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黨的十九屆四中全會作出了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對我國進一步堅持和完善國家治理體系，進一步提升治理能力的若干重大問題作出了一系列重要部署，為新時代推進國家治理現(xiàn)代化提供了行動綱領(lǐng)和戰(zhàn)略引領(lǐng)?！稕Q定》在“構(gòu)建基層社會治理新格局”這部分內(nèi)容中，提出“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”，這是在我黨以規(guī)范性文件的形式第一次提出“市域社會治理現(xiàn)代化”這一新概念。作為一種規(guī)范性概念，各個不同的學(xué)科可以從各自不同的面向?qū)ζ溥M行學(xué)理的闡釋。從法理學(xué)的研究視角來看，“市域治理現(xiàn)代化”這一概念無疑具有豐富而深刻的法治意涵；從其實踐意義來看，市域社會治理現(xiàn)代化已經(jīng)成為在全國范圍內(nèi)形成的一場實實在在的行動，作為理論研究不應(yīng)當缺席。本文主要從“市域社會治理現(xiàn)代化”的視域定位、實踐機制與體系重構(gòu)等若干面向進行初步的探析，以期能夠推進對“市域社會治理現(xiàn)代化”研究的深入和實踐展開。

一、“中國之治”：一種“整體性的法治”

堅持全面依法治國，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民所實施的一項偉大的系統(tǒng)性、整體性工程。習(xí)近平總書記在慶祝改革開放40 周年大會上指出，40 年來，我黨“著力增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”“從以經(jīng)濟體制改革為主到全面深化經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明體制和黨的建設(shè)制度改革，黨和國家機構(gòu)改革、行政管理體制改革、依法治國體制改革、司法體制改革、外事體制改革、社會治理體制改革、生態(tài)環(huán)境督察體制改革、國家安全體制改革、國防和軍隊改革、黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)制度改革、紀檢監(jiān)察制度改革等一系列重大改革扎實推進，使改革開放成為當代中國最顯著的特征、最壯麗的氣象?！薄?〕習(xí)近平：《在慶祝改革開放40 周年大會上的講話》，載《人民日報》2018 年12 月19 日，第1 版。在進一步統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局過程中，我們要用整體性法治方法努力開辟新時代堅持全面依法治國的新征程，推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化。

（一）從法治的維度看，中國人民在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過長期的艱辛探索，走出了一條適合中國國情的社會主義法治道路，形成了被實踐證明是行之有效的“中國之治”。這種“中國之治”，是一種系統(tǒng)性、整體性、過程性、協(xié)同性的“整體性的法治”。

整體推進是全面依法治國的方法論原則。馬克思在描繪人類社會的特征時，曾多次指出社會是一個活的有機體。列寧也提出，“辯證方法要我們把社會看作活動著和發(fā)展著的活的機體。”〔2〕《列寧全集》第1 卷，人民出版社1984 年版，第139 頁。社會有機體是由各種社會要素、社會領(lǐng)域所構(gòu)成的相互聯(lián)系、相互作用和相互制約的統(tǒng)一整體，“而不是機械地結(jié)合起來因而可以把各個社會要素隨便配搭起來的東西”。〔3〕同上注，第135 頁?？梢?，整體性是社會有機體的重要特征，是我們認識社會和改造社會的方法論原則，也是堅持全面依法治國的重要方法論原則。黨的十九大第一次從整體上提出了包括堅持全面依法治國在內(nèi)的新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的十四個基本方略，它們環(huán)環(huán)相扣，緊密聯(lián)系，形成了實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的一個系統(tǒng)整體。其中，堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)和堅持以人民為中心，體現(xiàn)的是黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和人民主體地位相互依存的緊密聯(lián)系；堅持全面深化改革和堅持新發(fā)展理念，體現(xiàn)了改革和發(fā)展互為動力的因果聯(lián)系；堅持在發(fā)展中保障改善民生和保障人民權(quán)益，體現(xiàn)了滿足人民對美好生活需要和實現(xiàn)法治價值依歸的同一性關(guān)系；堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，體現(xiàn)的是黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、人民的國家權(quán)力歸屬權(quán)和民主法治之間的辯證關(guān)系。堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，依法治國和以德治國相結(jié)合，依法治國和依規(guī)治黨的統(tǒng)一等，都深刻地反映出依法治國的整體性特征。因此，把握“整體性的法治”原則，是達成依法治國總目標的根本方法。

十九屆四中全會《決定》提出，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，即“中國之治”現(xiàn)代化，必須“堅持解放思想、實事求是，堅持改革創(chuàng)新，突出堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，著力固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能，為實現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供有力保證?！?〕參見《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，載《人民日報》2019 年11 月6 日第1 版。社會治理需要堅持“系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”，社會治理的“四治并舉”要求，表明社會治理是一種以法治為引領(lǐng)和規(guī)范的整體性概念。法律/法治整體性的理論和方法也被外國法學(xué)界有識之士所倡導(dǎo)和推崇。美國現(xiàn)代法理學(xué)家德沃金第一次使用整體性方法對法律概念的內(nèi)涵進行了系統(tǒng)性的研究并對“法律的整體性”進行了嚴密的論證。他認為，法律/法治的整體性原則，包括立法原則和審判原則這兩個方面?！?〕參見［美］德沃金：《法律帝國》，李長青譯，中國大百科全書出版社1996 年版，第158 頁。“承認整體性為一種美德的政治社會由此為共同體的一種特殊形式，其特殊性表現(xiàn)為提高社會道德的權(quán)威，使之能采用和擴展強制力的壟斷。”〔6〕同上注，第169 頁。這是因為，整體性擴大和加深了個體公民在發(fā)展社會公共標準的過程中能夠發(fā)揮重要的作用，由此整體性把公民的道德生活和政治生活融為一體。當公民個人同他人或社會利益發(fā)生沖突時，整體性要求公民理解正義的共同規(guī)劃，而公民們由于他們具有公民身份而雙方都要受到這種共同規(guī)劃/法律的約束?！?〕同上注，第170 頁。德沃金更傾向于把他的整體性概念作為一種解讀憲法、法律，以及立法、司法實踐的方法論工具來使用。他認為，整體性的方法是美國一般律師、法官實際上進行法律解釋的方法，是一種“政治道德原則”，這種法律解釋方法符合美國憲法的結(jié)構(gòu)和實踐。在《自由的法》一書中，他強調(diào)對憲法的道德解讀要“受到憲法的整體性的約束”，因為“我們的憲法是法律，它受到歷史、實踐和整體性的制約。”〔8〕［美］羅納德·德沃金：《自由的法——對美國憲法的道德解讀》，劉麗君譯，上海人民出版社2001 年版，第14 頁。筆者認為，德沃金關(guān)于法律整體性的概念及其方法論原則，對于我們理解、解釋中國法治發(fā)展的整體性、市域社會治理現(xiàn)代化的整體性，并用整體性的方法對市域社會治理現(xiàn)代化進行視域定位，無疑有著重要的方法論借鑒價值。

（二） “中國之治”內(nèi)在地蘊含著“市域之治”并統(tǒng)攝著“市域之治”，因此中國之治的“整體性法治”屬性和要求，決定了市域法治的“整體性”。

“市域社會治理現(xiàn)代化”的概念是一個復(fù)合概念，它由市域、社會治理、現(xiàn)代化三個關(guān)鍵詞組合而成。因此要厘清“市域社會治理現(xiàn)代化”這個概念的視域定位，必須從這三個重要的單元概念分析入手。

