王秀梅

當(dāng)今國(guó)際社會(huì)打擊恐怖主義犯罪面臨著諸多挑戰(zhàn)，不僅要面對(duì)傳統(tǒng)恐怖主義犯罪尚未解決的困境，還要正視當(dāng)下高科技恐怖主義犯罪帶來(lái)的新問題，甚至全球新冠病毒大流行引發(fā)生物恐怖主義對(duì)全球反恐提出的新挑戰(zhàn)。然而，國(guó)際社會(huì)至今尚未對(duì)恐怖主義犯罪的概念達(dá)成共識(shí)，這一概念呈現(xiàn)了“全球化”“多元化”和“個(gè)性化”的現(xiàn)狀，而且沒有一部全面的《反恐怖主義犯罪公約》，這些因素在一定程度上影響了對(duì)恐怖主義犯罪的調(diào)查、起訴、審判、預(yù)防以及國(guó)際合作。

一、全球恐怖主義犯罪的形勢(shì)

傳統(tǒng)恐怖分子采用的所謂“戰(zhàn)斗”方式基本上與武裝沖突中常用的暴力近似。然而，隨著全球化和現(xiàn)代化的發(fā)展，傳統(tǒng)暴力恐怖主義的犯罪方式也在不斷發(fā)生演變。諸如以暴力實(shí)施恐怖犯罪者中有的是復(fù)員軍人，他們因經(jīng)過(guò)多年“戰(zhàn)斗”而得到使用武力的訓(xùn)練，知道如何通過(guò)武力實(shí)現(xiàn)其主要訴求?？植乐髁x犯罪組織在無(wú)法發(fā)動(dòng)多人武裝對(duì)抗政府、暴力發(fā)泄不滿情緒、暴力贏得政治妥協(xié)時(shí)就會(huì)解散，從而顯示出恐怖主義受社會(huì)、政治文化現(xiàn)狀及社會(huì)變革的影響，尤其受到民族主義、宗教極端主義或排外主義的驅(qū)使。這些潛在驅(qū)動(dòng)因素并不是按照時(shí)間有序出現(xiàn)，即一個(gè)消亡后，另一個(gè)新的隨之興起。相反，這些新舊模式會(huì)同時(shí)存在，甚至在個(gè)別場(chǎng)合相互疊加，根據(jù)需要實(shí)施不同形式的恐怖主義犯罪。因此，在全球范圍內(nèi)，恐怖主義犯罪也呈現(xiàn)出以下一些趨勢(shì)。

第一，生物恐怖主義犯罪再次引發(fā)國(guó)際社會(huì)的關(guān)注，由于新冠病毒的出現(xiàn)，甚至成為當(dāng)下預(yù)防恐怖主義犯罪的焦點(diǎn)。在近現(xiàn)代生物恐怖主義事件的報(bào)道中，比較突出的例子是1995 年日本奧姆真理教在東京地鐵使用沙林神經(jīng)毒氣，試圖通過(guò)大規(guī)模的謀殺方式來(lái)控制日本。2001 年“9·11”事件后，美國(guó)公民曾受到含有炭疽污染郵件所制造的恐慌。生物恐怖主義的隱蔽性、高科技性以及毀滅性逐漸引發(fā)各國(guó)和國(guó)際組織的高度重視。2019 年以來(lái)爆發(fā)的新型冠狀病毒，雖病毒的源頭尚未可知，但延續(xù)至今的疫情同樣引發(fā)很多思考。

2020 年4 月10 日，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)安東尼奧·古特雷斯在非公開視頻會(huì)議上說(shuō)，新型冠狀病毒性肺炎大流行病對(duì)維護(hù)國(guó)際和平與安全構(gòu)成了重大威脅，有可能導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩和暴力加劇。在某些沖突環(huán)境中，新冠肺炎流行病造成的不確定性可能促使一些行為者進(jìn)一步分裂和動(dòng)蕩，這可能導(dǎo)致暴力升級(jí)，并可能導(dǎo)致災(zāi)難性的錯(cuò)誤，這可能會(huì)進(jìn)一步加劇正在進(jìn)行的戰(zhàn)爭(zhēng)，并使打擊恐怖主義的努力復(fù)雜化。由于大多數(shù)政府將重點(diǎn)放在大流行病上，恐怖組織可能會(huì)看到“機(jī)會(huì)之窗”。這一大流行病暴露出的弱點(diǎn)和缺乏準(zhǔn)備，為生物恐怖主義襲擊如何展開提供了一個(gè)窗口，并可能增加其風(fēng)險(xiǎn)。非國(guó)家團(tuán)體可能會(huì)接觸到對(duì)全球社會(huì)造成類似破壞的毒株。新冠肺炎的流行還阻礙了解決沖突的進(jìn)程，導(dǎo)致許多和平談判停滯不前?！?〕See COVID-19 threatening global peace and security, UN chief warns, paragraphs No. （Terrorism and bioterrorism）, https://news.un.org/en/story/2020/04/1061502, last visit on April 10, 2020.2020 年3 月24 日，美國(guó)司法部發(fā)布一項(xiàng)備忘錄指出，“新冠病毒”符合《美國(guó)法典》第18 篇第178 節(jié)對(duì)“生物制劑（biological agent）”的法律定義。〔2〕See 18 U.S.C § 178. The term “biological agent” means any microorganism （including, but not limited to, bacteria, viruses, fungi, rickettsiae or protozoa）, or infectious substance, or any naturally occurring, bio engineered or synthesized component of any such microorganism or infectious substance.將“生物制劑”作為武器實(shí)施的襲擊行為入罪化，且視為恐怖主義犯罪的延伸并適用于當(dāng)下疫情背景下向他人傳播病毒的行為是恐怖主義犯罪?！?〕See Prosecuting Purposeful Coronavirus Exposure as Terrorism, paragraphs No. （Normative Questions）, https://www.lawfareblog.com/prosecuting-purposeful-coronavirus-exposure-terrorism, last visit on March 31, 2020.

第二，恐怖主義分子利用先進(jìn)信息通信技術(shù)，甚至通過(guò)人工智能平臺(tái)實(shí)施恐怖犯罪行為?？植婪肿雍涂植澜M織利用互聯(lián)網(wǎng)和社交媒體不僅實(shí)施具體的恐怖行為，同時(shí)也實(shí)施與恐怖犯罪活動(dòng)相關(guān)的行為，包括煽動(dòng)、激勵(lì)、招募、培訓(xùn)、策劃、收集信息、通訊、預(yù)謀和資助恐怖主義犯罪。恐怖主義言論旨在實(shí)現(xiàn)多種戰(zhàn)略傳播目標(biāo)，并針對(duì)多種類型的受眾，從不了解潛在恐怖主義思想的人到尋求參與暴力活動(dòng)途徑的虔誠(chéng)思想擁護(hù)者?？植婪肿永^續(xù)使用大型和小型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)進(jìn)行宣傳，并最大程度地利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行攻擊?！?〕See CTED publishes Analytical Brief about countering terrorist narratives online and offline, paragraphs No. 2, https://www.un.org/sc/ctc/news/2020/04/29/cted-publishes-analytical-brief-countering-terrorist-narratives-online-offline/ , last visit on April 29, 2020.

2019 年9 月3 日至4 日，在“通過(guò)創(chuàng)新方法和使用新興技術(shù)來(lái)打擊恐怖主義”的國(guó)際高級(jí)別會(huì)議上，聯(lián)合國(guó)副秘書長(zhǎng)沃龍科夫指出，互聯(lián)網(wǎng)“實(shí)際上每天都在擴(kuò)大技術(shù)范圍”，人工智能、3D 打印生物技術(shù)創(chuàng)新可以幫助實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，但同時(shí)也能提供“殘酷殺戮的實(shí)時(shí)視頻廣播”。聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問題辦公室負(fù)責(zé)人表示，恐怖犯罪分子利用人工智能等平臺(tái)的目的是為了散布恐懼和社會(huì)分裂，甚至?xí)?dǎo)致更嚴(yán)重的事態(tài)發(fā)展，例如，恐怖分子企圖制造生物武器。〔5〕See New technologies, artificial intelligence aid fight against global terrorism, paragraphs No. （1-5）, https://news.un.org/en/story/2019/09/1045562, last visit on September 10, 2019.

第三，極端右翼恐怖主義的跨國(guó)犯罪成為國(guó)際社會(huì)的威脅。2020 年4 月1 日，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)反恐執(zhí)行局發(fā)布了新的《趨勢(shì)預(yù)警》，題為“會(huì)員國(guó)關(guān)注極端右翼恐怖主義日益嚴(yán)重的跨國(guó)威脅”。反恐局最新的趨勢(shì)預(yù)警探討了主要的挑戰(zhàn)，應(yīng)對(duì)恐怖襲擊事件威脅的現(xiàn)行方法及現(xiàn)有指導(dǎo)。盡管極端右翼恐怖主義不是一個(gè)新現(xiàn)象，但近年來(lái)的發(fā)生頻率和致死率都有所增加，而且極端右翼恐怖組織和個(gè)人的跨國(guó)威脅越來(lái)越明顯。線上及線下的聯(lián)系使極端右翼組織能夠改進(jìn)戰(zhàn)術(shù)，發(fā)展反情報(bào)技術(shù)，鞏固暴力極端主義觀點(diǎn)并擴(kuò)大全球網(wǎng)絡(luò)。極端右翼恐怖運(yùn)動(dòng)也繼續(xù)采取多種手段來(lái)擴(kuò)大信息的散播、外聯(lián)和招募活動(dòng)?！?〕See CTED publishes Trends Alerts about extreme right -wing terrorism, paragraphs No. 2, https://www.un.org/sc/ctc/news/2020/04/01/cted-launches-trends-alert-extreme-right-wing-terrorism/, last visit on April 1, 2020.目前，隨著新型冠狀病毒性肺炎的流行，極右翼組織網(wǎng)絡(luò)可能正在準(zhǔn)備利用社會(huì)的混亂。隸屬于伊拉克伊斯蘭國(guó)和黎凡特的團(tuán)體繼續(xù)利用媒體平臺(tái)煽動(dòng)在被新型冠狀病毒性肺炎大流行病分散注意力的國(guó)家的支持者實(shí)施犯罪?！?〕See UNODC and Partners adapt to COVID-19 restrictions with use of online counter-terrorism learning platform, paragraphs No. 2, https://www.unodc.org/unodc/en/frontpage/2020/April/unodc-and-partners-adapt-to-covid-19-restrictions-with-use-of-online-counterterrorism-learning-platform.html, last visit on April, 2020.

