在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域則實行“政府投資+私人運營”的新型供給模式，即政府對私立基礎(chǔ)教育機構(gòu)提供平等財政支持，私人負責機構(gòu)運行的伙伴關(guān)系。同時，在針對早期教育的弱勢群體，未能形成系統(tǒng)的扶持方案。供給方式的陳舊和不完善，對于本來入園困難的普通民眾已是步履維艱，對于弱勢群體則更是雪上加霜。農(nóng)民工是近些年來的社會形成的一個特殊群體，農(nóng)民工子女與農(nóng)村留守兒童的入園問題也是一項重要社會問題，在中國義務教育還存在諸多矛盾的情況下，早期教育更是境況堪虞。

（三）教育專項投入不足，城鄉(xiāng)資源配置失衡

經(jīng)費投入是早期教育事業(yè)的重要保障，但中國早期教育經(jīng)費一直在各類財政支出的比例都較低。中國不僅在早期教育經(jīng)費投入過少，在對弱勢群體的專項經(jīng)費扶持上，很少有省份作為單列參政預算。教育專項投入不足還集中表現(xiàn)在城鄉(xiāng)與區(qū)域間的不均衡配置，未能建立起完善的針對城鄉(xiāng)和弱勢區(qū)域的專項財政支持計劃。從現(xiàn)有的幼兒園數(shù)量分布情況來看，早期教育的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還未得到徹底解決，在西部等大部分貧困省份，農(nóng)村幼兒園占整體數(shù)量依舊偏大。同時，地區(qū)之間的差異同樣突出，上海和北京等核心區(qū)域已經(jīng)基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)幼兒園的全覆蓋。幼兒機構(gòu)的城鄉(xiāng)與區(qū)域差距，主要表現(xiàn)在教育資源的占有上的不均衡，其中教師資源的差別則是主要問題。東部與城市幼兒機構(gòu)的教師，在學歷水平、教學理念、專業(yè)能力等各方面都強于西部和農(nóng)村幼兒教師。

（四）教育質(zhì)量差異突出，弱勢家長亟待關(guān)注

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》中明確提出了學前教育應堅持公益和普惠原則，對弱勢兒童早期教育的有效保障是這些原則的集中表現(xiàn)之一。由于弱勢家庭在教育資源占有的差別性，他們在教育質(zhì)量的發(fā)展上也處于不利地位。對于城市的中低收入家庭和廣大農(nóng)村家庭，因未受到良好早期教育質(zhì)量保障，往往用較高的教育成本卻享有較低的教育產(chǎn)品和服務。特別是對于私立幼兒園，由于缺少嚴格的準入和退出機制，導致整個早期教育市場長期處于混亂和無序狀態(tài)。盡管經(jīng)過學前三年行動計劃，政府加大對民辦園的扶持和公立園的擴建，然而由于早期教育的基礎(chǔ)薄弱、基數(shù)龐大，讓弱勢群體享有高質(zhì)量的早期教育還尚需時日。在早期教育外延發(fā)展未能較好解決的情況下，早期教育的內(nèi)涵提升也受到忽視，對弱勢家長發(fā)展的忽視是其典型體現(xiàn)。由于受經(jīng)濟水平的影響，一些弱勢家庭的家長在文化水平、教育理念和能力、信息獲取方面均同樣處于不對稱地位。目前，美國、德國、印度等許多國家通過對弱勢家長扶持的項目，促進家長的不斷成長而改變兒童貧困和弱勢的情況。綜觀中國，這類面向弱勢家庭或家長的項目還十分匱乏，通過家長的成長和發(fā)展，從根本改變早期教育質(zhì)量還未引起各級政府的重點關(guān)注。

三、我國早期教育公平的實現(xiàn)策略

目前，中國社會主義改革已進入深水區(qū)和攻堅區(qū)，《關(guān)于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》更是吹響了國家新一輪學前教育改革的號角，作為涉及國家未來發(fā)展的關(guān)鍵性問題，教育公平更是受到黨和國家的高度重視。黨的十九大報告更是提出“幼有所育、學有所教、弱有所扶”等新時代的教育精神，對教育發(fā)展提出了更高要求。早期教育處于各級教育的開端，其公平的實現(xiàn)對于一個國家的現(xiàn)代建設承擔著關(guān)鍵責任。目前，中國早期教育發(fā)展還面臨諸多困難，實現(xiàn)其有效公平需要全社會做出更大的努力。