首先，要以我國現(xiàn)有的憲制規(guī)定為依據(jù)來定義“市域”治理概念的整體性指向。我國現(xiàn)行《憲法》第30 條規(guī)定了中華人民共和國的地方行政區(qū)域劃分：（一）全國分為省、自治區(qū)、直轄市；（二）省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方。在我國普遍實行市管縣行政體制下，“市域”這個概念專指設(shè)區(qū)市。張文顯教授認為，省域、市域、縣域治理均屬于地方治理范疇。地方治理與國家治理共同構(gòu)成了一個有機整體，“市域”治理介于省域治理與縣域治理之間，具有承上啟下的樞紐作用。在國家治理的整體布局中，“市域”治理是最容易被忽視的環(huán)節(jié)，也是最容易潛藏問題的方面。市域治理的效能，它對上關(guān)乎省域治理，對下關(guān)乎縣域治理，決定著地方治理的效能，影響著國家治理現(xiàn)代化的進程?！笆杏颉敝卫淼膬?nèi)容豐富，包括經(jīng)濟治理、政治治理、社會治理、文化治理、環(huán)境治理等，它們相互聯(lián)系、相互作用，構(gòu)成了一個整體性系統(tǒng)。社會治理作為其中的重要子系統(tǒng)/要素，對其他治理子系統(tǒng)起著基礎(chǔ)性、保障性、關(guān)鍵性作用?！?〕參見張文顯：《新時代中國社會治理的理論、制度和實踐創(chuàng)新》，載《法商研究》2020 年第2 期，第13 頁。不僅如此，“市域”社會治理，作為一種新概念，不能固守在“市區(qū)”這個特定的行政層級。市區(qū)既包括市區(qū)/城區(qū)，還包含本市區(qū)劃內(nèi)的縣域、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域和鄉(xiāng)村，〔10〕不同市域的經(jīng)濟社會發(fā)達程度不同，其市域內(nèi)的鄉(xiāng)村數(shù)量多少也有很大差距。隨著新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，經(jīng)濟社會發(fā)達程度越高的地區(qū)，鄉(xiāng)村的數(shù)量正在逐步減少。它們之間形成了一種自成一體的空間體系，集聚了一定規(guī)模的人群，內(nèi)部形成了相對完整的分工和交換體系；隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和人員的流動，一些發(fā)達的設(shè)區(qū)市已經(jīng)成為跨市、跨省的區(qū)域內(nèi)的中心城市，它們之間已經(jīng)突破了所在省市的行政區(qū)劃界限，初步形成了聯(lián)系密切的橫向經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)相互協(xié)作的城市群；在東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，長江三角洲、珠江三角洲和京津冀城市群作為區(qū)域新的增長極，發(fā)展速度快，引領(lǐng)作用強，集聚效應(yīng)明顯，逐漸成為世界級的城市群，結(jié)合“一帶一路”建設(shè)，它們在全球分工體系中已經(jīng)居于特定的位置，正在重構(gòu)中國經(jīng)濟社會發(fā)展的“新版圖”?！?1〕參見成伯清：《市域社會治理：取向與路徑》，載《南京社會科學(xué)》，2019 年第11 期，第12 頁。在這一過程中，市域立法、跨市域的立法協(xié)同、跨市域的執(zhí)法協(xié)作和司法協(xié)助逐步展開，市域法治也就成為“市域”治理和經(jīng)濟社會良性協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實性需求和制度性保障。

其次，要從市域“社會治理”的關(guān)鍵地位來評估市域“社會治理”的整體性功能。市（設(shè)區(qū)市）管縣的行政管理體制，決定了“市域”層級的社會治理，既要貫徹落實好中央關(guān)于國家治理的大政方針、制度安排、決策部署和省級黨委政府關(guān)于社會治理的任務(wù)要求，又要立足于本市社會實際，對本區(qū)域社會治理工作進行統(tǒng)籌謀劃、周密部署、扎實推進。因此，市域社會治理在國家治理整體布局中處于“樞紐”地位，發(fā)揮著關(guān)鍵作用。我國現(xiàn)行《立法法》賦予所有設(shè)區(qū)市享有地方立法權(quán)，這有利于市域?qū)用嫘纬奢^為完備的社會治理法規(guī)體系。市域較之縣（市、區(qū)）域，地廣人多，經(jīng)濟、政治、文化和社會資源豐厚，具有解決社會治理中重大矛盾問題的資源和能力，是將風(fēng)險隱患化解在萌芽狀態(tài)、解決在基層最直接、最有效力的治理層級，處于國家推進社會治理現(xiàn)代化的“前線指揮部”和基層“作戰(zhàn)”指揮者的關(guān)鍵地位。因之，市域社會治理做得怎么樣，事關(guān)國家頂層設(shè)計落實落地，事關(guān)市域社會和諧穩(wěn)定，事關(guān)黨和國家長治久安，〔12〕參見陳一新：《推進新時代市域社會治理現(xiàn)代化》，載《公民與法》2018 年第8 期，第3-4 頁。也事關(guān)我國整體性法治的成效。

最后，要從市域社會治理“現(xiàn)代化”與法治現(xiàn)代化的關(guān)系來審視市域社會治理“現(xiàn)代化”的整體協(xié)同聯(lián)動性。黨的十九屆四中全會《決定》指出，要健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制。理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系，加強中央宏觀事務(wù)管理，維護國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一。賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開展工作。按照權(quán)責(zé)一致原則，規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制?！?3〕參見同前注〔4〕。在這里，《決定》強調(diào)的是中央作為國家治理/整體與作為區(qū)域治理/部分的地方（包括省域、市域）的關(guān)系是一種整體協(xié)同聯(lián)動關(guān)系，這種協(xié)同聯(lián)動關(guān)系及其功能發(fā)揮的前提，是“維護國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一”。這“三個統(tǒng)一”原則，本質(zhì)上是單一制國家法治基本原則的內(nèi)在要求。換言之，不論中央層級的國家治理，還是市域?qū)蛹壍牡胤街卫?，都必須遵循這“三個統(tǒng)一”原則。由此，我們可以合乎邏輯地得出以下結(jié)論：國家治理現(xiàn)代化，離不開整個國家的法治現(xiàn)代化；同樣也不能離開全國市域治理現(xiàn)代化。兩者是整體與部分的關(guān)系：整體統(tǒng)攝部分，部分是整體的部分，兩者形成了一種不可分離、有機統(tǒng)一的關(guān)系，統(tǒng)一于中國法治現(xiàn)代化整體實踐和整體目標的實現(xiàn)。中國法治現(xiàn)代化是由傳統(tǒng)法治向現(xiàn)代法治、再到新時代法治的革命性躍遷；同理，國家治理現(xiàn)代化是由傳統(tǒng)治理向以法治為主軸的現(xiàn)代治理的根本性變革。中國法治現(xiàn)代化涵蓋法治理論體系的現(xiàn)代化、法律規(guī)范體系的現(xiàn)代化、法治實施體系的現(xiàn)代化、法治保障體系的現(xiàn)代化和法治監(jiān)督體系的現(xiàn)代化等整體性的法治面向，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、建設(shè)世界一流強國的制度性保障。習(xí)近平總書記在不同場合多次闡釋厲行法治對實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要意義，他強調(diào)指出：“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，當然要高度重視法治問題”，因為，“法治是治國理政的重要方式” “法治是國家治理體系和治理能力的重要依托”，法治也是“事關(guān)我們黨執(zhí)政興國的一個全局性問題”“法治是治國理政不可或缺的重要手段。法治興則國家興，法治衰則國家亂”。 “綜觀世界近現(xiàn)代史，凡是順利實現(xiàn)現(xiàn)代化的國家，沒有一個不是較好地解決了法治和人治問題的。相反，一些國家雖然也一度實現(xiàn)快速發(fā)展，但并沒有順利邁進現(xiàn)代化門檻，而是陷入這樣或那樣的‘陷阱’，出現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展停滯甚至倒退的局面。后一種情況很大程度上與法治不彰有關(guān)。”〔14〕中共中央文獻研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015 年版，第3 頁、第5 頁、第 6 頁、第7頁、第8 頁、第12 頁?！叭祟惿鐣l(fā)展的事實證明，依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理?！薄?5〕習(xí)近平：《在慶祝澳門回歸祖國15 周年大會暨澳門特別行政區(qū)第四屆政府就職典禮上的講話》，載《人民日報》2014 年12月21 日第1 版。法治具有全局性、根本性、長期性、穩(wěn)定性、可預(yù)期性的制度優(yōu)勢，離開了法治現(xiàn)代化，不僅不可能實現(xiàn)市域社會治理的現(xiàn)代化，而且也不可能實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。