第四，婦女與女童既是恐怖主義犯罪的受害者，其中也不乏恐怖犯罪的實(shí)施者。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，婦女從事恐怖主義的可能性低于男子。但是，許多國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明并非如此。根據(jù)一些國(guó)家的估計(jì)，在所有想成為外國(guó)恐怖主義戰(zhàn)斗人員的人中有25～40%是女性?！?〕See https://www.un.org/sc/ctc/wp-content/uploads/2019/06/ctc_cted_fact_sheet_designed_ftfs_updated_15_november_2018. pdf, last visit on April 6, 2020.長(zhǎng)期以來(lái)婦女在恐怖主義活動(dòng)中發(fā)揮著重要作用。由于男子逐漸成為安全人員防范的目標(biāo)，女性成為恐怖組織成員則是恐怖分子的一種“雙贏”設(shè)想。如果安全人員為避免冒犯由民族和宗教習(xí)俗產(chǎn)生社會(huì)規(guī)范或榮譽(yù)守則，不會(huì)對(duì)婦女進(jìn)行詳細(xì)搜查，尤其是觸及身體的搜查，從而使女性成為隱形的恐怖分子。在大多數(shù)沖突中，婦女仍然是未開發(fā)的資源，招募婦女加入恐怖組織，使這類組織的人數(shù)增加了50%?！?〕See Mia Bloom, Women and Terrorism, paragraphs No., https://oxfordre.com/politics/view/10.1093/acrefore/9780190228637.001.0001/acrefore-9780190228637-e-124, last visit on January, 2017.聯(lián)合國(guó)安理會(huì)反恐局提出，在女性涉及恐怖主義犯罪時(shí)應(yīng)關(guān)注：（1）婦女與女童是恐怖主義的受害者；（2）婦女是恐怖主義的促進(jìn)者與支持者；（3）婦女既是預(yù)防和打擊恐怖主義的力量，也是暴力極端主義的實(shí)施者；（4）反恐戰(zhàn)略對(duì)婦女和婦女權(quán)利的不同影響。一方面，婦女和女童作為恐怖主義的受害者非常容易受到傷害，因此有特殊的保護(hù)需求；另一方面，婦女也可以實(shí)施恐怖主義犯罪，在外國(guó)恐怖主義女戰(zhàn)斗人員前往沖突地區(qū)并返回及遷移的背景下，對(duì)婦女恐怖主義犯罪方面的關(guān)注也越來(lái)越多。同時(shí)，人們逐漸認(rèn)識(shí)到，婦女在線上和線下打擊恐怖主義和暴力極端主義中，都可以發(fā)揮重要的作用?！?0〕See Gender, paragraphs No. （1-6）, https://www.un.org/sc/ctc/focus-areas/gender, last visit on March 19, 2020.

聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪辦公室2017 年度報(bào)告顯示，國(guó)際社會(huì)日益認(rèn)識(shí)到將性別觀點(diǎn)納入全球反恐努力的重要性。雖然婦女和女童仍然為一些恐怖組織犯罪的受害者，但報(bào)告也顯示，婦女也越來(lái)越多地參與了恐怖主義犯罪。2017 年，在尼日利亞和喀麥隆舉辦的次區(qū)域講習(xí)班提到兩個(gè)關(guān)鍵目標(biāo)：一是通過(guò)納入性別觀點(diǎn)協(xié)助各國(guó)加強(qiáng)反恐刑事司法對(duì)策的有效性；二是確保在查德湖地區(qū)日益嚴(yán)重的恐怖主義威脅背景下尊重婦女權(quán)利。在培訓(xùn)期間，與會(huì)者指出，博科圣地的婦女和女童遭受強(qiáng)迫婚姻、性奴役，并被用作人盾、自殺式人肉炸彈、間諜、通信員、走私者、招募者和戰(zhàn)斗人員。〔11〕See https://www.unodc.org/documents/AnnualReport/Annual-Report_2017. pdf, last visit on March 19, 2020.

第五，資助恐怖主義犯罪的行為仍很突出?？植乐髁x犯罪分子需要資金來(lái)運(yùn)作，否則無(wú)法購(gòu)買武器、設(shè)備、補(bǔ)給或獲得幫助。資金的來(lái)源可能是合法的，也可能是非法的，資金通常也采取多次小額捐款的形式，而非大筆資金?？植乐髁x組織可能直接或間接地與有組織犯罪集團(tuán)有聯(lián)系，并可能從事犯罪活動(dòng)，包括毒品或武器販運(yùn)、敲詐勒索及綁架勒索贖金。資助恐怖主義是一種全球現(xiàn)象，不僅威脅會(huì)員國(guó)的安全，而且破壞經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融市場(chǎng)穩(wěn)定。阻止資金流向恐怖分子至關(guān)重要?！?2〕See Terrorism Financing, paragraphs No.（ 1-5）, https://www.un.org/sc/ctc/focus-areas/financing-of-terrorism, last visit on March 19, 2020.

第六，走私或非法販運(yùn)小型武器和輕型武器的行為，既是對(duì)恐怖主義犯罪提供武器的行為，也是非法資助恐怖主義犯罪。2020 年2 月21 日，紐約-聯(lián)合國(guó)反恐辦公室、反恐執(zhí)行局和聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問題辦公室共同啟動(dòng)了一個(gè)項(xiàng)目，以解決恐怖主義、有組織犯罪和小型武器和輕武器的非法販運(yùn)。該項(xiàng)目旨在加強(qiáng)刑事司法對(duì)策，以預(yù)防和打擊輕小型武器的非法販運(yùn)，并制止向恐怖主義集團(tuán)非法供應(yīng)此類武器。聯(lián)合國(guó)副秘書長(zhǎng)沃龍科夫認(rèn)為，國(guó)際社會(huì)在打擊輕小型武器非法販運(yùn)方面的反應(yīng)不足，會(huì)員國(guó)在偵查和扣押此類武器方面也面臨挑戰(zhàn)，邊界存在的漏洞使恐怖分子和犯罪分子可以將非法武器從一個(gè)國(guó)家或地區(qū)轉(zhuǎn)移到另一個(gè)國(guó)家或地區(qū)。國(guó)際社會(huì)應(yīng)建立法律框架，加強(qiáng)執(zhí)法和刑事司法能力，改善數(shù)據(jù)收集和分析，解決合作中的空白?！?3〕See UNCCT and UNODC jointly launch a project on addressing the terrorism-arms-crime nexus, paragraphs No.（ 2-6）, https://www.unodc.org/unodc/press/releases/2020/February/director-general-of-the-united-nations-office-at-vienna-and-executive-director-of-theun-office-on-drugs-and-crime-takes-office.html, last visit on April 19, 2020.

此外，近年來(lái)外國(guó)恐怖主義戰(zhàn)斗人員（FTFs）的移動(dòng)與回流問題也比較突出。聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪辦公室2017 年年度報(bào)告顯示，外國(guó)恐怖主義戰(zhàn)斗員的遣返和轉(zhuǎn)移是會(huì)員國(guó)要求提供技術(shù)援助的最優(yōu)先領(lǐng)域之一。

二、全球恐怖主義犯罪的國(guó)際應(yīng)對(duì)

（一）國(guó)際社會(huì)的法治對(duì)策

2006 年，聯(lián)合國(guó)發(fā)布的《聯(lián)合國(guó)全球反恐戰(zhàn)略》在所附有行動(dòng)計(jì)劃中包含了四個(gè)支柱：（1）消除有利于恐怖主義蔓延的條件；（2）預(yù)防和打擊恐怖主義；（3）建立各國(guó)防止和打擊恐怖主義的能力以及加強(qiáng)聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)在這方面的作用；（4）確保尊重所有人的人權(quán)和實(shí)行法治作為反恐斗爭(zhēng)的根基措施?！?4〕參見2006 年9 月8 日聯(lián)合國(guó)大會(huì)關(guān)于“The United Nations Global Counter-Terrorism Strategy”的決議，A/RES/60/288。法治是上述四個(gè)支柱的根基。依法反恐的法律淵源既有來(lái)自《聯(lián)合國(guó)憲章》、聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決議及反恐怖主義犯罪的公約條約，也有區(qū)域性公約，如歐盟理事會(huì)2005 年通過(guò)的《歐盟反恐戰(zhàn)略》，以及中國(guó)、俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦組成的“上海五國(guó)”會(huì)晤機(jī)制，并于2001 年6 月15 日通過(guò)的《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義的上海公約》，同時(shí)也來(lái)源于各個(gè)國(guó)家的刑事立法。

《聯(lián)合國(guó)憲章》的主要宗旨是維持國(guó)際和平與安全，闡述了聯(lián)合國(guó)運(yùn)行的系列原則、權(quán)利、義務(wù)及主要機(jī)構(gòu)職權(quán)范圍等。面對(duì)當(dāng)今逐漸增加的全球性挑戰(zhàn)，《聯(lián)合國(guó)憲章》維持國(guó)際和平及安全的宗旨更加突顯，并為此采取有效的集體辦法，以防止且消除對(duì)和平的威脅，制止侵略行為或其他和平的破壞，依照和平的方法及國(guó)際法原則調(diào)整或解決足以破壞和平的國(guó)際爭(zhēng)端或情勢(shì)?！?5〕參見《聯(lián)合國(guó)憲章》第1 條第1 款?？植乐髁x犯罪不僅僅對(duì)特定國(guó)家的安全構(gòu)成威脅，由于其蔑視生命，濫殺無(wú)辜，從而造成了更大范圍無(wú)辜者生命和財(cái)產(chǎn)的損失，對(duì)區(qū)域和全球安全構(gòu)成威脅。聯(lián)合國(guó)安理會(huì)2001 年第1373 號(hào)決議呼吁聯(lián)合國(guó)各成員國(guó)必須根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》以一切手段打擊恐怖主義行為對(duì)國(guó)際和平與安全造成的威脅，確保把參與資助、計(jì)劃、籌備或犯下恐怖主義罪行或參與支持恐怖主義行為的任何人繩之以法，除其他懲治措施以外，在國(guó)內(nèi)法規(guī)中確定此種恐怖主義行為是嚴(yán)重刑事罪行，并確保懲罰充分反映此種恐怖主義行為的嚴(yán)重性?！?6〕參見2001 年聯(lián)合國(guó)安理會(huì)第1373 號(hào)決議第2 條第2 款、第3 款和第4 款，S/RES/1373（2001）。2003 年，安全理事會(huì)第4688 次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于打擊恐怖主義的宣言》強(qiáng)調(diào)，只有按照《聯(lián)合國(guó)憲章》和國(guó)際法采取持久、全面的辦法，由所有國(guó)家、國(guó)際組織和區(qū)域組織積極參與和協(xié)作，并在國(guó)家加倍努力，才能打敗恐怖主義?！?7〕參見2003 年聯(lián)合國(guó)安理會(huì)《關(guān)于打擊恐怖主義的宣言》，S/RES/1456（2003）。

