趙美華

（揚州大學(xué)，江蘇 揚州225127）

留守兒童現(xiàn)象是監(jiān)護缺失的表現(xiàn)，留守兒童是指：“父母雙方外出務(wù)工或一方外出務(wù)工另一方無監(jiān)護能力、不滿十六周歲的未成年人。”①農(nóng)村留守兒童數(shù)量眾多，其中監(jiān)護缺失問題危害其生存和發(fā)展。我們應(yīng)著力完善監(jiān)護法律制度，對此有必要進一步剖析監(jiān)護缺失等相關(guān)問題。

一、我國農(nóng)村留守兒童監(jiān)護權(quán)缺失現(xiàn)狀及危害

（一）我國農(nóng)村留守兒童監(jiān)護現(xiàn)狀

根據(jù)監(jiān)護權(quán)實施主體的區(qū)別，農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護模式主要有以下五種類型：單親監(jiān)護、隔代監(jiān)護、親友監(jiān)護、同輩監(jiān)護和自我監(jiān)護。留守兒童監(jiān)護缺失問題主要包括留守兒童沒有監(jiān)護人，或者雖有監(jiān)護人但未完全履行監(jiān)護責(zé)任等情形[1]，主要表現(xiàn)為：

1.父母責(zé)任意識淡薄，監(jiān)護缺位

父母是未成年子女的法定監(jiān)護人和當(dāng)然監(jiān)護人，有法定的監(jiān)護職責(zé)。受經(jīng)濟條件的限制，農(nóng)村父母外出打工，不能切實履行責(zé)任，也未依法妥善安置留守子女，使得留守兒童缺失父母監(jiān)護。

2.監(jiān)護人監(jiān)護能力欠缺，不能全面履行職責(zé)

在隔代監(jiān)護中，監(jiān)護人與被監(jiān)護人存在較大年齡差，祖輩重養(yǎng)輕教，不能給予孫輩良好的學(xué)習(xí)環(huán)境和生活指導(dǎo)。部分祖輩監(jiān)護人年老體弱，缺乏監(jiān)護能力，甚至出現(xiàn)了“反向監(jiān)護”的問題，不利于留守兒童的健康成長。

3.缺乏健全的委托監(jiān)護制度[2]

《未成年人保護法》提到未成年人父母在自己不能履行監(jiān)護職責(zé)時，可委托其他有能力的成年人實施監(jiān)護行為，但未具體規(guī)定監(jiān)護主體之間的權(quán)利義務(wù)。實踐中多以口頭形式設(shè)立監(jiān)護，認(rèn)為受委托監(jiān)護人沒有報酬取得權(quán)，部分監(jiān)護人因此會不認(rèn)真履行甚至不履行監(jiān)護職責(zé)，致使被監(jiān)護人出現(xiàn)合法權(quán)利受侵害的現(xiàn)象。

（二）農(nóng)村留守兒童監(jiān)護缺失的危害

1.受教育權(quán)受到損害

留守兒童享有受教育權(quán)是憲法權(quán)利的體現(xiàn)。留守兒童長期缺乏父母的監(jiān)督與管教，缺乏學(xué)業(yè)上的指導(dǎo)與教育。部分孩子心理得不到及時疏導(dǎo)，導(dǎo)致部分留守兒童性情暴躁，不服管教，有厭學(xué)心理導(dǎo)致曠課或者輟學(xué)。

2.人身權(quán)存在隱患

留守兒童身心不成熟，人身安全因欠缺有力監(jiān)管和干預(yù)更易遭受侵害。留守兒童自我保護能力差，常發(fā)生傷亡事故。

3.發(fā)展權(quán)受到限制[3]

留守兒童群體存在人際交往能力不足、性格孤僻等問題，留守兒童文化水平普遍不高，對其今后的生存和發(fā)展產(chǎn)生了相應(yīng)的消極影響，需要相關(guān)部門著力改善。

二、造成留守兒童監(jiān)護制度缺失的立法分析

（一）留守兒童監(jiān)護權(quán)益的法律保護現(xiàn)狀

針對留守兒童的監(jiān)護問題，可直接適用我國有關(guān)未成年人監(jiān)護制度的法律規(guī)范。我國現(xiàn)行監(jiān)護制度的基本內(nèi)容被規(guī)定于我國現(xiàn)行的《民法總則》[4]與《民通意見》中，并散見于現(xiàn)行的《未成年人保護法》《婚姻法》《預(yù)防未成年人犯罪法》和相關(guān)的司法解釋以及有關(guān)的部門意見等，且2017年頒布的《民法總則》對有關(guān)監(jiān)護制度方面做了較大修改，例如增設(shè)遺囑監(jiān)護、②完善委托監(jiān)護、③尊重被監(jiān)護人的意愿，體現(xiàn)了以保護未成年人利益為原則的立法理念。但遺囑監(jiān)護中，仍存在未成年人父母指定的監(jiān)護人模糊不清，以及被指定的監(jiān)護人不愿代為監(jiān)護時作何處理等不具現(xiàn)實操作性的規(guī)定。

