馬秀玲

（山東警察學院 山東 濟南250000）

隨著我國機動車數(shù)量的劇增，違反交通運輸管理法規(guī)的行為屢見不鮮，交通肇事犯罪率呈上升趨勢，嚴重影響了人民的人身財產(chǎn)安全和市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。發(fā)生交通事故后，根據(jù)法律的規(guī)定，造成損失的應給與賠償，構成犯罪的應承擔刑事責任。在司法實踐中，交通事故發(fā)生后，民事責任、行政責任以及刑事責任的判定都要以交通管理部門做出的交通事故責任認定書為依據(jù)，然而，我國目前實務界與理論界對于事故責任認定存在的爭議很大，本文將從交通事故認定書性質(zhì)的歷史沿革、關于交通事故認定書的性質(zhì)存在的學說爭議兩方面對交通事故認定性質(zhì)作闡述，初步勾勒出實踐中存在的問題，通過揭示交通事故責任認定在實踐中運用時存在的問題，做出思考，提出事故責任認定的改革方向。

一、交通事故認定的性質(zhì)

（一）交通事故認定書性質(zhì)的歷史沿革

交通事故發(fā)生后，根據(jù)事故各方過錯比例確定事故發(fā)生的影響力，民國時期，稱之為 “鑒定”，起初是邀請相關專家出庭作證，后來很多地方成立鑒定機構，里面的成員來源廣泛，采取投票表決的方式作出鑒定意見。我國臺灣地區(qū)迄今依然沿用 “鑒定”這一稱謂，并嚴格區(qū)分“鑒定”與 “司法”，鑒定是找出肇事因素，而司法是根據(jù)“肇事因素”來審判其民刑事應負之責任。[1]建國以后，立法上用“交通事故責任認定”代替了“鑒定”。

建國后，我國前后出臺了59部有關道路交通事故責任認定的規(guī)范。通過梳理這些規(guī)范，我們可以總結出事故責任認定的發(fā)展情況。首先，建國后，在實務上傾向認為，交通事故責任認定是一種 “鑒定分析結論”。[2]在1991年《道路交通事故處理辦法》稱作“交通事故責任認定”。隨后1992年出臺了 《關于處理道路交通事故案件有關問題的通知》，從《通知》中我們不難看出：一是對責任認定不能申請行政訴訟和復議。它是鑒定結論法院只能作證據(jù)使用，當事人如有異議，可以借助專家證言，在法庭上進行辯論。但在走到訴訟之前，事故的分析和界定是壟斷在公安部門手上的，若對責任認定不服，可以要求上一級公安機關重新認定，從91年 《道路交通處理辦法》可以看出，這種重新認定不是行政復議而是一種專業(yè)復核。（這種復核曾被中斷兩年即2003至2004年，2005年 《交通事故處理工作規(guī)范》悄然恢復“復核”稱謂）。從2008年的《交通事故處理處理工作規(guī)定》中我們可知，對事故認定只能復核一次，必要時可聽取意見，可聽證。當然因責任認定專業(yè)性很高，對參與事故認定的交警也是有資格要求的，“須有三年以上交通管理實踐，經(jīng)過專業(yè)培訓考試合格”[3]，“對應不同的認定權限，分為初級、中級、高級三個級別通過考試晉級”[4]。另外，自1991年《道路交通事故處理辦法》將事故認定稱作“交通事故責任認定”后，學者對于交通事故責任和當事人應承擔的法律責任的關系問題爭議很大，在2003年《道路交通法》就將“交通事故責任認定”中的“責任”去除，改為今天用的“交通事故認定”這應該是“立法者針對理論與實務界存在的爭議，對交通事故認定進行的新解釋，但在法律中卻沒有充分地體現(xiàn)出來，在交通管理的實際工作中也沒有表現(xiàn)出不同，仍舊維持原有的含義”[5]。