在某種意義上說(shuō)，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)若干涉及打擊恐怖主義犯罪的決議〔18〕參見安理會(huì)第1267（1999）、1325（2000）、1368（2001）、1566（2004）、1624（2005）、 1894（2009）、2106（2013）、2122（2013）、2133（2014）、2150（2014）、2170（2014）、 2178（2014）、2185（2014）、2195（2015）、2199（2015）、2220（2015）、2242（2015）、2249（2015）、2253（2015）、2309（2016）、2322（2016）、2331（2016）、2341（2017）、2347（2017）、2354（2017）、2368（2017）、2370（2017）、2379（2017）和 2388（2017）號(hào)決議等等。，其中一些決議扮演著法律規(guī)范的作用，如“9·11”事件后，2001 年安理會(huì)第1373 號(hào)決議和2014 年關(guān)于外國(guó)恐怖主義戰(zhàn)斗人員的第2178 號(hào)決議等均成為聯(lián)合國(guó)反恐的法律淵源。如第1373 號(hào)決議作出有關(guān)制止資助恐怖主義的規(guī)定，不僅得到聯(lián)合國(guó)成員國(guó)的廣泛支持，而且各國(guó)紛紛按照決議的要求將資助恐怖主義行為予以犯罪化，并納入本國(guó)刑法典規(guī)定。如我國(guó)《刑法》明確規(guī)定：“資助恐怖活動(dòng)組織、實(shí)施恐怖活動(dòng)的個(gè)人的，或者資助恐怖活動(dòng)培訓(xùn)的，處五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權(quán)利，并處罰金；情節(jié)嚴(yán)重的，處五年以上有期徒刑，并處罰金或者沒收財(cái)產(chǎn)?！薄?9〕《刑法》第121 條之一。由此可見，第1373號(hào)決議在國(guó)際刑法國(guó)內(nèi)化的發(fā)展方面初見成效，并被視為全球反恐中不可或缺的法律文件。

除了《聯(lián)合國(guó)憲章》和聯(lián)合國(guó)安理會(huì)相關(guān)決議外，聯(lián)合國(guó)還專門制定了19 項(xiàng)具有針對(duì)性的打擊恐怖主義犯罪的公約或法律文件，如涉及劫持航空器的行為、劫持人質(zhì)的行為、資助恐怖主義的行為、恐怖主義爆炸的行為，以及核及生物恐怖主義的行為等。這些犯罪行為包括：（1）單獨(dú)或共同謀劃，非法使用或企圖使用暴力、以暴力相威脅或其他恐嚇方式，以及通過(guò)高科技入侵計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的方式，占領(lǐng)或控制民用航空器。〔20〕See Convention on Offences and Certain Other Acts Committed On Board Aircraft （1963）; Convention for the Suppression of Unlawful Seizure of Aircraft （1970）; Protocol Supplementary to the Convention for the Suppression of Unlawful Seizure of Aircraft （2010） .（2）以非法故意、企圖或協(xié)助的方式，對(duì)民用航空器（包括停泊在國(guó)際機(jī)場(chǎng)的民用航空器）上的人員使用暴力，足以威脅到該航空器的安全，或者在民用航空器上安放爆炸裝置?！?1〕See Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Civil Aviation （1971）; Protocol for the Suppression of Unlawful Acts of Violence at Airports Serving International Civil Aviation, supplementary to the Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Civil Aviation （1988）.（3）企圖、共同謀劃或者實(shí)施劫持民用航空器作為武器，造成平民傷亡或其他重大損失；使用民用航空器散播、運(yùn)輸生物武器、化學(xué)武器或核武器，或者此三類有害物質(zhì)，造成平民傷亡或其他重大損失；使用生物武器、化學(xué)武器或核武器攻擊民用航空器；利用科技手段入侵航空導(dǎo)航系統(tǒng)，企圖、共同謀劃或者實(shí)施劫持民用航空器的行為。〔22〕See Convention on the Suppression of Unlawful Acts Relating to International Civil Aviation （2010）.（4）威脅、企圖、參與或?qū)嵤┬钜庵\殺、綁架或者其他侵害受國(guó)際法保護(hù)的人（國(guó)家首腦、外交元首，或其他國(guó)家或國(guó)際組織的代表官員）的生命、自由的行為，或者蓄意襲擊其辦公場(chǎng)所、私人住所、交通工具?！?3〕See Convention on the Prevention and Punishment of Crimes against Internationally Protected Persons （1973）.（5）以暴力、威脅、恐嚇的方式，非法故意劫持、控制船舶或固定在大陸架上的海上平臺(tái)，對(duì)其安全造成威脅（對(duì)船舶或海上平臺(tái)上的人員實(shí)施暴力，或在船舶或海上平臺(tái)上安放爆炸裝置）。〔24〕See Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navigation （1988）; Protocol for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of Fixed Platforms Located on the Continental Shelf （1988）; Protocol to the Protocol for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of Fixed Platforms located on the Continental Shelf （2005）.（6）控制、拘禁并威脅殺害、傷害，或持續(xù)拘禁他人，迫使其他國(guó)家、國(guó)際政府間組織、自然人、法人或者群體去實(shí)施或者停止實(shí)施某種行為，并以此作為釋放人質(zhì)的條件?！?5〕See International Convention against the Taking of Hostages （1977）.（7）故意非法在公共場(chǎng)所安放、傳遞、引爆、引燃炸彈或者其他高致命性物，意圖造成嚴(yán)重的平民傷亡，或者嚴(yán)重?fù)p害政府設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施以及公共交通系統(tǒng)，造成嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失?！?6〕See International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings （1997）.（8）非法占有、使用、運(yùn)輸、盜竊并以此威脅造成嚴(yán)重平民傷亡或嚴(yán)重的物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)損失?！?7〕See Convention on the Physical Protection of Nuclear Material （1980）.（9）實(shí)施、參與或以其他方式協(xié)助非法占有、使用或者制造放射性材料、核材料或者核電站、核反應(yīng)堆，或者以暴力手段相威脅要求獲得放射性材料或核材料，并通過(guò)這些核材料、設(shè)施或者設(shè)備造成嚴(yán)重平民傷亡、環(huán)境污染，或者借此脅迫其他自然人、法人或者國(guó)家實(shí)施或停止實(shí)施某種特定行為?！?8〕See International Convention for the Suppression of Acts of Nuclear Terrorism （2005）.由此可見，這些公約雖然沒有對(duì)恐怖主義犯罪的概念予以界定，但卻界定了上述具體的恐怖主義犯罪行為，規(guī)定了締約國(guó)的履約義務(wù)，強(qiáng)調(diào)了將上述犯罪行為納入國(guó)內(nèi)刑法典，行使刑事管轄權(quán)，履行或起訴或引渡的義務(wù)。

在區(qū)域?qū)用孢_(dá)成反恐的共識(shí)，同樣形成有效的反恐宣言與戰(zhàn)略。在歐洲，幾乎是恐怖主義襲擊事件推動(dòng)決策共識(shí)的形成。2004 年馬德里火車站爆炸事件，促成歐洲理事會(huì)通過(guò)《打擊恐怖主義宣言》（以下簡(jiǎn)稱《宣言》），并附有《關(guān)于打擊恐怖主義歐盟行動(dòng)計(jì)劃》；2005 年在倫敦地鐵和巴士上發(fā)生的“倫敦七七爆炸”自殺式恐怖襲擊事件，驅(qū)策歐洲理事會(huì)通過(guò)了2005 年《歐盟反恐戰(zhàn)略》（以下簡(jiǎn)稱《戰(zhàn)略》）。《宣言》和《戰(zhàn)略》在強(qiáng)調(diào)預(yù)防、打擊與人權(quán)保障的同時(shí)，還強(qiáng)調(diào)：（1）防止人們轉(zhuǎn)向恐怖主義，阻止新一代恐怖分子出現(xiàn)；（2）通過(guò)提高抵抗襲擊的能力來(lái)保護(hù)公民和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施；（3）追捕、偵查、調(diào)查、起訴和預(yù)防恐怖襲擊，阻礙計(jì)劃、旅行和通訊，切斷獲得資金和物資的渠道，將恐怖分子繩之以法；（4）通過(guò)做好管理準(zhǔn)備和盡量減少恐怖襲擊后果協(xié)調(diào)一致加以應(yīng)對(duì)，提高運(yùn)輸安全和邊境管制，提高恐怖襲擊事件的反應(yīng)能力，提高善后處理能力，并考慮受害者的需要；（5）強(qiáng)調(diào)合作的重要性。2008 年，歐洲理事會(huì)通過(guò)《打擊激進(jìn)化和恐怖主義分子招募戰(zhàn)略》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“預(yù)防”是打擊恐怖主義犯罪的重要支柱之一。2014 年歐盟通過(guò)《打擊極端化和恐怖分子招募戰(zhàn)略》，2015 年，歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)通過(guò)第2015/849 號(hào)指令，其中規(guī)定了防止利用歐盟金融體系洗錢或資助恐怖主義的共同規(guī)則。