二、市域治理現(xiàn)代化的運行：一個整體性的實踐機制

社會治理共同體以構(gòu)建社區(qū)生活共同體為目標，來自國家與社會的多元治理主體的協(xié)同共治，包括政黨、政府、社會組織、市場主體及社區(qū)成員等通過不斷的互動與合作，推動彼此之間尤其是國家與社會之間的相互形塑和建構(gòu)，實現(xiàn)各自有機體的健康成長，在這個過程中不同治理主體相互獨立又相互依賴，從而實現(xiàn)一種有效的社會團結(jié)和社會整合。治理共同體應(yīng)當具備以下幾個特征:第一，是一個立體的組織化網(wǎng)絡(luò)，在這個網(wǎng)絡(luò)中，需要有強有力的組織認同和組織凝聚力。第二，邊界是開放的，可以靈活吸納各種治理主體和治理資源。第三，具有公共精神，圍繞公共議題開展協(xié)商與合作。第四，致力于構(gòu)建一種活力與秩序并重的合作型社會?！?6〕參見陳秀紅：《城市社區(qū)治理共同體的建構(gòu)邏輯》，載《山東社會科學(xué)》2020 年第6 期，第85 頁。有學(xué)者提出，當下中國的市域治理是一種邁向結(jié)構(gòu)化的整體性的“市域社會治理”，它展現(xiàn)的是一種社會治理新的理想類型，目的是破解市域治理“碎片化”癥結(jié)，使市域社會治理以人民性為統(tǒng)領(lǐng)，抑制城市的負面性、激發(fā)城市的正面性，將人民性貫穿于空間規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展和政治建設(shè)“四個維度”之中?！?7〕參見吳曉林：《城市性與市域社會治理現(xiàn)代化》，載《天津社會科學(xué)》2020 年第3 期，第80-81 頁。

（一）建設(shè)社會治理共同體是實現(xiàn)市域社會治理現(xiàn)代化的實踐載體

十九屆四中全會《決定》指出：“社會治理是國家治理的重要方面。必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國。”〔18〕同前注〔4〕。堅持共建共治共享的社會治理制度，建設(shè)社會治理共同體，形成“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的社會治理新局面，這是實現(xiàn)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的動力源泉和價值依歸。從民族國家形成以來，社會中的人與人的關(guān)系就是一種以生產(chǎn)關(guān)系為基礎(chǔ)、以一定的物質(zhì)經(jīng)濟關(guān)系、政治法律關(guān)系和思想文化關(guān)系等為紐帶所形成的共同體。這個共同體既是權(quán)利義務(wù)共同體，也是實踐行動共同體，更是利益關(guān)聯(lián)共同體。因此，堅持和完善中國特色社會主義制度，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，是加強和創(chuàng)新社會治理的社會主體動力和價值依歸。

為達到此目標，必須構(gòu)建社會治理共同體的多元責(zé)任機制、行動參與機制和利益共享機制。

第一，通過“人人有責(zé)”，構(gòu)建社會治理的責(zé)任共同體。所謂責(zé)任共同體，是指在社會治理過程中，每個人都是社會治理的主體，都充當著在社會共同體中的特定角色并承擔(dān)著相應(yīng)的責(zé)任。黨員干部、政府官員、自治組織成員和普通公民都應(yīng)當有各自的責(zé)任擔(dān)當，任何人都不能漠然置之。具體說來，黨員干部和政府官員是社會治理的“關(guān)鍵少數(shù)”，他們在社會治理中承擔(dān)著社會治理和服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)者、負責(zé)者、擔(dān)當者和垂范者的責(zé)任，這些責(zé)任都應(yīng)當是通過法定化的制度形式予以明確而且“必須為”的責(zé)任，任何推諉責(zé)任、失職瀆職、懶政怠政、不作為和亂作為的現(xiàn)象都應(yīng)當禁止和避免。同時，要針對社會治理中公民個人角色認知模糊、參與權(quán)利虛化、參與能力不強、參與動力不足、參與渠道不暢和參與效能低下的現(xiàn)象，著力構(gòu)建公眾參與治理的平臺、載體和渠道，提升公眾參與意識和參與能力，建立健全權(quán)利和義務(wù)統(tǒng)一、風(fēng)險與責(zé)任關(guān)聯(lián)、激勵與懲戒并重的制度架構(gòu)，完善公眾參與機制，從而調(diào)動廣大群眾特別是基層群眾參與的廣泛性、積極性和主動性。第二，通過“人人盡責(zé)”，形成多元共治的行動共同體。任何制度都必須依靠行動來落實，否則將形同虛設(shè)?，F(xiàn)在的問題是，如何才能實現(xiàn)人人盡責(zé)的行動共同體，這是當下社會治理中的突出問題。社會治理行動共同體的形成，需要多元的治理主體協(xié)同發(fā)力才能實現(xiàn)，這就必須在完善體制機制上下功夫。通過完善統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨委領(lǐng)導(dǎo)體制，完善聯(lián)動融合、集約高效的政府負責(zé)體制，完善開放多元、互利共贏的社會協(xié)同體制，完善人人盡責(zé)的公眾參與機制，充分發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)、黨建引領(lǐng)作用，強化政府推動經(jīng)濟社會發(fā)展、管理社會、服務(wù)民眾的職能作用，健全人民團體、社會組織參與社會事務(wù)、維護公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預(yù)防違法犯罪的制度化渠道，強化公民在社會治理中積極主動參與者的角色地位，真正實現(xiàn)多元治理主體的協(xié)同共治。通過強化黨委的領(lǐng)導(dǎo)能力、政府的執(zhí)行能力、社會的自組織能力、公眾的參與能力，從而凝聚成社會多元治理的協(xié)同動力系統(tǒng)，共推社會治理行動共同體的形成。第三，通過“人人享有”，實現(xiàn)治理成果共享的利益共同體。馬克思曾經(jīng)說過：“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關(guān)。”〔19〕《馬克思恩格斯全集》第1 卷，人民出版社1995 年版，第187 頁。利益既是社會發(fā)展的物質(zhì)動力，也是社會紛爭發(fā)生的深刻根源。黨的十九大報告指出：“全黨必須牢記，為什么人的問題，是檢驗一個政黨、一個政權(quán)性質(zhì)的試金石。”〔20〕習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，人民出版社2017 年版，第44-45 頁。因此，各級黨委政府應(yīng)當把人民利益的實現(xiàn)擺在至高無上的地位。在社會治理過程中，以人民利益、公共利益的實現(xiàn)為中心，利用法治方式和制度保障平衡各種利益矛盾，化解社會利益沖突，滿足社會共同體成員日益增長的多層次多樣化需求，使改革發(fā)展成果、社會治理效能更多更公平地惠及全體人民，使人民對“人人享有”的社會治理利益共同體有著實實在在的親和感和認同感，從而進一步激發(fā)民眾對建設(shè)社會治理共同體的支持度、參與度、滿意度和認同度?？傊?，我們在建設(shè)社會治理共同體的過程中，需要凝聚共同體意識，強化共同體責(zé)任，發(fā)揮共同體力量，滿足共同體需求，實現(xiàn)共同體利益，激發(fā)共同體活力，這是實現(xiàn)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化永不枯竭的內(nèi)生動力。〔21〕參見龔?fù)⑻?，《努力?gòu)建人人共建共治共享的社會治理共同體》，載《中國社會科學(xué)報》2019 年12 月24 日第10-11 版。