通過分析我們可以看出，交通事故發(fā)生后，當事人若認為責任認定書有失公平，可以找相關專家做出鑒定意見，作為證言挑戰(zhàn)公安機關的責任認定，最后由法院裁判即可，于是法院逐漸承擔了交警的相關的職責。 而2003年《道路交通安全法》完成了這種立法布局，但現(xiàn)實實踐卻非常依賴交警的責任認定，甚至不可代替。

（二）關于交通事故認定書的性質(zhì)存在的學說爭議

《道路交通安全法》第73條規(guī)定了交通事故認定書屬于證據(jù)范疇，但這不能否定它也屬于一種具體行政行為。雖然，全國人大常委會法制工作委員會在2005年做出 《關于交通事故責任認定行為是否屬于具體行政行為，可否納入行政訴訟受案范圍的意見》答復，責任認定 “作為處理交通事故案件的證據(jù)使用”， “不屬于具體行政行為”，“不能向人民法院提起行政訴訟”。[6]但這個答復不是司法解釋或立法解釋，只是一種咨詢意見，而在實踐操作中又存在諸多問題，所以，交通事故認定書到底是否可訴，其性質(zhì)如何掌握，主要有“具體行為說”和“證據(jù)說”兩種觀點。

持“具體行為說”這一觀點的人認為，交通事故的發(fā)生是一瞬間的事情，很多情況下當事者都不知道到底發(fā)生了什么，并且現(xiàn)場的目擊者很少，而事故現(xiàn)場又因發(fā)生在道路上，所以很容易被破壞并且很難恢復，所以一般不可能再次勘驗。因此事故發(fā)生的因果關系的判斷就離不開對事故所做的技術鑒定。這種鑒定是否準確就依賴于交警的業(yè)務能力，科學技術，責任心等因素，并且實踐中還不乏有一些交警為了盡快達成調(diào)解意見，在責任認定上會選擇和事佬的態(tài)度，而認定書在責任承擔方面又起著舉足輕重的作用，如果將交通事故認定行為定性為具體行政行為，當事人則可以通過行政復議或行政訴訟的途徑進行救濟。

支持“證據(jù)說”的人們一直支持《道路安全法》73條的規(guī)定，認為認定書是一種證據(jù)，有學者認為認定書是書證中的公文書證，有學者認為認定書是鑒定意見，有的學者認為認定書是證人證言；還有的學者認為交通事故認定書是交警依據(jù)現(xiàn)場的勘察、檢驗、收集證據(jù)，就交通事故案發(fā)生的原因、責任分擔所做的一種認識和判斷，是一種不需要當事人質(zhì)證舉證的司法認知。

事故認定的性質(zhì)究竟如何，是可訴的具體行政行為，還是可以不予采納的證據(jù)？實踐中就這個問題公安部門和法院認識上分歧很大，公安機關更看重責任認定的功能，認為事故認定書是證據(jù)，刻意將它的法律責任與它的事故責任做出區(qū)別。但是，責任一經(jīng)被認定，法律責任就非常清楚所以法院主張認定書是具體的行政行為，是可以被提起訴訟的。實踐中公安機關與法院的這種爭執(zhí)，一直在持續(xù)。而在這種拉鋸式的爭執(zhí)中，公安機關相較于法院更更看重開放的專家證言，法院卻希望通過認定行為的可訴性將責任分擔的判斷推給警察，這無形中提示了京郊的責任認定是不可或缺的。這顯然不符合立法的初衷，所以本人認為對于認定書性質(zhì)的爭論意義不大，問題的關鍵立法上已經(jīng)體現(xiàn)出來的完全開放的專家證言模式是否被更好地執(zhí)行。因為在這種環(huán)境下，法院有權對公安機關制作的認定書的責任認定進行取舍，當然還可以邀請專家對事故過錯的大小進一步認證，所以事故認定行為是否可訴，認定書屬于何種證據(jù)就不會成為問題。