（二）留守兒童保護的法律不足

1.監(jiān)護理念落后，監(jiān)護主體不合適

我國監(jiān)護制度的指導(dǎo)理念具有家庭性、自治性等，使得留守兒童的權(quán)益很難得到應(yīng)有的保障，這些弊端主要有：[5]

首先，在《民法總則》施行之前，未成年人父母單位能夠作為未成年人的監(jiān)護人。但單位為留守兒童提供穩(wěn)定長效的監(jiān)護環(huán)境較為困難。故在筆者看來，《民法總則》革除監(jiān)護單位化的定勢是一個良好的開始。村民委員會作為基層群眾性自治組織，讓其作為失去監(jiān)護的留守兒童的監(jiān)護人，缺乏科學(xué)性，不符實際，其缺乏專項經(jīng)費來源和專門人員，無法承擔(dān)留守兒童日常起居、財產(chǎn)管理和教育等方面的監(jiān)護職責(zé)。[6]

其次，《民法總則》第32條規(guī)定民政機關(guān)可以擔(dān)任未成年人的監(jiān)護人。民政部門有保障社會弱勢群體權(quán)益的義務(wù)，且《兒童權(quán)利公約》中也確定國家對兒童權(quán)益的特別保護義務(wù)，但這不表明作為國家機關(guān)的民政部門對留守兒童的監(jiān)護實施具體的基礎(chǔ)工作。我國留守兒童較多，民政部門承擔(dān)監(jiān)護工作繁重且缺乏資金保障和相關(guān)程序性規(guī)定。

2.民事立法上沒有區(qū)分監(jiān)護和親權(quán)

親權(quán)不僅強調(diào)權(quán)利也重視義務(wù)。而監(jiān)護則是對親權(quán)的一種彌補手段，是在親權(quán)不能對留守兒童的監(jiān)管和保護發(fā)揮關(guān)鍵作用時的一種補充，其常常只重視義務(wù)和責(zé)任?！睹穹倓t》和《婚姻法》沒有單獨規(guī)定親權(quán)制度，將親權(quán)和監(jiān)護統(tǒng)一稱為監(jiān)護，是立法的一個不足，容易淡化父母與其他監(jiān)護人的監(jiān)護意識，不利于他們積極履行職責(zé)。[7]

3.缺乏科學(xué)的監(jiān)護監(jiān)督體制

一個完善制度的有效運作離不開良好的監(jiān)督機制，但《民法總則》第34條的規(guī)定欠缺具體的監(jiān)護主體、監(jiān)護標(biāo)準(zhǔn)以及明確的懲罰措施，只是原則性地指出監(jiān)護人的職責(zé)以及不盡監(jiān)護職責(zé)的法律后果。傳統(tǒng)的立法理念認(rèn)為對留守兒童的監(jiān)督和愛護主要依靠家庭的力量，監(jiān)護被認(rèn)為是純粹的家庭內(nèi)部事項，沒有必要進行監(jiān)督，導(dǎo)致部分監(jiān)護人嚴(yán)重失職。

三、完善我國留守兒童監(jiān)護制度的建議

社會需要從觀念上，國家需要從法律規(guī)定和政策上作出努力，來確保留守兒童的成長。

（一）借鑒國外監(jiān)護立法體例，完善立法保護體系

留守兒童是未成年人中的一類特殊的弱勢群體，故一定要既關(guān)注其與未成年人的共性，又著眼于特殊性，修繕細(xì)化我國監(jiān)護制度中指導(dǎo)性的原則和規(guī)定，采取適當(dāng)措施改善留守兒童的生存現(xiàn)狀。

1.構(gòu)建留守兒童“親權(quán)+監(jiān)護”的立法體例

我國可借鑒大陸法系國家的親權(quán)和監(jiān)護兩種體系模式：即父母對未成年子女的親權(quán)看護，和父母之外的人對未成年人的狹義監(jiān)護。筆者看來，首先啟動親權(quán)保護機制，監(jiān)護機制只有在親權(quán)保護機制無法運作方可發(fā)揮作用。采取監(jiān)護與親權(quán)分離的立法模式，可更全面保護留守兒童的監(jiān)護權(quán)益。