在區(qū)域性組織層面也將反恐作為組織工作中的重要內(nèi)容，如上合組織2002 年通過(guò)的《上海合作組織憲章》就強(qiáng)調(diào)組織的主要目標(biāo)和任務(wù)，包括發(fā)展多領(lǐng)域合作，維護(hù)和加強(qiáng)地區(qū)和平、安全與穩(wěn)定，推動(dòng)建立民主、公正、合理的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)新秩序；共同打擊一切形式的恐怖主義、分裂主義和極端主義，打擊非法販賣毒品、武器和其他跨國(guó)犯罪活動(dòng)，以及非法移民。2003 年生效的《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義的上海公約》在打擊“恐怖主義”的基礎(chǔ)上，將“分裂主義”和“極端主義”納入?yún)^(qū)域反恐公約，進(jìn)一步明確了“三個(gè)主義”的概念。“恐怖主義”是致使平民或武裝沖突情況下未積極參與軍事行動(dòng)的任何其他人員死亡或?qū)ζ湓斐芍卮笕松韨?，?duì)物質(zhì)目標(biāo)造成重大損失的任何其他行為，以及組織、策劃、共謀、教唆上述活動(dòng)的行為。而此類行為因其性質(zhì)或背景可認(rèn)定為恐嚇居民、破壞公共安全或強(qiáng)制政權(quán)機(jī)關(guān)或國(guó)際組織實(shí)施或不實(shí)施某種行為，并且是依各方國(guó)內(nèi)法應(yīng)追究刑事責(zé)任的任何行為?！胺至阎髁x”是旨在破壞國(guó)家領(lǐng)土完整，包括把國(guó)家領(lǐng)土的一部分分裂出去或分解國(guó)家而使用暴力，以及策劃、準(zhǔn)備、共謀和教唆從事上述活動(dòng)的行為，并且是依據(jù)各方國(guó)內(nèi)法應(yīng)追究刑事責(zé)任的任何行為?！皹O端主義”是旨在使用暴力奪取政權(quán)、執(zhí)掌政權(quán)或改變國(guó)家憲法體制，通過(guò)暴力手段侵犯公共安全，包括為達(dá)到上述目的組織或參加非法武裝團(tuán)伙，并且依各方國(guó)內(nèi)法應(yīng)追究刑事責(zé)任的任何行為。面對(duì)共同的敵人，上海合作組織作為地區(qū)性安全組織在厘清“三個(gè)主義”概念前提下，進(jìn)一步完善工作機(jī)制，制定行動(dòng)計(jì)劃。2015 年4 月10 日，上海合作組織地區(qū)反恐機(jī)構(gòu)理事會(huì)在塔什干舉行的第26 次例行會(huì)議上，又通過(guò)了《上合組織成員國(guó)打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義2016—2018 年合作綱要》草案，在實(shí)踐中有效地制止了恐怖主義犯罪，并搗毀了部分基地組織。

（二）靶向打擊國(guó)際恐怖主義犯罪的對(duì)策

針對(duì)當(dāng)前恐怖主義犯罪的發(fā)展趨勢(shì)，國(guó)際和區(qū)域性組織都在努力尋求有效預(yù)防和打擊恐怖主義犯罪的策略。

1.利用先進(jìn)軟件改進(jìn)對(duì)可疑恐怖分子的追蹤，線上線下雙管齊下打擊恐怖主義言論和利用高科技信息技術(shù)實(shí)施的恐怖主義犯罪。

近年來(lái)，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的多項(xiàng)決議都在強(qiáng)調(diào)采取必要和適當(dāng)?shù)拇胧?yīng)對(duì)恐怖分子和恐怖組織濫用信息和通信技術(shù)的行為。2019 年5 月7 日，聯(lián)合國(guó)反恐怖主義辦公室啟動(dòng)了一個(gè)新項(xiàng)目，目的是利用先進(jìn)的軟件，通過(guò)收集、識(shí)別和分析旅客數(shù)據(jù)，改進(jìn)對(duì)可疑恐怖分子的追蹤，幫助各國(guó)加強(qiáng)對(duì)外國(guó)恐怖主義戰(zhàn)斗人員和嚴(yán)重犯罪分子的偵查?！?9〕See UN launches innovative programme to detect and disrupt terrorist travel, paragraphs No. （1-2）, https://news.un.org/en/story/2019/05/1038061, last visit on May, 2019.2020 年4 月29 日，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)反恐執(zhí)行局發(fā)布了關(guān)于“打擊線上線下恐怖主義言論”的最新分析簡(jiǎn)報(bào)。要求會(huì)員國(guó)加大努力打擊恐怖主義通訊，強(qiáng)調(diào)不僅僅是阻止或清除線上恐怖主義宣傳，還要打擊恐怖主義言論?！?0〕參見聯(lián)合國(guó)安理會(huì)反恐執(zhí)行局發(fā)布的關(guān)于“打擊線上線下恐怖主義言論”的分析簡(jiǎn)報(bào)，該簡(jiǎn)報(bào)由聯(lián)合國(guó)反恐執(zhí)行局根據(jù)安理會(huì)2017 年第2395 號(hào)決議撰寫。聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問題辦公室負(fù)責(zé)人表示，新技術(shù)和人工智能領(lǐng)域的發(fā)展使人們能夠處理和識(shí)別關(guān)鍵信息，從而以閃電般的速度對(duì)付恐怖主義行動(dòng)?？植婪肿拥幕ヂ?lián)網(wǎng)內(nèi)容被發(fā)現(xiàn)和刪除的速度比以往任何時(shí)候都要快，而人工智能的使用、可信的量子計(jì)算和快速有效的信息處理使恐怖分子能夠被追蹤，同時(shí)還將探索區(qū)塊鏈注冊(cè)來(lái)識(shí)別負(fù)責(zé)資助恐怖主義的公司和個(gè)人?！?1〕同前注〔5〕，paragraphs No. （1-5）。

2.充分發(fā)揮婦女在線上和線下打擊恐怖主義和暴力極端主義的積極作用，構(gòu)建有效防范措施防止婦女成為恐怖組織成員。

傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，女性具有“陰柔之美”，溫柔、賢惠、細(xì)膩、熱情、富有同情心，似乎是女性特有的氣質(zhì)。一方面婦女可以在社區(qū)和家庭中充當(dāng)預(yù)警和消除潛在的激進(jìn)思想，從而加強(qiáng)婦女對(duì)執(zhí)法的參與，可以提高預(yù)警和識(shí)別威脅的有效性?！?2〕同前注〔10〕，paragraphs No.（ 1-6）。另一方面，防止婦女成為恐怖組織的成員，努力了解婦女和恐怖關(guān)系的相對(duì)影響和不斷變化的動(dòng)機(jī)，并加強(qiáng)多部門的有效溝通，避免類似英國(guó)三名女孩出走敘利亞的事件的發(fā)生。該事件的發(fā)生也說(shuō)明了各部門、組織、警務(wù)、政府及國(guó)家，甚至家庭之間情報(bào)共享不順暢。同時(shí)，不過(guò)分渲染女性恐怖分子實(shí)施的犯罪行為，雖然女性攻擊較男性攻擊更會(huì)引起眾多的媒體關(guān)注，但媒體過(guò)分關(guān)注或渲染，可能會(huì)起到相反的宣傳作用，從而起到協(xié)助恐怖組織發(fā)展成員、宣傳恐怖主義活動(dòng)的作用。此外，積極吸收婦女加入反恐隊(duì)伍中，正如安理會(huì)第2178號(hào)決議、第2242號(hào)決議，以及第2250 號(hào)決議所強(qiáng)調(diào)的，婦女和青年參與制定反恐和預(yù)防、打擊暴力極端主義戰(zhàn)略的重要性，確保婦女和婦女組織參與和領(lǐng)導(dǎo)制定反恐和打擊暴力極端主義的戰(zhàn)略。

3.履行《制止向恐怖主義提供資助的國(guó)際公約》的締約國(guó)義務(wù)，將資助恐怖主義的行為予以犯罪化，并加強(qiáng)打擊洗錢犯罪。

1999 年的《制止向恐怖主義提供資助的國(guó)際公約》明確，該公約在不影響國(guó)家和個(gè)人按國(guó)際法享有其他權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的前提下，將資助恐怖主義行為犯罪化。同時(shí)，從預(yù)防犯罪的角度，強(qiáng)調(diào)將預(yù)備行為視為犯罪。〔33〕參見《制止向恐怖主義提供資助的國(guó)際公約》第2 條和第21 條。

資助恐怖主義是一種全球現(xiàn)象，不僅威脅會(huì)員國(guó)的安全，而且還會(huì)破壞經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融市場(chǎng)穩(wěn)定。因此，阻止資金流向恐怖分子至關(guān)重要。聯(lián)合國(guó)安理會(huì)第1373 號(hào)決議和第2170 號(hào)決議號(hào)召聯(lián)合國(guó)各成員國(guó)采取必要措施阻止和遏制對(duì)恐怖主義行為的資助，以及不向參與恐怖主義活動(dòng)的實(shí)體或人員提供任何形式的支持。各國(guó)應(yīng)毫不拖延地凍結(jié)實(shí)施或企圖實(shí)施恐怖主義行為，或參與、協(xié)助實(shí)施恐怖主義行為個(gè)人或團(tuán)伙的資金。禁止本國(guó)國(guó)民和實(shí)體為實(shí)施或企圖實(shí)施或協(xié)助、參與實(shí)施的個(gè)人和實(shí)體提供任何資金、金融資產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)資源、金融或其他有關(guān)服務(wù)?！?4〕參見聯(lián)合國(guó)安理會(huì)第1373 號(hào)決議，第1 段（c）。此外，由于恐怖主義組織經(jīng)常冒用非營(yíng)利組織實(shí)施資助恐怖主義犯罪的行為，金融特別行動(dòng)組（FATF）指出，恐怖分子濫用非營(yíng)利組織的方式大致表現(xiàn)為三種形式：（1）恐怖組織冒充合法的非營(yíng)利實(shí)體；（2）利用合法非營(yíng)利實(shí)體作為恐怖主義融資渠道，包括為了逃避資產(chǎn)凍結(jié)措施；（3）隱匿或掩飾秘密轉(zhuǎn)賬行為將用于合法目的的資金交給恐怖組織。因此，所有國(guó)家都有義務(wù)將用于實(shí)施恐怖主義活動(dòng)而收集資金的行為作犯罪化處理并予以起訴，凍結(jié)和扣押用于或劃撥給恐怖主義組織的所有資金?！?5〕See The FATF Recommendations, https://www.fatf-gafi.org/publications/fatfrecommendations/documents/fatf-recommendations.html, last visit on June 30, 2020.