二、交通事故認定書在實踐中的運用

在司法實踐中，通過在 “北大法寶-司法案例”上輸入“交通事故認定”檢索，獲得檢索結果172起相關案例，通過核對整理去除重復項后，發(fā)現(xiàn)其中行政案件151起，民事案件 17起。在17份民事判決書中，主要涉及的是交通事故中發(fā)生民事賠償?shù)膯栴}，并且認定書都是以證據(jù)的形式出現(xiàn)的，法院對其證明力進行裁判。有2起對公安機關作出的認定書提出異議，一起對認定書提出的異議被法院駁回，另外一起也是唯一的一起由專家出具車輛痕跡的鑒定報告，且出庭作證否定認定書的證明力，被法院接納的案子。所以通過分析這些案例我們不難發(fā)現(xiàn)，法官是很尊重公安機關的專業(yè)判斷的，實踐中很少有啟動專家鑒定程序的，即使有法官對于專家的證言一般也不予采信。

151起行政案件中，全都涉及到公安機關的責任認定是否可訴的問題。前面已經(jīng)提到過，2005年1月法工委做出了認定書不可訴的答復意見，在這之前66件行政案件中，有10起是駁回起訴的，56起是維持或撤銷判決的，由此可見法院受理的案件多，受理了此類案件則認為責任認定是可訴的行政行為。而在這，法院其實也沒有形成統(tǒng)一認識。在2005年1月之后的95個案件中，駁回起訴的46起，受理并維持判決35起，撤銷的14起。撤銷的理由大都是因為因果關系或事實不清等。這說明法院其實不太愿意介入責任認定的實質(zhì)環(huán)節(jié)，也不采納專家的意見，而是更愿意將案件退回公安機關處理。

三、關于事故認定的幾點思考

通過以上分析和闡述，我們可以看出交通事故認定的核心問題體現(xiàn)在兩個方面，第一，交通事故責任認定到底可不可以被訴訟，第二，在有道路交通安全法73條的支持下，專家出庭作證、出具鑒定意見等方式如何被法院積極接納？事故責任認定制度如何改革？

（一）交通事故責任認定能不能被提起訴訟

首先看看責任認定在美國的做法，“上世紀60年代中葉，美國西弗吉尼亞州規(guī)定交通事故分析人員可以作為交通事故重現(xiàn)的專家，其意見可供陪審團參考，這代表了當時席卷美國的趨勢?！盵7]所以，“在美國，除去受過專業(yè)訓練的警察可以就交通事故責責任認定發(fā)表意見外，交通安全工程師、汽車機械師、汽車修理人員保險公司調(diào)查員以及教授等，也都有資格作為交通事故分析專家陳述意見?！盵8]所以美國的責任怎定制度是一個開放的制度，它引入了除警察外的其他專家證人，這是專業(yè)知識的競爭，再加上美國的陪審團制度，這種格局設計大大減少了法官對事實認定判斷的壓力。

在我國，根據(jù)我們之前的論述，責任認定書由法院確定是否被采用，也就是說公安機關不再是專業(yè)判斷的唯一機構。實踐中，在我們?yōu)g覽的近些年的交通事故的案子中，有很多當事人會對認定書提出異議，有的會求助于鑒定機構，但這種制度與美國的做法相比還是有很大差異的。

首先，美國警察和中國警察一樣也會根據(jù)交通事故的現(xiàn)場做出一個責任認定報告，報告中主要內(nèi)容也是事故中各當事人存在的過錯比例及分析，但在美國制度設計上卻不把這種事故認定作為一個固有程序或警察工作，而只是可以作為事故認定專家作證時做出的專業(yè)判斷，以供法官和陪審團參考，不存在這種行為是否可訴的爭議。在我國卻會刻意的區(qū)分法律責任和由警察做出的交通事故責任。