（二）良法善治是實現(xiàn)市域社會治理現(xiàn)代化的價值依歸

“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治?！薄?2〕引自中共中央文獻研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015 年版，第3 頁。市域社會治理現(xiàn)代化的價值追求是達致“良法善治”。法治所追求的正義、公平、民主、自由、人權(quán)、秩序、和諧、安全等基本價值，則是我們評價法律是否為 “良法”的重要尺度，也是創(chuàng)制良法的價值原則。有學(xué)者認為判斷法律的良善與否有三個衡量尺度：“ 一是制定完備，即法律應(yīng)當是類別齊全、規(guī)范系統(tǒng)、大體涵蓋社會生活的主要方面，且各項制度相互之間保持大體協(xié)調(diào)的制度體系；二是法律應(yīng)當有效規(guī)范社會生活，并在制定過程中吸納大多數(shù)社會成員的參與，進而符合社會和人民的需要，符合社會一般公平、正義的觀念； 三是法律應(yīng)當保持內(nèi)在的一致性，立法者應(yīng)當不斷通過修改、補充等方法來使法律符合社會的需求與時代的發(fā)展”。“善治”就是要把制定良好的法律付諸實施，依照憲法法律的 “統(tǒng)治”，實現(xiàn)“良法”的價值追求。因此，“善治”又主要是制度之治、規(guī)則之治、法律之治，而絕不是 “人治”?！?3〕朱未易：《城市法治的要義與結(jié)構(gòu)分析》，載《法制與社會發(fā)展》2014 年第6 期，第60 頁。

西方學(xué)者也提出了各種善治的原則。對政府而言，無論其級別，需要具備在變化的環(huán)境中增強其預(yù)測和管理風(fēng)險，以及對復(fù)雜問題做出反應(yīng)的能力。政府必須在關(guān)于其所負責(zé)之實體何去何從的整體視野中，確定清晰的政策和目標。人們需要更好地理解政治工程。需要明確的長期目標并設(shè)定優(yōu)先事項和治理原則。這些原則主要包括： 政治步驟的穩(wěn)定性和靈活性、組織良好，遵循輔助性原則，對人民而言是可理解的；制定質(zhì)量更高的法律及其他法規(guī)、匯編；法律法規(guī)的有效實施和可靠的有組織的日常管理；以人為中心；“利益相關(guān)者參與”決策，等等?！?4〕參見［德］烏爾里克·卡蓬：《論善治》， 姜孝賢譯，載《現(xiàn)代法治研究》2020 年第1 期，第84 頁，第88 頁。

良法善治是法治追求的整體性價值目標。整體性是系統(tǒng)方法的出發(fā)點，最優(yōu)化是系統(tǒng)方法所追求的價值目標。社會有機體是由個人與群體通過特定的關(guān)系為紐帶而聯(lián)結(jié)起來的有機系統(tǒng)，這個系統(tǒng)要達到最優(yōu)化的運行狀態(tài)，必須通過人的有目的地調(diào)控才能實現(xiàn)。在社會的調(diào)控系統(tǒng)中，宗教、道德、法律是三種重要的方式。進入現(xiàn)代社會以來，法律成為現(xiàn)代文明國家進行社會調(diào)控最主要的方式。通過法律的社會控制，是民主法治國家的重要標志。良法善治則是國家法治文明的價值依歸。拿破侖因為滑鐵盧之戰(zhàn)慘敗被流放而客死他鄉(xiāng)，他在臨終前發(fā)表了一番感慨：“人們說我是常勝將軍，滑鐵盧一戰(zhàn)將我所有的戰(zhàn)功歸于灰飛煙滅。人們說征服世界要么是軍隊，要么是宗教，其實真正征服世界的既不是戰(zhàn)爭也不是宗教，而是我留給你們的法典?！薄?5〕徐顯明：《全面依法治國與第五憲法修正案》，2018 年10 月16 日在廣東省依法治省委員會的演講。《法國民法典》即《拿破侖法典》是一部早期資產(chǎn)階級民法典，與當時自由競爭的經(jīng)濟社會條件相適應(yīng)，體現(xiàn)了“個人最大限度的自由、法律最小限度的干預(yù)”的立法精神。其基本原則是全體公民民事權(quán)利平等的原則、絕對所有權(quán)制度、契約自由及過失責(zé)任原則等，這些都是西方古典自然法倡導(dǎo)的“自然權(quán)利論”“社會契約論”“法治論”等理論在法國民法典中的具體體現(xiàn)。拿破侖給后世留下的民法典是一部良法，因而被瑞士、比利時、意大利等歐洲大陸國家民法所采納。對此，恩格斯評價說，《拿破侖法典》是一部“典型的資產(chǎn)階級社會的法典”，〔26〕《馬克思恩格斯選集》第4 卷，人民出版社1995 年版，第253 頁。因為它以法國大革命的社會成果為依據(jù)并把這些成果轉(zhuǎn)變?yōu)榉傻奈ㄒ坏默F(xiàn)代民法典，“把商品生產(chǎn)者社會的第一個世界性的法律即羅馬法及對簡單商品所有者的一切本質(zhì)的關(guān)系（如買主和賣主、債權(quán)人和債務(wù)人、契約、債務(wù)等）所作的無比明確的規(guī)定作為基礎(chǔ)”?！?7〕同前注〔26〕，第252 頁?！赌闷苼龇ǖ洹穼τ陟柟毯桶l(fā)展資產(chǎn)階級的所有制關(guān)系，促進法國資本主義的發(fā)展，并且創(chuàng)立資本主義的法律制度體系都有著重要意義。誠如恩格斯所說的那樣：“法國的這部革命的法典,直到現(xiàn)在還是所有其他國家，包括英國在內(nèi)，在改革財產(chǎn)法時所依據(jù)的范本”。〔28〕《馬克思恩格斯選集》第3 卷，人民出版社1995 年版，第450 頁。