4.加強(qiáng)邊境管理等預(yù)防措施，防止外國(guó)恐怖主義戰(zhàn)斗員以及非法資產(chǎn)越境轉(zhuǎn)移，并采取司法措施調(diào)查、起訴、引渡外國(guó)恐怖主義戰(zhàn)斗員。

國(guó)際社會(huì)正在通過(guò)聯(lián)合國(guó)安理會(huì)和國(guó)家層面采取多種措施遏制外國(guó)恐怖主義戰(zhàn)斗員的威脅，這些措施包括通過(guò)軍事手段，及司法手段的羈押、起訴、禁止旅行的行政性規(guī)定等。外國(guó)恐怖主義戰(zhàn)斗人員加劇了對(duì)國(guó)際社會(huì)安全的威脅?！?6〕See Border Management ,paragraphs No.（ 1-11）, https://www.un.org/sc/ctc/focus-areas/border-control/, last visit on May 6, 2020.聯(lián)合國(guó)安理會(huì)在最近的決議中呼吁會(huì)員國(guó)加強(qiáng)措施，防止恐怖分子過(guò)境。采取的措施包括確保身份證件不是偽造的，根據(jù)國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法采用基于證據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、篩選程序，以及收集和分析旅行數(shù)據(jù)識(shí)別構(gòu)成恐怖主義威脅的人，而不是采用基于歧視的特征分析。決議還呼吁會(huì)員國(guó)對(duì)進(jìn)入其領(lǐng)土的可疑恐怖主義分子及其隨行家屬采取適當(dāng)措施。

2017 年，毒品和犯罪問題辦公室為東南歐編寫了一份關(guān)于調(diào)查和起訴外國(guó)恐怖主義戰(zhàn)斗員的新培訓(xùn)手冊(cè)，調(diào)查和起訴外國(guó)恐怖主義戰(zhàn)斗人員已成為反恐工作的主要挑戰(zhàn)之一。〔37〕同前注〔11〕。各國(guó)有義務(wù)將任何參與恐怖行為的人繩之以法，同時(shí)強(qiáng)調(diào)必須援助可能成為恐怖主義受害者且與外國(guó)恐怖主義戰(zhàn)斗人員有關(guān)聯(lián)的婦女和兒童，針對(duì)可能促進(jìn)各種恐怖行為作用的家庭成員制定有針對(duì)性的起訴、恢復(fù)和重返社會(huì)政策。安理會(huì)第2396（2017）號(hào)決議通過(guò)后，聯(lián)合國(guó)反恐執(zhí)行局明確了司法打擊外國(guó)恐怖主義戰(zhàn)斗員的措施及可能出現(xiàn)的挑戰(zhàn)：一是對(duì)返回人員及其隨行家屬進(jìn)行全面風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的困難，強(qiáng)調(diào)與起訴遣返和轉(zhuǎn)移外國(guó)恐怖主義戰(zhàn)斗員有關(guān)的各種證據(jù)和司法挑戰(zhàn)；二是由于大量外國(guó)恐怖主義戰(zhàn)斗員已經(jīng)進(jìn)入國(guó)家刑事司法程序，因此，對(duì)監(jiān)獄提出了新的要求，并日益關(guān)注監(jiān)獄內(nèi)激進(jìn)化的可能性；三是即將釋放的被監(jiān)禁外國(guó)恐怖主義戰(zhàn)斗員可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，包括其中一些人可能重新參與恐怖主義活動(dòng)和激進(jìn)暴力的問題。此外，為了避免外國(guó)恐怖主義戰(zhàn)斗員以宣告失蹤的方式逃避司法審判，有些國(guó)家尤其是有些歐洲國(guó)家采取缺席審判的方式審判外國(guó)恐怖主義戰(zhàn)斗員。

5.打擊恐怖主義犯罪的司法手段需要強(qiáng)有力的證據(jù)支撐，必須加強(qiáng)證據(jù)的收集、采信與互認(rèn)。

在2020 年1 月30 日至31 日舉行的會(huì)議上，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)反恐執(zhí)行局討論了全世界刑事司法當(dāng)局在起訴恐怖主義罪行方面面臨的挑戰(zhàn)，除了涉及法律框架的相關(guān)問題外，證據(jù)的缺乏也是運(yùn)用司法程序的重要挑戰(zhàn)。一是在高風(fēng)險(xiǎn)的情況下收集證據(jù)問題。2020 年2 月13 日，安理會(huì)反恐執(zhí)行局開展了“在高風(fēng)險(xiǎn)情況下收集可用證據(jù)，以便將恐怖分子繩之以法，并在國(guó)家刑事法院審判”的主題會(huì)議。會(huì)議介紹了“在國(guó)家刑事法院中為軍事目的收集、處理、保存和分享用于起訴恐怖主義犯罪信息的便利使用和可接納性的證據(jù)準(zhǔn)則?！薄?8〕同前注〔7〕， paragraphs No. 1, last visit on February 13, 2020。二是關(guān)于電子證據(jù)的收集和使用、獲取跨境電子證據(jù)方面的問題。2019 年5 月27 日至29 日，安理會(huì)反恐執(zhí)行局舉行了涉及美洲和歐洲有關(guān)電子證據(jù)收集和使用的最新立法進(jìn)展以及會(huì)員國(guó)獲取跨境電子證據(jù)當(dāng)前做法等內(nèi)容的研討會(huì)，探討加強(qiáng)對(duì)恐怖分子利用互聯(lián)網(wǎng)和社交媒體等尖端技術(shù)渠道實(shí)施犯罪和其他復(fù)雜罪行的調(diào)查和起訴?！?9〕See CTED participates in regional workshop for Latin America on obtaining electronic evidence from private CSPs, paragraphs No. 2, https://www.un.org/sc/ctc/news/2019/05/30/cted-participates-regional-workshop-latin-america-obtaining-electronic-evidence-privatecsps/ , last visit on May 30, 2019.

隨著互聯(lián)網(wǎng)和社交媒體使用的迅速擴(kuò)張，2019 年11 月，由聯(lián)合國(guó)安理會(huì)反恐執(zhí)行局主持舉行了聯(lián)合會(huì)議，探討了“加強(qiáng)中央機(jī)關(guān)和反恐檢察官和調(diào)查人員在跨境調(diào)查中從私人通信服務(wù)商獲取數(shù)字證據(jù)的能力，尤其著重于反恐事項(xiàng)”等問題。會(huì)議致力于加強(qiáng)和促進(jìn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和通信服務(wù)提供者在跨境獲取數(shù)字證據(jù)方面的合作，以確保根據(jù)國(guó)際人權(quán)法和國(guó)家立法有效保存、收集、處理、轉(zhuǎn)移和受理數(shù)字證據(jù)，以及以“全球倡議”的方式展開技術(shù)討論，以協(xié)助通信服務(wù)提供商（尤其是小型通信服務(wù)提供商）響應(yīng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)電子證據(jù)的要求。〔40〕See CTED holds Expert Group Meeting on Lawful Access to Digital Data, paragraphs No. 1, https://www.un.org/sc/ctc/news/2019/11/27/cted-holds-expert-group-meeting-lawful-access-digital-data/ , last visit on November 27, 2019.2019 年12 月，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)反恐執(zhí)行局再次以“從互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商獲取反恐和相關(guān)有組織犯罪交叉活動(dòng)的電子證據(jù)邊境調(diào)查”為主題召開聯(lián)合會(huì)議?！?1〕See CTED holds regional workshop for criminal-justice practitioners of Central Asia on “Obtaining Electronic Evidence from Internet Service Providers （SPs） in Counter-Terrorism and related Organized Crime Cross-Border Investigations”, paragraphs No. 1, https://www.un.org/sc/ctc/news/2019/12/20/cted-holds-regional-workshop-criminal-justice-practitioners-central-asia-obtaining-electronic-evidenceinternet-service-providers-sps-counter-terrorism-related-organiz/ , last visit on December 20, 2019.2020年4 月，聯(lián)合國(guó)毒品與犯罪問題辦公室表示，將繼續(xù)致力于為刑事司法官員提供所需的工具和知識(shí)，以應(yīng)對(duì)與電子證據(jù)和恐怖分子使用互聯(lián)網(wǎng)有關(guān)的挑戰(zhàn)。目前，由于新型冠狀病毒性肺炎大流行，與恐怖主義案件中基本電子證據(jù)的保存、收集和利用有關(guān)的問題也變得尤為關(guān)鍵?！?2〕同前注〔7〕，paragraphs No. （8-10）, last visit on April, 2020。從安理會(huì)反恐執(zhí)行局和聯(lián)合國(guó)毒品與犯罪問題辦公室近年來(lái)的努力可見，合法獲取電子證據(jù)在打擊恐怖主義犯罪中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

6.在《聯(lián)合國(guó)憲章》和法治框架下的全面合作，有效打擊恐怖主義犯罪。

恐怖主義犯罪越來(lái)越具有跨國(guó)性，對(duì)一國(guó)的威脅便是對(duì)所有國(guó)家的威脅，各種威脅相互交織在一起，無(wú)論哪一個(gè)國(guó)家多么強(qiáng)大，都不能單單依靠本身的力量保護(hù)自己免受當(dāng)今各種威脅的傷害?！?3〕參見2004 年聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議，A/59/565，第17 至24 段。聯(lián)合國(guó)安理會(huì)在2014 年通過(guò)第2178 號(hào)決議時(shí)強(qiáng)調(diào)，特別提請(qǐng)注意恐怖主義的日益擴(kuò)散性，各國(guó)有必要加強(qiáng)國(guó)際、區(qū)域和次區(qū)域合作，以打擊外國(guó)恐怖主義戰(zhàn)斗人員的威脅?！?4〕See International, regional, and subregional cooperation, paragraphs No. 4, https://www.un.org/sc/ctc/focus-areas/internationaland-regional-cooperation/, last visit on May 17, 2020.為了有效打擊資助恐怖主義行為，會(huì)員國(guó)必須開展區(qū)域和國(guó)際合作，包括通過(guò)相關(guān)實(shí)體，特別是國(guó)家金融情報(bào)部門交流業(yè)務(wù)信息?！?5〕See https://www.un.org/sc/ctc/focus-areas/financing-of-terrorism/ , p. 4-5, last visit on June 28, 2020.各國(guó)協(xié)同打擊一切形式的恐怖主義，特別是自“9·11”事件以來(lái)，加強(qiáng)反生物恐怖研究，對(duì)可能被恐怖分子用來(lái)制造危害人類健康的生物武器，如炭疽桿菌、肉毒中毒、鼠疫、病毒性出血熱、蟲媒病毒、白喉以及耐抗菌素等加強(qiáng)合作研究，防止生物恐怖襲擊。