（一）強化教育政策多維整合，拓展政府的責任邊界

早期教育是一項涉及多學科、多領(lǐng)域、多部門的社會事業(yè)，其實施過程橫向包括經(jīng)濟、教育、社會、心理、健康、衛(wèi)生等多個國家機構(gòu)，縱向則涉及從中央到地方各行政部門的合作。在未來完善我國學前教育行政政策體系時，應充分考慮教育政策制度的多維整合，既要有加強宏觀掌控，又要注重微觀調(diào)配，尤其是要制定一套行之有效的針對處境不利兒童的弱勢扶助政策。政策要充分考慮群體的經(jīng)濟、文化和生活背景，將地區(qū)因素、城鄉(xiāng)差異、家庭結(jié)構(gòu)和兒童需求納入到政策的參考標準體系。如中國臺灣地區(qū)形成了以《幼稚教育法》為核心，以《中低收入家庭幼童托教輔助實施計劃》《原住民幼兒就讀公私立幼兒園學費補助辦法》等若干具體性文件的政策體系。[7]政府是政策制定的應然主體，也是學前教育發(fā)展的責任主體。在面對弱勢家庭因收費標準過高、高質(zhì)量幼兒機構(gòu)過少的情況，政府應加大調(diào)控和規(guī)范力度，進一步規(guī)范早期教育市場的不規(guī)范運作，讓更多民眾享受到社會改革的成果。通過政府責任邊界的拓展，政府不僅是教育公平的主體，而且要全面干預與處境不利兒童相關(guān)的一切事務。

（二）健全社會公共服務體系，完善公共轉(zhuǎn)移的方式

在公共服務體系中，政府承擔主要角色是不爭的事實，當單一供給方式面對諸多困境時，多元供給方式的探索和實踐，是有效緩解目前政府無法全面覆蓋所有需求群體難題的主要途徑之一。對于減輕弱勢群體的早期教育負擔，主要通過政府提供財政支持和減少入園成本方式完成。在財政支持方面，包括隱性支持和顯性支持兩種方式。隱性支持是指對弱勢家庭施行最低工資制度、特定退稅減免政策、發(fā)放育兒津貼等方式對其進行間接支持；顯性支持主要是指面向通過資質(zhì)認證后的弱勢家庭發(fā)放專項津貼，以直接補助的方式資助；在減少幼兒入園成本方面，主要通過對企業(yè)、私人興辦幼兒教育機構(gòu)減免稅、增加專項津貼等一系列措施，促進他們在對弱勢兒童的教育優(yōu)惠，如減免費用、增加入園名額，最大程度保證他們在私立幼兒機構(gòu)中享有與公立機構(gòu)相似的教育質(zhì)量和教育成本。通過供給方式和公共財政的轉(zhuǎn)移，讓弱勢家庭的兒童能得到體制和機制的雙重保證。

（三）加大對弱勢家庭支持力度，防范弱勢的代際循環(huán)

盡管近十年來國家和政府進行了大量的各項投入，但我國還有大量城鄉(xiāng)弱勢家庭和兒童，由于文化水平不高、獲取信息能力較差等因素的制約，家庭教育的質(zhì)量明顯滯后，這種群體間的隱性鴻溝會隨信息技術(shù)的升級和知識經(jīng)濟的發(fā)展日益擴大。以財政支持為主要手段的扶持政策，只能緩解群體的短期需要，無法成為持續(xù)性的支持動力。因此，對弱勢家庭提供技能支持是從根本解決弱勢兒童教育的有效手段。技能支持主要包括教育技能、就業(yè)技能和學習技能。通過向弱勢家庭提供保育和教育的基本理念和基本技能，讓他們即使在無法享受學前教育資源的情況下，也能在一定程度上保障兒童的教育質(zhì)量；弱勢家庭的產(chǎn)生在一定程度上是由于生存能力的缺失，通過向弱勢家庭提供一定的技能培訓，讓他們具備在社會上基本的生存和發(fā)展能力，特別是促進兒童母親盡快回歸就業(yè)市場，促進其經(jīng)濟的完全獨立，防止弱勢的代際循環(huán)；通過開展各種培訓項目，讓弱勢家庭的父母盡可能掌握基本的學習技能，如獲取最新信息的能力、現(xiàn)代新媒體的使用能力等，打破原有與社會隔離的狀態(tài)，從而真正融入社會。

（四）增加對弱勢群體覆蓋范圍，強化項目施行的監(jiān)管

盡管弱勢家庭的早期教育已引起各級政府的重視，但是從扶持力度和范圍來看還有待提高與擴大?，F(xiàn)階段推廣學前三年免費教育，將為中央和地方財政預算帶來龐大壓力，還處于主要由地方政府分擔財政支出任務。例如，甘肅省自2017年起實施學前教育三年免費方案，全部經(jīng)費由省財政支付，每名幼兒每年補貼1000 元。如果這部分支出由中央財政負擔，則可以有效保證該地區(qū)學前教育質(zhì)量。[8]無論是中央還是地方，資助對象包括經(jīng)濟困難的兒童，而對學習能力困難家庭、單親家庭、環(huán)境不利家庭（如酗酒家庭、虐待兒童家庭）較少涉及或未涉及。教育公平應面向所有民眾，包括所有處境不利群體，要讓社會保障體制為人民群眾提供最后的支持，讓人民在遇到問題時仍充滿希望。在群體覆蓋范圍擴大的同時，也應不斷強化資助項目的監(jiān)管力度，做到弱勢家庭支持與弱勢群體資質(zhì)認證相結(jié)合，防止幼兒機構(gòu)的謊報和個人不實申請等道德不端行為的產(chǎn)生。