十八屆四中全會《決定》指出，全面推進依法治國，總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家，促進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。實現(xiàn)良法善治，“以良法促進發(fā)展、保障善治”，是依法治國要達到的最優(yōu)化目標。要達成這種最優(yōu)化目標，必須優(yōu)化中國特色社會主義法治體系，穩(wěn)步扎實地推進法治中國建設(shè)。為此，我們必須創(chuàng)設(shè)實現(xiàn)全面依法治國最優(yōu)化目標的基礎(chǔ)保障體系：必須貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，進一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力，全面建成小康社會，為法治中國建設(shè)提供堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)；必須健全人民當家作主制度體系，加強人民當家作主制度保障，為法治中國建設(shè)提供民主政治基礎(chǔ)；必須進一步深化機構(gòu)行政體制改革，建設(shè)社會公信力高、行政執(zhí)行力強、工作效率高、人民獲得感多的服務(wù)型政府，為建設(shè)法治中國提供行政基礎(chǔ)；必須深化司法體制改革，建立司法公正和人權(quán)司法保障體系，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，為法治中國建設(shè)提供司法保障基礎(chǔ)；必須堅持民生保障體系建設(shè)，補強民生短板，保證全體人民有更多的獲得感和滿意度，為法治中國建設(shè)提供廣泛民意基礎(chǔ)；必須堅持總體國家安全觀，完善國家安全體系和安全能力建設(shè)，確保國家長治久安、人民安居樂業(yè)，為法治中國建設(shè)提供平安環(huán)境基礎(chǔ)。

（三）協(xié)同聯(lián)動是市域社會治理現(xiàn)代化的綜合動力

歷史唯物主義認為，社會發(fā)展的動力是社會各領(lǐng)域、各方面、各要素相互作用而形成的綜合動力協(xié)同聯(lián)動的結(jié)果。同樣，市域社會治理發(fā)展的動力也是一個綜合性的系統(tǒng)。實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的宏偉目標，有賴于中國法治發(fā)展各個動力源之間的內(nèi)在聯(lián)動和協(xié)同發(fā)力。從這個動力系統(tǒng)來看，包括執(zhí)政黨、政府、社會組織、法治工作隊伍和廣大人民群眾等若干多元主體系統(tǒng)。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是市域治理現(xiàn)代化的政治領(lǐng)導(dǎo)力量。中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。黨在推進依法治國、依法執(zhí)政過程中，在領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法的過程中，通過黨的代表大會、中央全會、中央政治局作出重大決策，制定國家發(fā)展的重要宏觀政策，引領(lǐng)和推動國家物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明“五位一體”建設(shè)過程，使我黨在長期的法治實踐中形成的法治體系更加系統(tǒng)化和科學(xué)化，從而極大地豐富和發(fā)展了中國特色社會主義治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?？梢?，黨對依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，黨對中國法治建設(shè)的頂層設(shè)計和整體推進，黨的全國代表大會和黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體的政治智慧和科學(xué)決策，各級黨委對中央決策的創(chuàng)造性實踐，乃是市域社會治理現(xiàn)代化最重要的政治保障。

各級政府是區(qū)域法治發(fā)展的主導(dǎo)力量。中國的法治現(xiàn)代化不是西方那種內(nèi)生型法治的現(xiàn)代化模式，而是政府推動型的法治現(xiàn)代化模式，“因為中國的法制現(xiàn)代化的進程不是源自內(nèi)部社會條件的逐漸成熟而自下而上地漸進地展開，而是在外域（主要是西方）法律文化的沖擊下由政府主導(dǎo)推動的自上而下的突變過程?！薄?9〕公丕祥：《法制現(xiàn)代化的挑戰(zhàn)》，武漢大學(xué)出版社2006 年版，第447 頁。改革開放以來，隨著黨的工作重心的轉(zhuǎn)移，隨著我國由高度集中的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的根本轉(zhuǎn)變，政府工作也從傳統(tǒng)的高度集權(quán)的行政管理模式向適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的新體制轉(zhuǎn)變。在這樣的時代背景下，由政府主導(dǎo)推進區(qū)域法治發(fā)展，是一項開創(chuàng)性的法治事業(yè)，也是建設(shè)法治中國法治發(fā)展的主要特征。市級政府主導(dǎo)推進本區(qū)域社會治理現(xiàn)代化建設(shè)的力度，決定著該區(qū)域社會治理現(xiàn)代化發(fā)展的廣度和深度，也深刻地影響著該區(qū)域經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展水平。各地方政府通過法治市縣區(qū)的創(chuàng)建活動，提升市域治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，增強國家法律在本區(qū)域范圍內(nèi)的實施效果，提升政府依法行政能力和成效，從而優(yōu)化區(qū)域法治發(fā)展環(huán)境，使法治成為經(jīng)濟社會發(fā)展核心競爭力的重要標志。

社會組織是市域社會治理現(xiàn)代化的內(nèi)生力量。如果離開了以社會組織為主要載體的市民社會，中國的法治建設(shè)也就失去了其賴以存在和發(fā)展的內(nèi)生動力。實現(xiàn)市域社會治理現(xiàn)代化，就其動力機制來說，僅僅靠政府的強力推動是不夠的，需要構(gòu)建政府和社會組織良性互動的新模式，探尋市域社會治理和法治發(fā)展的新動力。當下中國法治建設(shè)的頂層啟動者是黨和政府。在中國法律體系已經(jīng)形成的新的法治條件下，法治發(fā)展必須依賴多元動力機制的構(gòu)建?！?0〕參見周漢華：《構(gòu)筑多元動力機制，加快建設(shè)法治政府》，載《法學(xué)研究》2014 年第6 期，第30-31 頁。因此，培育和壯大市民社會，大力發(fā)展社會組織，對于夯實國家治理和地方治理現(xiàn)代化的社會基礎(chǔ)意義重大。要發(fā)揮人民團體和社會組織在社會治理現(xiàn)代化建設(shè)中的積極作用，發(fā)揮社會組織對其成員的行為引導(dǎo)、規(guī)則約束、權(quán)益維護作用。

從我國目前社會組織的現(xiàn)狀來看，盡管它們在發(fā)育、規(guī)范和自組織功能方面還不夠完善，但不可否認的是，它們在制約公共權(quán)力、提供由政府購買的公共服務(wù)、承擔(dān)社會責(zé)任、發(fā)揮自治功能等方面對社會治理現(xiàn)代化建設(shè)正在發(fā)揮著重要作用，成為市域社會治理現(xiàn)代化建設(shè)的社會基礎(chǔ)。如果沒有社會組織的協(xié)同，僅僅依賴政府單打獨斗，市域社會治理必然呈現(xiàn)出內(nèi)生力不張的局面。因此，要按照十八屆三中全會、四中全會、十九大和十九屆四中全會的部署，加快實施政社分開，限期實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)真正脫鉤，消解社會組織的行政化、官僚化和形式化傾向。要認真實施社會組織培育管理計劃，重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織。要針對不同類型的社會組織，制定相應(yīng)的管理辦法，明確各類社會組織的地位、活動范圍和活動方式，確立與各類社會組織相適應(yīng)的權(quán)責(zé)范圍和行為規(guī)范，將各類社會組織的管理和監(jiān)督納入法治化軌道，形成一套較為完整的社會組織規(guī)范管理體制和機制。蘇州太倉市是全國較早探索政府和社會組織有效銜接和良性互動理論研究和實踐探索的縣級市之一，先后出臺了《關(guān)于建立政府行政管理與基層群眾自治互動銜接機制的意見》《基層群眾自治組織協(xié)助政府工作事項》《基層自治組織依法履行職責(zé)事項》等規(guī)范性文件。政府通過與基層自治組織簽訂協(xié)助政府管理協(xié)議書，建立起政府與自治組織“履約雙向評估”機制，這一機制，既轉(zhuǎn)變了政府職能，又充分發(fā)揮了社會組織在社會治理中的協(xié)同作用。江蘇省太倉市的“政社互動”新模式的實踐探索經(jīng)驗，很快在蘇州市域內(nèi)得以推廣，成為江蘇省社會治理的先進典型，并且被納入江蘇法治建設(shè)指標體系之中?！?1〕參見侍鵬主編：《江蘇法治建設(shè)指標體系解讀》，南京師范大學(xué)出版社2016 年版，第221 頁。