各國(guó)加強(qiáng)刑事司法合作以及預(yù)防恐怖主義犯罪的合作，杜絕為實(shí)施或企圖實(shí)施恐怖主義犯罪的人提供庇護(hù)所。1996 年12 月17 日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)第88 次全體會(huì)議上通過(guò)的一項(xiàng)決議早就強(qiáng)調(diào)：一是聯(lián)合國(guó)所有成員國(guó)都應(yīng)將恐怖主義行為列為犯罪行為，且此類犯罪不具備任何抗辯理由；二是擴(kuò)展了尋求難民身份者“曾參與恐怖活動(dòng)”的范圍，即曾因任何與恐怖活動(dòng)有牽連的犯罪被調(diào)查、起訴或者定罪；三是涉嫌恐怖活動(dòng)的人，即使處于獲得難民身份的過(guò)程中，其恐怖活動(dòng)犯罪行為不能免于刑事訴訟。此外，強(qiáng)調(diào)恐怖活動(dòng)犯罪不適用“政治犯不引渡”的原則。兩國(guó)間即使沒有引渡條約，也應(yīng)盡量為引渡恐怖活動(dòng)犯罪嫌疑人提供便利條件。各國(guó)間應(yīng)當(dāng)通力合作使恐怖活動(dòng)犯罪分子受到正義審判，應(yīng)當(dāng)就恐怖分子的身份、行動(dòng)、獲得支持以及武器裝備等信息進(jìn)行交流合作，以便相關(guān)國(guó)家調(diào)查、起訴該恐怖活動(dòng)犯罪?！?6〕同上注。

此外，預(yù)防是打擊恐怖主義犯罪的積極措施之一，消除滋生恐怖主義的環(huán)境和條件對(duì)防止未然恐怖主義犯罪的發(fā)生起到至關(guān)重要的作用。國(guó)際社會(huì)仍高度期待有效預(yù)防恐怖主義，尤其是以標(biāo)準(zhǔn)化法律文件為指引、以核心法制原則為依托、符合正當(dāng)程序、尊重人權(quán)的應(yīng)對(duì)措施。國(guó)際社會(huì)已經(jīng)出臺(tái)了眾多致力于打擊和預(yù)防恐怖主義的國(guó)際和區(qū)域法律文件，要求各國(guó)在本國(guó)刑法典中予以犯罪化，禁止以任何形式組織、煽動(dòng)、參與、鼓勵(lì)或容忍恐怖主義，將恐怖分子或任何支持、協(xié)助、參與、企圖參與恐怖活動(dòng)，或者為恐怖活動(dòng)提供庇護(hù)的人繩之以法，將與恐怖主義犯罪相關(guān)聯(lián)的毒品交易、非法武器交易、洗錢、走私高危險(xiǎn)性物質(zhì)等犯罪行為繩之以法?！?7〕同上注。各國(guó)應(yīng)加強(qiáng)與其他國(guó)家有關(guān)部門協(xié)助，以便成功調(diào)查、起訴和懲罰違法行為人，尤其是那些實(shí)施國(guó)際恐怖主義罪行的人。教育也是預(yù)防措施的主要方法，聯(lián)合國(guó)大會(huì)在2015 年強(qiáng)調(diào)了預(yù)防暴力極端主義的重要性時(shí)強(qiáng)調(diào)教育的重要性以及通過(guò)灌輸“尊重生命”理念和提倡“非暴力、適度、對(duì)話和合作的做法”促進(jìn)包容的重要性?！?8〕參見聯(lián)合國(guó)大會(huì)第70/109 號(hào)決議。

三、全球打擊恐怖主義犯罪的執(zhí)法合作

國(guó)際反恐執(zhí)法合作是刑事司法合作的重要部分，高效的執(zhí)法合作才能有效打擊恐怖主義犯罪，國(guó)際社會(huì)通用的執(zhí)法合作手段有引渡、刑事司法協(xié)助和聯(lián)合偵查等，其中包括警務(wù)合作、情報(bào)交流和機(jī)制性對(duì)話等。聯(lián)合國(guó)反恐公約和相關(guān)反恐決議在要求締約國(guó)履行公約的義務(wù)時(shí)，也要求國(guó)家間開展刑事司法合作，如《關(guān)于制止非法劫持航空器的公約》（1970 年）首次對(duì)涉恐人員規(guī)定了引渡和刑事司法協(xié)助條款。聯(lián)合國(guó)安全理事會(huì)在2001 年通過(guò)的第1373 號(hào)決議和2004 年通過(guò)的第1566 號(hào)決議均將刑事司法合作納入各國(guó)打擊恐怖主義的關(guān)鍵戰(zhàn)略之一。雖然這兩項(xiàng)決議未明確提及刑事事項(xiàng)上的所有合作形式，但第1566 號(hào)決議呼吁各國(guó)合作將任何參與資助、規(guī)劃、籌備或?qū)嵤┛植阑顒?dòng)的人繩之以法。同時(shí)，第1373 號(hào)決議要求各國(guó)給予最大程度的刑事調(diào)查協(xié)助。無(wú)論是繩之以法還是刑事調(diào)查協(xié)助，即便是在聯(lián)合國(guó)公約框架下的合作，也要依托各個(gè)國(guó)家的合作意愿和合作效力。

（一）雙邊執(zhí)法合作協(xié)議的簽署與執(zhí)行

簽署雙邊合作協(xié)議或建立的相應(yīng)機(jī)制是執(zhí)法合作的基礎(chǔ)，如中美執(zhí)法合作聯(lián)絡(luò)小組機(jī)制和中英高級(jí)別安全對(duì)話等。2001 年以來(lái)，提高執(zhí)法合作和情報(bào)合作也是歐盟與美國(guó)合作的重點(diǎn)。美國(guó)與歐盟官員在警務(wù)、司法和邊境政策事項(xiàng)上的對(duì)話顯著增加。歐盟與美國(guó)達(dá)成了系列新協(xié)議，包括美國(guó)與歐盟警務(wù)和司法機(jī)關(guān)信息分享安排、美國(guó)與歐盟引渡條約與司法協(xié)助條約、集裝箱安全協(xié)議和乘客信息數(shù)據(jù)協(xié)議。2001 和2002 年美國(guó)與歐洲刑警組織簽署兩項(xiàng)協(xié)議，允許美國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)和歐洲刑警組織共享戰(zhàn)略性信息（威脅提示、犯罪模式和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估）〔49〕See Agreement between the United States of America and the European Police Office （2001）.以及個(gè)人信息（姓名、住址和犯罪記錄）?！?0〕See Supplemental Agreement between the Europol Police Office and the United States of America on the exchange of personal data and related information （2002） .2012 年歐盟與美國(guó)〔51〕參見2012 年《歐盟與美國(guó)乘客信息記錄協(xié)議》替代“2007 年協(xié)議”。該協(xié)議自生效之日起7 年內(nèi)有效，7 年后除非一方不同意，該協(xié)議會(huì)自動(dòng)更新，也即每7 年會(huì)更新一次。See Article 26 of Agreement between the United States of America and the European Union on the use and transfer of passenger name records to the United States Department of Homeland Security.、2006 年歐盟與加拿大〔52〕See Agreement between the European Community and the Government of Canada on the processing of Advance Passenger Information and Passenger name Record data.、2012 年歐盟與澳大利亞〔53〕參見2008 年歐盟與澳大利亞簽署的《乘客信息記錄共享臨時(shí)協(xié)議》，“2012 年協(xié)議”替代了“2008 年的臨時(shí)協(xié)議”。與上述《歐盟與美國(guó)乘客信息協(xié)議》相同，該協(xié)議自生效之日起7 年內(nèi)有效，7 年期限后除非一方不同意，該協(xié)議會(huì)自動(dòng)更新，也即每7 年會(huì)更新一次。See Articles 26 and 29 of Agreement between the European Union and Australia on the processing and transfer of Passenger Name Record （PNR） data by air carriers to the Australian Customs and Border Protection Service.分別簽署了關(guān)于乘客姓名記錄的（Passenger Name Record, PNR）雙邊協(xié)議（Passenger Name Records Agreements）?！?4〕‘ Transfer of Air Passenger Name Record Data and Terrorist Finance Tracking Programme’ （European Commission - European Commission）, https://ec.europa.eu/info/law/law-topic/data-protection/international-dimension-data-protection/transfer-air-passenger-namerecord-data-and-terrorist-finance-tracking-programme_en, last visit on May 5, 2020.執(zhí)法部門可以運(yùn)用乘客信息記錄數(shù)據(jù)打擊嚴(yán)重犯罪和恐怖主義犯罪。

這些數(shù)據(jù)只能依據(jù)雙邊協(xié)議向第三國(guó)分享，即除了美國(guó)、加拿大和澳大利亞外，其他國(guó)家無(wú)權(quán)獲取歐盟的乘客姓名記錄數(shù)據(jù)。歐盟與美國(guó)之間的《乘客信息數(shù)據(jù)共享協(xié)議》是歐盟對(duì)美國(guó)需要的回應(yīng)。〔55〕See Piet EECKHOUT, Kadi and the EU as Instrument or Actor. Which Rule of Law for Counter-Terrorism?, The External Dimension of the European Union’s Area of Freedom, Security and Justice （Peter Lang GmbH, Internationaler Verlag der Wissenschaften 2011）. p. 324.由于該類協(xié)議遭受到人權(quán)方面質(zhì)疑，比如隱私權(quán)和信息保護(hù)，因此，上述歐盟與美國(guó)、加拿大協(xié)議都規(guī)定了審核和監(jiān)督條款。不僅如此，歐盟還與美國(guó)簽署了“追蹤恐怖分子資金信息數(shù)據(jù)的反恐金融協(xié)議”（2010 年），利用銀行數(shù)據(jù)追蹤可疑資金?！?6〕See Agreement between the European Union and the United States of America on the processing and transfer of Financial Messaging Data from the European Union to the United States for the Purposes of the Terrorist Finance Tracking Program.值得一提的是，2010 年2 月，歐洲議會(huì)并沒有批準(zhǔn)先前歐盟與美國(guó)已經(jīng)簽署的《共享金融信息協(xié)議》?！?7〕See Jorg Monar, The Rejection of the EU-US SWIFT Interim Agreement by the European Parliament: A Historic Vote and Its Implications, （2010） 15 Eur. Foreign Aff. Rev. 143.隨后，雙方通過(guò)協(xié)商修訂了新版本的協(xié)議，歐洲議會(huì)于2010 年7 月8 日批準(zhǔn)該協(xié)議?！?8〕See European Commission, SWD （2014） 264 final （Brussels, 11, 8, 2014）.