其次，對于認定書上記錄的過錯大小，美國采用的是專家證人制度，除警察外很多其他專家也同樣可以出庭作證，這是存在競爭意識的制度設計，而在我國卻非常依賴行政。具體而言，美國的法院和陪審團不會偏袒警察或?qū)＜胰魏我环剑驗闊o論是警察還是專家，誰都沒有親臨事故現(xiàn)場，兩者的推斷都是就現(xiàn)有的證據(jù)做出的，所以美國的法院和陪審團有權決定是否采納警察或是專家的建議。但是在我國，法官卻很少認可當事人主張的專家證言。另外，“長期以來，鑒定體制中存在管理體制混亂、技術標準不統(tǒng)一、監(jiān)督管理缺失、法律責任不清等諸多制度弊端，特別是目前各司法鑒定機構盈利性的運作模式、鑒定人員的‘紅包效應’、鑒定人員應出庭接受質(zhì)證率不高等問題的存在，嚴重損害了司法鑒定的權威性，降低了司法鑒定的公信力”[9]，再加上有些當事人不誠信等原因，法官在事實認定時，寧可選擇最安全的處理方式：肯定警察所做的責任認定。所以便出現(xiàn)了，法律規(guī)定事故認定書是證據(jù)不可訴，而當事人訴諸法院又被駁回的投訴無門的現(xiàn)象。

另外，本文認為責任認定不僅僅是鑒定結論，而是一種對事實更全面的界定，正因為當事人認為事實界定不清，所以才選擇訴諸法院，而事實不清恰是行政行為被法院撤銷的原因之一。并且，交通事故發(fā)生后，警察對現(xiàn)場進行調(diào)查取證，然后再依據(jù)證據(jù)做出責任認定。調(diào)查取證和責任認定是前因后果關系，調(diào)查取證全面與否直接關系著責任認定是否公平。因此很多時候當事人對責任認定書提出異議是因為證據(jù)的疏漏，也就是說當事人對責任認定提起的行政訴訟，其實是在訴行政機關的不作為。

因此本文認為責任認定是可訴的，但是法院對此要有所節(jié)制，只是作為一個過渡性的策略，等待現(xiàn)在法律認可的完全開放的專家證言模式成熟后的在摒棄。在實際操作中，法院對責任認定的審查，應該包括責任認定是否合法和是否專業(yè)兩個方面。其中，程序?qū)彶?、資格審查、證據(jù)是否采信、因果關系是否正確這些屬于合法性審查的內(nèi)容。責任認定是否專業(yè)，在法官憑借生活經(jīng)驗沒法判斷時，一般情況下要遵循公安機關的判斷，除非依據(jù)專家意見可以推翻認定書意見。當然如果想結束這場曠日已久的爭議還需等著道路安全的立法，公安機關也應該夯實勘驗交警的業(yè)務能力，注重程序公正，制定標準化的責任認定公式，實行有效的較為開放的復合模式，努力提升事故認定書的可信度。

（二）程序公正是減少責任認定爭議的重要途徑

在實踐中，交通事故發(fā)生后，交警會依照嚴格的內(nèi)部審批程序做出交通事故認定書，對此當事人的話語權非常小。有學者的調(diào)研報告指出，“當事人對責任認定的不滿主要是來自對這種暗箱操作程序的懷疑”，“懷疑對方當事人通過關系使責任認定不利于自己”，“宣布責任認定時對責任劃分的理由的說明更多是對他們的敷衍和欺騙，很大程度上利用了他們對事故處理技術和法律的無知”。[10]據(jù)此公安機關做了解釋：首先，根據(jù)法律規(guī)定，當事人沒有知曉事故偵查進度的權利，也沒有在警察作出事故認定書前做出陳述、申辯、質(zhì)證的權利；其次，從事故偵查到責任確定是不公開的，這樣可以確保偵查結果的正確性，進而保障處理結果的公平性；最后，事故責任認定對參與人的技術、專業(yè)水平要求很高，當事人或其代理人的參加不會有實際性幫助。這些理由能否是拒當事人于認定程序之外的理由呢？責任認定是一項技術性的鑒定，但不是純技術性的，它是對技術的綜合運用，是對交通事故的內(nèi)在邏輯作出解釋的事實認定。而這個過程允許公眾參與和正當程序的存在。首先，“我們知道正當程序不取決于實在法是否規(guī)定，我們可以從最高人民法院司法解釋、公報案件以及指導性案件清楚地看到這一點。”[11]所以交警給出的第一個理由已經(jīng)過時。其次，如果讓公眾參與進來只會更有利于溝通，更有助于查清事實，因此交警給出的第二、第三個理由也不充分。