法治工作隊伍是實現(xiàn)市域社會治理現(xiàn)代化的中堅力量。法治建設(shè)需要一批具有良好政治素質(zhì)和專業(yè)素養(yǎng)的法治人才，因此，專業(yè)化法治工作隊伍建設(shè)是加快建設(shè)社會主義法治國家、實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化強有力的組織人才保障，他們是市域法治建設(shè)重要的中堅力量。這批隊伍具有較高的法學(xué)理論素養(yǎng)、扎實的法律專業(yè)知識，豐富的法律實踐經(jīng)驗和較高的法治建設(shè)能力，他們的政治立場、政治水平、政治責(zé)任、政治態(tài)度，直接關(guān)乎市域社會治理現(xiàn)代化的進程和方向。專業(yè)法治工作隊伍包括三種類型：一是法治專門隊伍，即專門的立法隊伍、行政執(zhí)法隊伍和司法隊伍，他們對于設(shè)區(qū)市人大的科學(xué)立法、對行政執(zhí)法機關(guān)的嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法、對司法機關(guān)的嚴格公正司法發(fā)揮著決定性的作用。法治專門隊伍的素質(zhì)高低、法治能力的強弱、法治效果的好壞，直接決定著本區(qū)域法治發(fā)展的水平；二是法律服務(wù)隊伍，包括社會律師、公職律師、公司律師等優(yōu)勢互補、結(jié)構(gòu)合理的律師隊伍，以及公證員、基層法律服務(wù)工作者、人民調(diào)解員和法律服務(wù)志愿者隊伍。他們通過高質(zhì)量的法律服務(wù)，在維護公民合法權(quán)益，參與決策論證，提供法律意見，促進依法辦事，防范法律風(fēng)險，化解社會矛盾糾紛方面發(fā)揮著生力軍的作用；三是法治人才培養(yǎng)的教學(xué)和研究隊伍，包括高校法學(xué)院系和法學(xué)科研機構(gòu)的教學(xué)研究人員。這是法治專業(yè)人才中最為基礎(chǔ)的一支重要力量。他們在法律知識生產(chǎn)、法治理念傳播、法治精神弘揚、法治后備人才培養(yǎng)等方面發(fā)揮著無可替代的重要作用。他們中的一批優(yōu)秀人才分別擔(dān)任了各級地方黨委、人大、政府、司法等機關(guān)的法律顧問和法律咨詢專家，直接為市域社會治理現(xiàn)代化和法治發(fā)展貢獻了自己的智識。法治工作隊伍是黨和人民值得信賴的法治專業(yè)人才群體，是市域社會治理現(xiàn)代化和法治發(fā)展不可或缺的中堅力量。

人民群眾是社會歷史的創(chuàng)造者，也是推進包括市域法治在內(nèi)的中國法治發(fā)展的決定力量。法治是人民的事業(yè)，也是人民的活動，法治發(fā)展規(guī)律是社會主體自覺活動的規(guī)律。中國法治實踐和法治理論的發(fā)展，離開了人民群眾積極而廣泛的支持和參與，就成了無源之水、無本之木。從市域社會治理現(xiàn)代化的決定力量看，人民群眾對市域社會治理現(xiàn)代化的期待和需求是市域治理現(xiàn)代化的主觀動力；人民群眾對市域社會治理的創(chuàng)造性實踐，是市域治理現(xiàn)代化最終的力量源泉；人民群眾對市域社會治理成效的參與程度，決定著市域社會治理現(xiàn)代化的歷史走向，決定著法治中國建設(shè)的廣度、深度與進程；人民群眾對市域社會治理現(xiàn)代化建設(shè)的“認同度”“支持度”和“滿意度”狀況，人民對市域法治建設(shè)成效的情感認同、價值認同和行為認同的程度，乃是我們評價包括市域治理效能在內(nèi)的法治建設(shè)成效的最高標準?！?2〕參見龔?fù)⑻骸秷猿秩嗣裰黧w地位的法理意蘊》，載《光明日報》2018 年12 月3 日第11 版。

（四） 社會系統(tǒng)發(fā)展的過程遞進是市域社會治理現(xiàn)代化的實踐階梯

社會系統(tǒng)的發(fā)展是一個歷史過程，過程論思想是辯證法的基本思想。恩格斯說過：“一個偉大的基本思想，即認為世界不是一個既成事物的集合體，而是過程的集合體?！薄?3〕《馬克思恩格斯選集》第4 卷，人民出版社1995 年版，第244 頁。中國的法治發(fā)展也是一個過程，是一個從量變到質(zhì)變、從初級到高級，波浪式前進螺旋式上升、從階段性目標向總目標邁進的辯證遞進過程。中國的法治發(fā)展也遵循著這樣的發(fā)展軌跡而不斷前行。從新中國成立71 年的歷程來看，我們黨在探索怎樣建設(shè)新民主主義和社會主義法治，經(jīng)歷了社會主義法制的初創(chuàng)—停滯—恢復(fù)—發(fā)展這樣幾個階段。改革開放以來，從黨的十一屆三中全會提出健全社會主義民主和加強社會主義法制的目標，到黨的十五大確立依法治國基本方略，十六大提出把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國的統(tǒng)一起來，十七大作出加快建設(shè)社會主義法治國家新的戰(zhàn)略部署，十八大明確提出法治是治國理政的基本方式。黨對依法治國的目標越來越明確，路徑越來越明晰，措施越來越具體，實踐越來越深入。黨的十八屆三中全會決定第一次在全面深化改革的層面提出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。要更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，加快發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態(tài)文明，讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理、資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多、更公平惠及全體人民。十八屆四中全會決定第一次提出全面依法治國，推進全面依法治國的總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?？梢?，從十八大到十九大的五年間，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國已經(jīng)形成體系化的“整體性法治”。黨的十九大報告又從總體上描繪了“三個階梯”實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的時間表和路線圖：從十九大到二十大，是“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，要全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標，向第二個百年奮斗目標進軍；從2020 年到2035 年，基本實現(xiàn)現(xiàn)代化；2035 年到21 世紀中葉，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。〔34〕同前注〔20〕，第28-29 頁。伴隨著這一過程，法治建設(shè)和國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的目標任務(wù)也有“三個階梯”：第一個階梯要“健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國的制度和工作機制，繼續(xù)推進黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面依法治國全過程和各方面，為全面建成小康社會、全面深化改革、全面從嚴治黨提供長期穩(wěn)定的法治保障?！薄?5〕《習(xí)近平在第一次中央全面依法治國委員會上的講話》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-08/24/content_5316286.htm.2020年9 月19 日訪問。第二個階梯要實現(xiàn)法治國家、法治政府、法治社會基本建成，各方面制度國家完善，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)。第三個階梯要在我國物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明全面提升的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)包括法治現(xiàn)代化在內(nèi)的國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?！?6〕同前注〔20〕，第29 頁。十九大報告清晰地向世人勾勒出中國“整體性現(xiàn)代化”的宏偉愿景，在“整體性現(xiàn)代化”的目標下，揭示出社會主義現(xiàn)代化發(fā)展階梯與中國法治現(xiàn)代化、國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展階梯是同步共進、層層遞進、不斷融進、相互促進的關(guān)系。