“9·11”恐怖襲擊發(fā)生后，美國(guó)財(cái)政部秘密通過(guò)了恐怖分子財(cái)物跟蹤項(xiàng)目（Terrorist Finance Tracking Program, TFTP），允許美國(guó)政府部門為了打擊恐怖活動(dòng)，通過(guò)核發(fā)行政傳票的形式要求環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會(huì)（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication, SWIFT）提供金融交易信息。〔59〕See Jorg Monar, The Rejection of the EU-US SWIFT Interim Agreement by the European Parliament: A Historic Vote and Its Implications, （2010） 15 Eur. Foreign Aff. Rev. 143.雙方還在打擊恐怖資助活動(dòng)，強(qiáng)化交通安全和應(yīng)對(duì)外國(guó)戰(zhàn)斗員方面進(jìn)行合作?！?0〕See Kristin Archick, US-EU Cooperation against Terrorism. Congressional Research Service, （December 2014） CRS Report RS22030; Kristin Archick, US-EU Cooperation against Terrorism. Congressional Research Service, （March 2016） RS22030.對(duì)“外國(guó)恐怖主義戰(zhàn)斗員”現(xiàn)象，美國(guó)與歐洲刑警組織于2015 年簽署了兩項(xiàng)新協(xié)議（Focal Point Travelers’ Agreement and Focal Point Check Agreement），加強(qiáng)雙邊合作，共同打擊外國(guó)戰(zhàn)斗員和非法移民。

（二）引渡恐怖主義犯罪分子的執(zhí)法合作

引渡時(shí)條約前置，國(guó)際上并非國(guó)與國(guó)之間都簽署了引渡條約，在沒有引渡條約的情形下，一些引渡的替代措施在不斷得到嘗試，如個(gè)案協(xié)調(diào)機(jī)制等。即便在有引渡條約的前提下，由于全球尚未就全面反恐公約達(dá)成共識(shí)，在運(yùn)用引渡模式打擊恐怖主義犯罪執(zhí)法合作中也不可避免地遭遇如下挑戰(zhàn)。

1.認(rèn)定執(zhí)法對(duì)象方面的沖突，在歐盟層面認(rèn)定個(gè)人或組織為恐怖分子或恐怖組織必須得到歐盟成員國(guó)的一致認(rèn)同

過(guò)去幾年來(lái)，美國(guó)已說(shuō)服歐盟將土耳其庫(kù)爾德斯坦工人黨（Kurdistan Worker’s Party, PKK）、哥倫比亞革命武裝力量（the Revolutionary Armed Forces of Colombia, FARC）、巴勒斯坦組織（包括哈馬斯軍事組織和政治組織）及真主黨（Hezbollah）軍事組織加入歐盟的共同恐怖組織名單。美國(guó)也根據(jù)歐盟提供的線索將西班牙巴斯克分裂組織埃塔（Basque separatist group, ETA）等加入美國(guó)的恐怖組織名單。〔61〕See Kristin Archick, US-EU Cooperation against Terrorism, Congressional Research Service, （March 2016）. p. 11.盡管雙方在涉恐名單認(rèn)定方面共同努力，摩擦還是時(shí)有發(fā)生。例如，歐盟在認(rèn)定與哈馬斯相關(guān)的慈善組織為恐怖組織問題上躊躇不前，因?yàn)闅W盟成員國(guó)認(rèn)為這些組織是與哈馬斯不同的實(shí)體組織。在對(duì)真主黨（Hezbollah）的認(rèn)定上也存在一些歐盟國(guó)家反對(duì)認(rèn)定真主黨為恐怖組織。

2.引渡管轄權(quán)的競(jìng)合問題

就引渡跨國(guó)恐怖分子而言，恐怖活動(dòng)犯罪行為，既包括預(yù)備和幫助，也包括實(shí)行行為，這些行為的行為地和結(jié)果地可能是多個(gè)國(guó)家，而該類人員可能擁有多個(gè)國(guó)籍甚至無(wú)國(guó)籍，或者國(guó)籍國(guó)與經(jīng)常居住地不一致，這就會(huì)引發(fā)管轄權(quán)的競(jìng)合與沖突問題。另外，網(wǎng)絡(luò)和社交媒體的運(yùn)用超越了傳統(tǒng)國(guó)與國(guó)之間的界限，也存在網(wǎng)絡(luò)恐怖分子利用域外服務(wù)器襲擊第三國(guó)的情況，這都增加了調(diào)查取證的困難和刑法管轄權(quán)的競(jìng)合與沖突。刑法管轄權(quán)沖突會(huì)導(dǎo)致相應(yīng)的引渡競(jìng)合，即均享有管轄權(quán)的幾個(gè)國(guó)家對(duì)同一犯罪分子基于相同（或者牽連性）恐怖活動(dòng)行為向被請(qǐng)求國(guó)提起引渡請(qǐng)求，從而導(dǎo)致引渡競(jìng)合。與引渡競(jìng)合類似的一個(gè)問題是，歐盟逮捕令和引渡請(qǐng)求之間的競(jìng)合問題。以歐盟與美國(guó)存在的《歐盟與美國(guó)引渡協(xié)議》為例〔62〕See Agreement on extradition between the European Union and the United States of America. 《歐盟與美國(guó)引渡協(xié)議》于2003年簽署，2010 年生效。，基于歐盟逮捕令作出的請(qǐng)求和美國(guó)基于該協(xié)議作出的引渡請(qǐng)求，哪個(gè)依據(jù)具有有限性？當(dāng)然，這種情況下，有規(guī)定的依照約定，如《歐盟與美國(guó)引渡協(xié)議》規(guī)定，競(jìng)爭(zhēng)性請(qǐng)求的決定權(quán)由被請(qǐng)求國(guó)的主管當(dāng)局決定引渡給相關(guān)國(guó)家?！?3〕See Article 10 of Agreement on extradition between the European Union and the United States of America.沒有約定的，則需要協(xié)商解決競(jìng)合與沖突問題。

3.引渡執(zhí)法合作中面臨適用死刑的挑戰(zhàn)

在具有里程碑意義的Soering v. U.K.（1989 年）案中，歐洲人權(quán)法院認(rèn)為，被引渡人在美國(guó)將面臨被判處死刑的危險(xiǎn)，因而違反《歐洲人權(quán)公約》第3 條禁止酷刑、不人道或者侮辱待遇的規(guī)定，歐盟國(guó)家通過(guò)確保被引渡之人不會(huì)被執(zhí)行死刑作為向保留死刑國(guó)家引渡犯罪嫌疑人的條件之一。雖然歐盟與美國(guó)引渡條約和刑事司法協(xié)助協(xié)議在2010 年正式生效，但美國(guó)的死刑制度和引渡歐洲公民兩項(xiàng)事項(xiàng)在雙方協(xié)商過(guò)程中受到挑戰(zhàn)。美國(guó)最后承諾對(duì)從歐盟國(guó)家引渡的犯罪嫌疑人不適用死刑?！?4〕See Article 13 of Agreement on extradition between the European Union and the United States of America.然而，英國(guó)向美國(guó)提供證據(jù)起訴號(hào)稱“甲殼蟲”組織的英國(guó)圣戰(zhàn)分子Elsheikh 和Emwazi 案件卻公然違反先例。英國(guó)政府在沒有得到美國(guó)不適用死刑承諾的前提下表示愿意在美國(guó)起訴“伊斯蘭國(guó)”成員Elsheikh 和Emwazi，并向美國(guó)提供證據(jù)?！?5〕See Beth Van Schaack and Julia Brooks, With a Little Help from Our Friends: Prosecuting the ISIL “Beatles” in U. S. Courts, （2019） Just Security, https://www.justsecurity.org/66653/with-a-little-help-from-our-friends-prosecuting-the-isil-beatles-in-u-s-courts/, last visit on April 29, 2020.不同以往其他案件，英國(guó)政府一開始主張要求美國(guó)承諾不適用死刑，并保障換取英國(guó)政府提供的個(gè)人信息和其他證據(jù)。但特朗普政府拒絕給予不適用死刑保障，相反，美國(guó)執(zhí)法部門官員希望對(duì)Elsheikh 和Emwazi 判處死刑，同時(shí)認(rèn)為，英國(guó)政府實(shí)際上并非在解決英國(guó)自己的事情（Elsheikh 和Emwazi 已經(jīng)被剝奪英國(guó)國(guó)籍）〔66〕2018 年英國(guó)政府剝奪了他們的國(guó)籍。，不應(yīng)給美國(guó)引渡請(qǐng)求設(shè)置任何限制。最終英國(guó)政府作出讓步，同意在沒有得到不適用死刑保障的情形下向美國(guó)提供相關(guān)證據(jù)以對(duì)他們進(jìn)行起訴?！?7〕See Charlie Savage and Adam Goldman, Citing Death Penalty, U. K. Court Blocks Giving Evidence on ISIS “Beatles” to U. S., The New York Times （25 March 2020）, https://www.nytimes.com/2020/03/25/us/isis-beatles-death-penalty.html, last visit on May 4, 2020.Elsheikh 的母親對(duì)英國(guó)政府的做法提起訴訟，但英國(guó)高院作出判決支持英國(guó)政府的決定，認(rèn)為英國(guó)政府的決定并不違法?！?8〕See Adam Forrest, High Court Rejects Challenge over UK Sharing Evidence about Suspected Isis “Beatles” Terrorists with US, The Independent （18 January 2019）, https://www.independent.co.uk/news/uk/crime/isis-beatles-high-court-case-death-penalty-evidencelegal-challenge-islamic-state-terror-a8734096.html, last visit on May 8, 2020.隨后該案上訴到最高法院，2020 年3 月25 日，最高法院判決不支持英國(guó)政府的行為，在沒有得到美國(guó)對(duì)Elsheikh 和Emwazi 不適用死刑保證的條件下，英國(guó)不得向美國(guó)執(zhí)法部門提供犯罪嫌疑人個(gè)人信息數(shù)據(jù)等起訴他們的證據(jù)。〔69〕See Elgizouli v Secretary of State for the Home Department, ［2020］ UKSC 10.最高法院法官作出該判決的考量依據(jù)有兩點(diǎn)：一是英國(guó)政府沒有按照法律要求評(píng)估分享個(gè)人信息數(shù)據(jù)是否必要，是否遵守一定標(biāo)準(zhǔn)；〔70〕英國(guó)2018 年通過(guò)了《信息保護(hù)法案》（Data Protection Act 2018）。二是違反犯罪嫌疑人的人權(quán)，英國(guó)政府的做法是違法的?！?1〕同前注〔69〕。死刑不引渡原則成為剛性原則，甚至有些在引渡程序進(jìn)行中會(huì)以不適用死刑的外交承諾不充分為理由而拒絕引渡或反悔。