近年來，雖然公安機關積極推進“陽光作業(yè)”加強了交通事故認定的透明度，但實踐的做法與開放模式的要求還是有差距的。具體來說，如果交通事故因果關系明顯，責任清晰，交警可以直接做出責任認定。這種方式簡單高效，但若遇到情節(jié)復雜的交通事故，就要啟動普通程序，由開放的委員會做出責任認定書。當然委員會的成員來源要廣泛，可能源于實務界、可能源于理論界，方式則是采取公開聽證，不像現(xiàn)在的只是公安機關內(nèi)部的簡單分工。

而這種開放的方式勢必會督促警方認真做好現(xiàn)場勘查，全面調(diào)查取證。而責任認定則由是由做出者負責的，這勢必會削弱公安機關的內(nèi)部袒護，若再將責任認定制定一定的標準，成效會很顯著。

（三）改革復核制度，采取可控的開放模式

目前公安機關采取的對責任認定的復核制度，是對事故的發(fā)生、發(fā)展、經(jīng)過做的再次全面的事實認定，是專業(yè)的的認定，也是綜合性、完整性的認定。因此，盡管很多法學家不認為這是一種行政復議，但這確實是一種解決專業(yè)性判斷，理清事實的做法，所以這是一種特殊的行政復議，這也是復議優(yōu)于訴訟的地方，以便于以后法院合法性審查的啟動。

“但是，任何建立在行政系統(tǒng)內(nèi)部的救濟，并由行政人員壟斷專業(yè)知識判斷，都容易讓當事人猜忌結論，以為官官相護，對‘兒子’不滿向‘老子’提起告訴，其結果可想而之。”[12]在實踐中這個問題很嚴重，“只要涉及比較嚴重的傷害或者車輛損失、財產(chǎn)損失，當事人一般都會申請司法鑒定，致使審理周期延長，增加當事人負擔”。[13]要解決現(xiàn)在普遍存在的責任認定復核中存在的上述問題，建議參考復議委員會的做法，積極將有一定處理事故經(jīng)驗的律師，車輛修理、車輛設計、保險方面、交通工程等方面的專家學者，作為至少半數(shù)以上的復議委員會的成員為。以開放式的模式，運用票決的方式，遇到大案、難案可以引入聽證的方式處理復議案件，這種方式是可控的開放模式，可以使公安機關獨立出來。

當然這種模式的展開可能受各地經(jīng)濟文化等方面水平發(fā)展不平衡的問題的影響，我們可以先在專家資源豐富，經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)成立復議委員會復核交通事故責任認定書，這種模式要打破地域限制，使當事人擁有自由選擇復議委員會的權利。

總之；道路交通事故責任認定能否被提起訴訟，實際上是法院與公安機關就專業(yè)判斷的過錯認定誰承擔的問題，就此問題解決方案有兩個，一是更加完善的專家證言制度，這一方案就實踐操作來看難度頗大；另一個是將現(xiàn)行的責任認定制度進行改革，筆者傾向于這一方案。

至于責任認定制度的改革，建議采取可以控制的開放模式，即在公安系統(tǒng)建立責任認定機構和復核機構，這兩個機構必須相對獨立，機構成員是靈活的，可以有比例較大的學者、有一定處理事故經(jīng)驗的律師、車輛設計師、保險專業(yè)人士、交通安全專家等。而專家選拔程序以及專家信用管理要嚴格，以確保團隊的專業(yè)性。操作上可以拿出一定比例讓當事人在專家?guī)熳孕羞x擇專家，尊重專家的意見，對結果認定實行票決制。