三、市域社會治理現(xiàn)代化：整體目標定位與體系重構(gòu)

市域社會治理現(xiàn)代化的目標，可以分為國家層面的總體宏觀目標、社會治理層面的中觀目標和基層社會治理的微觀目標， “三大目標”共同構(gòu)成了國家治理現(xiàn)代化的整體性目標體系?！稕Q定》 提出，“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標是，到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效；到2035 年，各方面制度更加完善，基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；到新中國成立100 年時，全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)?！薄?7〕同前注〔4〕?！稕Q定》第九部分提出，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩(wěn)定、維護國家安全。必須加強和創(chuàng)新社會治理，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國?！稕Q定》在構(gòu)建基層社會治理新格局這部分，提出“完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道。健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，健全社區(qū)管理和服務(wù)機制，推行網(wǎng)格化管理和服務(wù)，發(fā)揮群團組織、社會組織作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會自律功能，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)，以及居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎(chǔ)。加快推進市域社會治理現(xiàn)代化。推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務(wù)?！薄?8〕同前注〔4〕。從《決定》的內(nèi)容來看，我們必須牢牢把握市域社會治理現(xiàn)代化目標定位的三大面向：在“宏觀領(lǐng)域”，要把市域社會治理現(xiàn)代化放置到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的“總體目標”的背景中來審視；在“中觀領(lǐng)域”，要通過共建共治共享的社會治理制度，將“社會治理目標”嵌入到市域社會治理現(xiàn)代化建設(shè)的整個過程之中；在“微觀領(lǐng)域”，要以基層治理和服務(wù)為重心，通過完善城鄉(xiāng)治理體系，以為基層民眾提供精準化和精細化服務(wù)的水平來檢驗市域社會治理現(xiàn)代化的效能?？傊?，推進新時代市域社會治理現(xiàn)代化，必須堅持樹立市域治理現(xiàn)代化的目標導(dǎo)向、政治導(dǎo)向、為民導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和效果導(dǎo)向?！?9〕參見同前注〔12〕，陳一新文，第4-5 頁。

《決定》還指出：“必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”?！?0〕同前注〔4〕。這個體系是由“七大治理要素”有機構(gòu)成的有機整體。這七大治理要素，包含“四大治理主體要素”——黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與和“三大依托要素”——民主協(xié)商、法治保障、科技支撐。其中，民主協(xié)商和科技支撐兩大要素是黨的文件中第一次正式提出，它標志著我們黨對社會治理規(guī)律認識的不斷深化。這就迫切需要我們堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，實現(xiàn)社會治理理念的科學(xué)化、治理結(jié)構(gòu)的合理化、治理方式的精細化、治理過程的民主化、法治化、智能化。

社會治理體系本身是一個由相互作用、相互聯(lián)系的“八大”子體系構(gòu)成的有機整體。這八大子體系〔41〕這些子體系包括：“暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，完善信訪制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系”；完善和健全“社會心理服務(wù)體系”；“健全自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”和“政府治理與社會調(diào)節(jié)、居民自治”良性互動的社會治理模式；“完善社會治安防控體系”；“建立公共安全隱患排查和安全預(yù)防控制體系”；“優(yōu)化國家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)”；建立“以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟安全為基礎(chǔ)，以軍事、科技、文化、社會安全為保障”的國家安全體系；“健全國家安全法律制度體系”。參見同前注〔4〕?？梢苑譃槿缦滤姆N類型： 第一，加強社會治理內(nèi)生主體動力體系最重要的社會基礎(chǔ)——民眾參與體系的建設(shè)。因此，《決定》要求：各治理主體在正確處理人民內(nèi)部矛盾過程中，要“暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，完善信訪制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系”。這是堅持以“人民為中心”和以人民為目的的社會治理理念的必然要求，要通過順暢的通道和順達的工作機制，保障人民的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等各項權(quán)利的真正實現(xiàn)。要切實破解基層民眾訴求表達權(quán)不暢、權(quán)益保障程度不足、參與積極性不高和參與能力不足的瓶頸等市域治理難題，有效增強市域治理的內(nèi)生主體動力。

第二，加強社會積極向上的心理健康保障——社會心理健康服務(wù)體系的建設(shè)。要培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態(tài)，健全“社會心理服務(wù)體系”。加強社會心理服務(wù)體系建設(shè)，是黨的十九大提出的“打造共建共治共享的社會治理格局”的重要任務(wù)?！?2〕同前注〔20〕，第49 頁。社會心態(tài)是指在一定社會環(huán)境條件下，社會個體或群體對社會生活現(xiàn)狀的心理感受和情緒反應(yīng)，具有顯著的大眾性和彌漫性。社會心態(tài)產(chǎn)生于每一個社會成員個體，又以一種整體的形態(tài)存在和影響著每一個社會成員，社會心態(tài)不僅能夠折射出社會變遷過程中的各種社會問題，也有助于了解社情民意、社會熱點和社會情緒?！?3〕參見賀培育：《加強社會心理服務(wù)體系建設(shè)》，載《光明日報》2019 年1 月22 日第6 版。積極向上的社會心態(tài)，對社會發(fā)展具有重要的促進作用；反之，消極悲觀的社會心態(tài)對社會發(fā)展無疑有著很大的消極影響乃至破壞作用。在今年武漢抗擊新冠肺炎戰(zhàn)役中，廣大心理醫(yī)護人員奔赴武漢為患者及罹難者親屬提供心理干預(yù)和心理治療服務(wù)，為打贏疫情防控構(gòu)筑起一道堅實的心理防線。〔44〕新冠肺炎疫情發(fā)生后，國家衛(wèi)健委共派出300 多名心理醫(yī)護人員到武漢，與湖北和武漢的心理醫(yī)護人員共同協(xié)力，為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)構(gòu)筑起一道堅實的心理防線。另外僅教育部華中師范大學(xué)心理援助熱線平臺，就匯聚了1200 多所高校和相關(guān)機構(gòu)的輪值和后備心理咨詢師4000 多人，通過電話、公眾號和小程序接入，為廣大一線醫(yī)護人員、確診人員、隔離人員和病人家屬的心理疏導(dǎo)及支持廣大社工、義工和志愿者開展心理疏導(dǎo)服務(wù)，構(gòu)筑了一條更長的抗疫戰(zhàn)線。參見《教育部華中師范大學(xué)心理援助熱線平臺有序運行》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1659657717215379209&wfr=spider&for=pc.2020 年9 月23 日訪問。當今中國，社會心態(tài)的基本面是理性健康的。但是，社會心態(tài)中的不適應(yīng)感、不公平感、被剝奪感、困惑感、矛盾感、焦慮感、不安全感、失落感，甚至厭世感等非理性因素和改革開放初期相比，卻有增有減?！?5〕參見《專家談當前中國社會心態(tài)演變趨向:哪些問題需深切關(guān)注》，http://www.coolqq.cn/xlzs/7223.2020 年9 月20 日訪問。因此這樣的情勢下，中央強調(diào)加強“社會心理服務(wù)體系”建設(shè)，補強這一社會治理的短板，就顯得尤為重要和及時。