4.非常規(guī)引渡問題

實(shí)踐中，有些國(guó)家通過(guò)多種機(jī)制采用法律或者法外手段將個(gè)人從一個(gè)國(guó)家移交到另一國(guó)家?！?2〕See Silvia Borelli, Extraordinary Rendition, Counterterrorism and International Law, Research Handbook on International Law and Terrorism （Edward Elgar Publishing 2014）, p. 362.如美國(guó)對(duì)恐怖分子有時(shí)就適用非常規(guī)引渡，通過(guò)刑訊逼供、任意拘留恐怖犯罪嫌疑人等非常手段向另一國(guó)家移交犯罪嫌疑人，缺乏相應(yīng)的司法監(jiān)督，因而備受國(guó)際詬病。事實(shí)上，在“9·11”恐怖襲擊事件發(fā)生前，美國(guó)就時(shí)不時(shí)地采取這種非常規(guī)引渡的措施，將國(guó)外逮捕、拘留的個(gè)人轉(zhuǎn)移到美國(guó)或者第三國(guó)接受審判?！?3〕See S Borelli, Rendition, torture and intelligence cooperation, in H Born, I Leigh and A Wills （eds）, International Intelligence Cooperation: Challenges, Oversight and the Role of Law （Routledge, 2011） 88.美國(guó)的非常規(guī)引渡之所以備受國(guó)際社會(huì)的指責(zé)，就在于這種措施違法了人權(quán)的基本要求。非常規(guī)引渡不經(jīng)過(guò)正常的逮捕、拘留程序，任意逮捕和非法拘禁等措施違反了個(gè)人安全和自由。通過(guò)該方式實(shí)施的移交行為違反個(gè)人不受非法虐待和禁止酷刑的規(guī)定。

此外，長(zhǎng)期以來(lái)的反恐實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，反對(duì)恐怖主義不僅僅是刑法問題，更涉及政治、經(jīng)濟(jì)問題。反恐也不僅僅是軍隊(duì)、警察等強(qiáng)力機(jī)關(guān)的任務(wù)，也應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體、私營(yíng)機(jī)構(gòu)、人民群眾、社區(qū)、志愿者等基層民間力量的作用。打擊和預(yù)防恐怖犯罪活動(dòng)不僅限于刑罰手段，還有非刑罰手段；不僅有刑事手段，還有政治、經(jīng)濟(jì)、行政、文化、宣傳、教育、情報(bào)等多種政策措施。在“9·11”恐怖襲擊事件之前，雖然一些國(guó)家也運(yùn)用軍事力量打擊恐怖主義，但由于國(guó)際社會(huì)對(duì)使用軍事力量打擊恐怖主義存在較大分歧和爭(zhēng)議，使用軍事力量遵循的約束條件較多，遇到阻力較大，所以規(guī)模相對(duì)較小、次數(shù)有限。但在“9·11”恐怖襲擊事件后，有些國(guó)家，如美國(guó)政府宣布發(fā)動(dòng)全球反恐戰(zhàn)爭(zhēng)，并分別于2001 年10 月7 日發(fā)動(dòng)阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)和2003 年3 月發(fā)動(dòng)伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)，使得采取軍事打擊恐怖主義犯罪成為一種適當(dāng)?shù)倪x擇。但是，無(wú)論稱之為“反恐戰(zhàn)爭(zhēng)”或“軍事打擊”，一旦動(dòng)用軍事力量，不管動(dòng)用軍事力量（訴諸戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)）的決定是否合法，這種模式有可能導(dǎo)致武裝沖突，而一旦發(fā)生沖突，則需要考慮確保應(yīng)對(duì)恐怖主義的軍事措施和刑事司法措施之間能夠得到重新平衡。采取軍事打擊措施時(shí)，應(yīng)在聯(lián)合國(guó)框架下，根據(jù)集體安全原則得到授權(quán)的情況下，遵守國(guó)際人道主義法和國(guó)際人權(quán)法的標(biāo)準(zhǔn)。采取軍事措施具有正當(dāng)性，但它仍應(yīng)作為反恐的例外情形，而不應(yīng)將軍事打擊予以常態(tài)化。聯(lián)合國(guó)一般采取非強(qiáng)制性措施或針對(duì)性制裁來(lái)處理非國(guó)家行為體。如聯(lián)合國(guó)安理會(huì)第1267（1999）、1989（2011）和2253（2015）號(hào)決議針對(duì)伊拉克和黎凡特伊斯蘭國(guó)、基地組織和有關(guān)個(gè)人、團(tuán)體、企業(yè)和實(shí)體適用的制裁制度。

四、結(jié)語(yǔ)

恐怖主義是一種復(fù)雜多變的現(xiàn)象，隨著犯罪的國(guó)際化，恐怖主義犯罪的國(guó)際性和跨國(guó)性愈加凸顯。1987 年，前蘇聯(lián)總統(tǒng)戈?duì)柊蛦谭虮硎局С纸?guó)際刑事法院，并明確國(guó)際刑事法院僅限于管轄恐怖主義犯罪。1989 年，特立尼達(dá)和多巴哥向聯(lián)合國(guó)提出，該國(guó)面臨著對(duì)毒品和恐怖主義罪行起訴和引渡的難題?！?4〕See M. Cherif Bassiouni, The Time Has Come For an International Criminal Court, at Indiana International and Comparative Law Review, Spring 1991; Michael P. Scharf, The Jury Is Still Out On The Need For An International Criminal Court, at Duke Journal of Comparative and International Law, 1991.從上述兩個(gè)國(guó)家關(guān)于懲治恐怖主義犯罪的態(tài)度可見，恐怖主義犯罪已經(jīng)超越一個(gè)國(guó)家管轄和制裁的范圍。各個(gè)國(guó)家在積極更新本國(guó)的反恐立法的同時(shí)，也在努力承擔(dān)起預(yù)防和懲治恐怖主義犯罪及其相關(guān)的犯罪國(guó)際義務(wù)，以有效應(yīng)對(duì)日益升級(jí)和錯(cuò)綜復(fù)雜的恐怖主義威脅。

聯(lián)合國(guó)層面在沒有出臺(tái)一部全面的、專門的反恐公約情況下，采取“一行為一公約”的立法模式，積極應(yīng)對(duì)恐怖主義犯罪帶來(lái)的威脅。諸如針對(duì)危害航空安全和航海安全相關(guān)犯罪，通過(guò)了《關(guān)于在航空器內(nèi)犯罪和其他某些行為的公約》《關(guān)于制止非法劫持航空器的公約》和《國(guó)際民用航空公約》及其議定書等；針對(duì)核材料相關(guān)的犯罪，通過(guò)了《核材料實(shí)物保護(hù)公約》和《核恐怖主義公約》；針對(duì)恐怖主義爆炸犯罪，通過(guò)了《制止恐怖主義爆炸事件的國(guó)際公約》；針對(duì)資助恐怖主義犯罪，通過(guò)了《制止向恐怖主義者提供資助的國(guó)際公約》和聯(lián)合國(guó)安理會(huì) 1373 號(hào)決議。

但是不容否認(rèn)的是，當(dāng)前恐怖主義犯罪在全球范圍內(nèi)日益升級(jí)，各種恐怖主義犯罪形式不斷涌現(xiàn)，諸如海上恐怖主義犯罪、核恐怖主義犯罪、網(wǎng)絡(luò)恐怖主義犯罪，以及生物恐怖主義犯罪等，聯(lián)合國(guó)采用的這種分散式的立法模式顯然不能及時(shí)回應(yīng)當(dāng)前恐怖主義犯罪的威脅，應(yīng)對(duì)恐怖主義犯罪仍然是全球面臨的難題。在禁止組織、煽動(dòng)、鼓勵(lì)、容忍、為恐怖主義活動(dòng)提供便利條件或資金支持的前提下，采取適當(dāng)可行的措施確保一國(guó)領(lǐng)土既不被用作建立恐怖組織或恐怖組織訓(xùn)練營(yíng)，也不被用作準(zhǔn)備、組織針對(duì)他國(guó)或他國(guó)公民的恐怖活動(dòng)。遵循國(guó)際慣例，避免出現(xiàn)反恐單邊主義和“雙重標(biāo)準(zhǔn)”的現(xiàn)狀，充分利用本國(guó)刑事司法體系，積極抓捕并起訴恐怖主義犯罪行為人，適用或起訴或引渡原則，在不能起訴的前提下將犯罪嫌疑人移交，使之受到法律制裁。

有效的反恐措施和保障人權(quán)在打擊全球恐怖主義犯罪中是相輔相成的，世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，保障人權(quán)和尊重法治有助于打擊恐怖主義，特別是通過(guò)在國(guó)家與國(guó)家管轄范圍內(nèi)的個(gè)人之間營(yíng)造信任氣氛。國(guó)際社會(huì)只有樹立命運(yùn)共同體意識(shí)，堅(jiān)持“共同、綜合、合作、可持續(xù)的新安全觀”，打造多渠道務(wù)實(shí)反恐合作，構(gòu)建全方位的國(guó)際反恐網(wǎng)絡(luò)，共同應(yīng)對(duì)全球性的安全挑戰(zhàn)，應(yīng)積極履行國(guó)際公約、條約的義務(wù)，加強(qiáng)國(guó)際刑事司法合作。在條約缺失的情況下，積極采取個(gè)案協(xié)調(diào)機(jī)制，最終將恐怖主義犯罪分子繩之以法。