2.設(shè)立兒童權(quán)益最大化原則[8]

一些國家沒有成文的民法典也并未明確區(qū)分親權(quán)和監(jiān)護，卻能較好地實現(xiàn)對未成年人各種合法權(quán)益的保護，因為其全力貫徹“兒童權(quán)益最大化原則”。故我國有待細(xì)化修繕尊重被監(jiān)護人意愿等原則性規(guī)定，同時將未成年人放置在各項法律法規(guī)的至高點，使他們的正當(dāng)權(quán)益得到全面充分的保護。

（二）完善委托監(jiān)護制度，保護監(jiān)護人的正當(dāng)權(quán)益

1.設(shè)立有償委托監(jiān)護制度

絕大多數(shù)國家和地區(qū)規(guī)定受委托監(jiān)護人實施監(jiān)護行為可以取得相應(yīng)報酬。故賦予委托監(jiān)護人報酬請求權(quán)，既能增強受托監(jiān)護人履行職責(zé)的責(zé)任心，保護被監(jiān)護人的利益，也可補償監(jiān)護人的付出。

2.完善委托監(jiān)護的主體資格

在《民法總則》第30條的基礎(chǔ)上，進一步細(xì)化委托監(jiān)護制度中各主體的權(quán)利義務(wù)，嚴(yán)格審查被委托監(jiān)護人的主體資格，加強法律對監(jiān)護人的有力約束，切實保障留守兒童的合法權(quán)益，同時提高社會福利化程度，保障委托監(jiān)護的實施。

（三）建立監(jiān)護監(jiān)督機構(gòu)和監(jiān)護權(quán)力機關(guān)

設(shè)立國家監(jiān)督機構(gòu)，在監(jiān)護制度中強化國家公權(quán)力的介入，監(jiān)管監(jiān)護人濫用監(jiān)護權(quán)或者不履行監(jiān)護職責(zé)的情形。筆者認(rèn)為，一方面可以在民政部門下設(shè)專門監(jiān)督機構(gòu)，群眾性自治組織提供輔助工作，對監(jiān)護委托協(xié)議進行審查和備案，監(jiān)督監(jiān)護人的被委托事項以及在監(jiān)護監(jiān)督人缺位時代行職責(zé)。另一方面建立定期匯報制度，就留守兒童的學(xué)習(xí)心理等情況進行匯報，重點檢查監(jiān)護人的履職情況，減少損害留守兒童合法權(quán)益的行為。

（四）細(xì)化國家代位監(jiān)護制度

我國的監(jiān)護制度主要以親屬監(jiān)護作為基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，基層組織監(jiān)護為輔，可以設(shè)立國家監(jiān)護制度，由國家提供專用的財政撥款與專門指導(dǎo)人員在委托監(jiān)護人出現(xiàn)力不從心時，由國家進行輔助監(jiān)護，用公權(quán)力來保護留守兒童的全面健康發(fā)展。

（五）加強非政府組織的監(jiān)護援助

在市場經(jīng)濟條件下，非政府組織可以充分發(fā)揮自身活力，形成多方合力，具有改進政府部門工作繁重和經(jīng)驗不足的優(yōu)勢，通過合理的途徑幫助留守兒童，從而有利于實現(xiàn)社會公平，切實滿足鄉(xiāng)村居民和留守兒童的各類需要。同時充當(dāng)中間渠道與政府溝通交流以便實現(xiàn)留守兒童需求系統(tǒng)的整合與分析，以此實現(xiàn)國家監(jiān)護與社會監(jiān)護的兼容并蓄、互為補充。[9]

四、結(jié)語

農(nóng)村留守兒童成長教育關(guān)乎未來人口素質(zhì)，影響未來城鎮(zhèn)的發(fā)展水平。因此，我們應(yīng)堅持家庭和國家監(jiān)護雙管齊下，多方合力保障留守兒童的合法權(quán)益，早日還孩子們一片有愛的天空。

注釋

①來源于2016年由國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》。

②第29條增設(shè)遺囑監(jiān)護，規(guī)定未成年人父母可以通過遺囑安排孩子的監(jiān)護人。

③第30條規(guī)定：委托監(jiān)護，其方式不再口頭而是通過協(xié)議方式。