第三，推進“自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”和“政府治理與社會調(diào)節(jié)、居民自治”良性互動的社會治理模式?！敖∪灾巍⒎ㄖ?、德治相結(jié)合”的治理體系，最初是在黨中央在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，為加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)建設(shè)工作而提出的重要任務(wù)?！?6〕參見同前注〔20〕，第32 頁。《決定》把“三治結(jié)合”由鄉(xiāng)村向城區(qū)延伸和拓展，是因為“三治結(jié)合”是一套基層社會治理的機制和方法，體現(xiàn)了基層社會治理的一般規(guī)律，而城市社區(qū)也是基層，具有基層社會固有的特點和共同的問題，在城市社區(qū)推廣“三治結(jié)合”是可欲和可行的?！?7〕同前注〔9〕，第14 頁。自治、法治、德治相結(jié)合的治理體系也是一種“整體性之治”，它意味著城鄉(xiāng)治理不能單獨依靠某一方面的治理主體和治理資源，體現(xiàn)了多元主體合作共治、多元規(guī)范優(yōu)化合治和多重環(huán)節(jié)系統(tǒng)融治的整體性特征?！?8〕參見高其才：《健全自治法治德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系》，載《光明日報》2019 年2 月26 日，第16 版?！罢卫砼c社會調(diào)節(jié)、居民自治”良性互動的社會治理模式，是新時代城鄉(xiāng)基層社會治理的新模式。這種新模式的基本特征是構(gòu)建“政社民”之間的新型關(guān)系，其價值依歸是達致社會的和諧善治，其動力機制是政府、社會組織和居民之間的良性互動?！罢缑瘛被幽Ｊ讲粌H是社會治理模式的根本變革，也是一種社會新秩序的重構(gòu)；它是自治活力、法治秩序和德治精神的三重融合，也是社會治理尤其是基層治理各主體融匯互動的基本路徑。只有堅持和完善這一新模式，才能形成治理主體、治理力量、治理資源的聚合效應(yīng)，不斷推進市域社會治理現(xiàn)代化進程。

第四，加強社會治理最為重要的社會基礎(chǔ)和法治保障——社會和國家安全體系建設(shè)。這其中包括：為提高預(yù)測預(yù)警預(yù)防各類風(fēng)險能力，要“完善社會治安防控體系”；為完善和落實安全生產(chǎn)責(zé)任和管理制度，要“建立公共安全隱患排查和安全預(yù)防控制體系”；為建構(gòu)統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈活、上下聯(lián)動的應(yīng)急管理體制，要“優(yōu)化國家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)”；為堅持國家總體安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，要健全和完善“以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟安全為基礎(chǔ)，以軍事、科技、文化、社會安全為保障”的國家安全體系；為切實有效地構(gòu)筑起堅實的國家安全人民防線，要“健全國家安全法律制度體系”。這些子體系涉及社會治安、安全生產(chǎn)、公共安全、突發(fā)事件應(yīng)急管理和國家安全的法治保障體系和能力建設(shè)等一系列重大問題，是精準回應(yīng)“建設(shè)平安中國，加強和創(chuàng)新社會治理，維護社會和諧穩(wěn)定，確保國家長治久安、人民安居樂業(yè)”〔49〕《習(xí)近平就加強和創(chuàng)新社會治理作出重要指示強調(diào) 完善中國特色社會主義社會治理體系 努力建設(shè)更高水平的平安中國》，載《人民日報》2016 年10 月13 日，第1 版。的需要，從制度體系上充分展現(xiàn)出市域社會治理體系和能力的整體性。誠如張文顯教授所指出的那樣，“進入21世紀以來，公民的人身安全、人格安全、財產(chǎn)安全、信息安全，住宅安全、私域生活安全、公共生活安全、國家生活安全，生產(chǎn)安全、交通安全、食藥安全問題越來越突出，人民賴以生存和發(fā)展的制度安全、領(lǐng)土安全、政治安全、政權(quán)安全、經(jīng)濟安全、資源安全受到前所未有的侵擾和挑戰(zhàn)，宗教極端勢力、分裂勢力、恐怖主義勢力、黑惡勢力、各種敵對勢力對人民的安全生活構(gòu)成嚴重危害和威脅。人民對安全的擔(dān)憂日漸升級，對安全的需要日益顯現(xiàn)，迫切要求把保護和保障安全作為一項基本人權(quán)，迫切要求以建設(shè)平安社區(qū)、平安區(qū)域、平安社會、平安國家為目標實施社會治理，使人民有更多的安全感。”〔50〕同前注〔9〕，第8 頁。社會和國家整體性安全建設(shè)艱巨而復(fù)雜的系統(tǒng)性目標任務(wù)的達成，離開市域社會治理現(xiàn)代化是根本難以想象的。

四、結(jié)語

2019 年12 月，全國市域社會治理現(xiàn)代化工作會議召開。郭聲琨強調(diào)，要全面部署啟動市域社會治理現(xiàn)代化試點，支持大膽探索、勇于突破，為本地區(qū)乃至全國創(chuàng)造更多可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗，充分發(fā)揮試點示范、突破和引領(lǐng)作用。為此，中央政法委已經(jīng)研究制定了《全國市域社會治理現(xiàn)代化試點工作實施方案》和《全國市域社會治理現(xiàn)代化試點工作指引》，既為開展試點工作提供了基本遵循，又為試點成效評估提供了衡量標準?！?1〕參見《全國市域社會治理現(xiàn)代化全面啟動》，http://www.chinapeace.gov.cn/chinapeace/c54219/2019-12/03/content_12306788.shtml.2020 年9 月21 日訪問。這次試點，在理念、思路和方法上本身也是一次全新的創(chuàng)新。中央政法委制定的《全國市域社會治理現(xiàn)代化試點工作指引》，為市域社會治理現(xiàn)代化城市的合格評估提供了一個可操作、可考評的基本標準和行動規(guī)范。各設(shè)區(qū)市申請試點前，對標《工作指引》進行自我評估，預(yù)計2022 年可實現(xiàn)目標的，則申報第一期試點；預(yù)計2025 年可實現(xiàn)目標的，則申報第二期試點。未列入試點的地市，則對標《工作指引》參與“同步起跑”。由所在省、市自主決定是否參與或什么時候參與試點工作。凡是被批準參與試點的市，通過3 年的分年度考核，獲得90%以上分值并通過中央審核驗收，驗收合格后才能被授予“全國市域社會治理現(xiàn)代化試點合格城市”。這充分體現(xiàn)了實事求是的精神?；谕七M市域社會治理現(xiàn)代化是一項龐大的系統(tǒng)工程，市域社會治理是一種整體性治理，涵蓋了社會各個領(lǐng)域、各個方面，此次試點城市達標考核指標之嚴、建設(shè)任務(wù)之重，是不難想象的，絕不是靠運動式、突擊式的方式就可以一蹴而就的。因此，實現(xiàn)市域社會治理現(xiàn)代化，必須確立整體性思維、采用系統(tǒng)性方法、建立協(xié)同性機制、厘清階梯型路徑，把市域社會治理現(xiàn)代化建設(shè)放置到建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的整體性宏偉目標導(dǎo)引下，把市域社會治理現(xiàn)代化嵌入到國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的整體性目標下來定位，把市域社會治理現(xiàn)代化納入系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的多層次多領(lǐng)域依法治理的整體性法治視域中來推進，把市域社會治理現(xiàn)代化納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的國家發(fā)展整體性戰(zhàn)略布局的架構(gòu)內(nèi)來落實，把市域社會治理現(xiàn)代化并軌到國家全面建成小康——基本實現(xiàn)現(xiàn)代化——建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的階梯性發(fā)展路徑上來建設(shè)。唯有如此，市域社會治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)才具有現(xiàn)實的可能性。