鮑梓婷 周劍云 周游

2018年，中國在《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》中提出組建自然資源部，整合原8個(gè)部、委、局的規(guī)劃編制和資源管理職能，以實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的目標(biāo)，標(biāo)志著過去基于城鄉(xiāng)二元分治的規(guī)劃管理體系向統(tǒng)一空間規(guī)劃體系的轉(zhuǎn)型，由藍(lán)圖式、管控式、部門化的規(guī)劃轉(zhuǎn)向多維整合、協(xié)作式的規(guī)劃體系。在中國鄉(xiāng)村區(qū)域，可以預(yù)見的是，自然生態(tài)保護(hù)、鄉(xiāng)村生產(chǎn)力提升、休閑娛樂等目標(biāo)之間的矛盾將會(huì)更加劇烈。人們亟須脫離城鄉(xiāng)二元分離的思想與歷史生態(tài)保護(hù)方法中孤立的場(chǎng)地保護(hù)視角，以綜合性的概念與方法解決綜合與復(fù)雜性的現(xiàn)象與問題，從而保護(hù)鄉(xiāng)村景觀的多元價(jià)值與地域特征，整合復(fù)雜多樣的政策，并協(xié)調(diào)不同功能以及利益主體之間的沖突。

歐美等國大多均已進(jìn)入高度城市化階段，鄉(xiāng)村地區(qū)的景觀變化是相對(duì)緩慢的，而中國除東部沿海大都市圈的城市化區(qū)域開始進(jìn)入存量規(guī)劃與更新優(yōu)化的階段，廣泛區(qū)域仍需堅(jiān)定地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。景觀作為綜合整體的表征，其變化呈現(xiàn)了自然和社會(huì)變化相互作用的結(jié)果，無論面臨的變化規(guī)模與速度如何，在氣候變化、可持續(xù)發(fā)展與全球開放市場(chǎng)的國際背景下，其核心問題均是一致的——社會(huì)發(fā)展所帶來的景觀變化不可避免，關(guān)鍵在于如何更好地容納和管理變化。

英國鄉(xiāng)村關(guān)鍵議程向景觀議題的轉(zhuǎn)變，以及景觀方法與工具的發(fā)展證明景觀不僅是作為具體的客觀對(duì)象，更是一個(gè)重要的抽象概念與方法，由于其綜合整體性、多尺度、多功能、多主體等特性，使之可以從“為景觀規(guī)劃”——將一些特定景觀和景觀要素納入規(guī)劃范圍，轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴ㄟ^景觀規(guī)劃”——將景觀作為空間規(guī)劃和其他政策領(lǐng)域多樣化應(yīng)用的綜合框架[1]，可為中國鄉(xiāng)村景觀可持續(xù)的規(guī)劃管理提供可借鑒、可操作的方法與途徑。

1 景觀視角下的“鄉(xiāng)村區(qū)域”

鄉(xiāng)村地區(qū)涉及地理、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、歷史、文化等諸多問題，對(duì)于不同的學(xué)科或領(lǐng)域而言，有著多重的界定與解讀，這些分析與研究方法本質(zhì)上是專業(yè)式、還原式的。然而鄉(xiāng)村實(shí)體自身作為一種多重維度相互作用的整體呈現(xiàn)，還原式與整體式的視角缺一不可。如今鄉(xiāng)村多尺度、多維度、多功能的研究正受到越來越多的重視，正是對(duì)鄉(xiāng)村區(qū)域整體特性的反思?！熬坝^”一詞由于其本質(zhì)上的跨學(xué)科性為解讀與理解“鄉(xiāng)村區(qū)域”的關(guān)鍵特征提供了一個(gè)重要概念與途徑。

2000年《歐洲風(fēng)景公約》（European Landscape Convention，簡稱ELC）中對(duì)“景觀”（landscape）的定義是：一片可被人們感知的區(qū)域，其特征是自然和人類要素相互作用的結(jié)果[2]。該定義強(qiáng)調(diào)了“將領(lǐng)域視為一個(gè)整體，而不是區(qū)分為城市、郊區(qū)、鄉(xiāng)村和自然部分，或區(qū)分為突出的、日常的或衰退的” 。這是一種綜合而整體的視角，反映了現(xiàn)象學(xué)的思維方式，“l(fā)andscape”作為一個(gè)整體，呈現(xiàn)了真實(shí)的“事物”本身，而非將其還原分解為各個(gè)獨(dú)立的部分。

概括而言，ELC的制定與簽署標(biāo)志著[3]：1）“景觀”概念空間尺度的拓展，存在于任何尺度、任何地方，并且作為一個(gè)整體涉及多重維度；2）強(qiáng)調(diào)對(duì)整體“景觀特征”的動(dòng)態(tài)管理；3）從專業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向公共參與與協(xié)作式規(guī)劃 ； 4）從科學(xué)知識(shí)轉(zhuǎn)為景觀政策與行動(dòng)準(zhǔn)則。

Adrian Phillips[4]指出在政策領(lǐng)域，景觀概念的優(yōu)勢(shì)在于它聚焦于人類與自然的相互作用，景觀不僅是一個(gè)客觀的科學(xué)，或是客觀的對(duì)象，同時(shí)也是觀察環(huán)境的一種方式，更是理解和描述包含著自然和人類要素的日常世界的一種方式。

1.1 “鄉(xiāng)村”區(qū)域：作為一片“景觀”

景觀作為一片“區(qū)域”是區(qū)域文化和自然特征之間的獨(dú)特綜合，是多尺度、多功能、多價(jià)值、多主體的。鄉(xiāng)村區(qū)域的發(fā)展與變化顯著體現(xiàn)了“人與自然相互作用”的結(jié)果，作為一種景觀類型，便也具有了景觀的諸多關(guān)鍵屬性。

在英國規(guī)劃中所定義的鄉(xiāng)村便是涵蓋了自然區(qū)的區(qū)域概念，包括了自然景觀、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)景觀以及村莊聚落景觀。鄉(xiāng)村作為一個(gè)廣義的整體概念，城鄉(xiāng)體系的運(yùn)作不再是獨(dú)立城市核心與其腹地的關(guān)系，而是區(qū)域尺度不同領(lǐng)域之間的相互作用和聯(lián)系[5]。

1.2 多尺度鄉(xiāng)村與景觀的跨尺度特性

鄉(xiāng)村自身是多尺度的，鄉(xiāng)村變化也是多個(gè)尺度的驅(qū)動(dòng)力共同作用的。不同的鄉(xiāng)村議題涉及不同的空間尺度，如糧食安全是國家尺度的問題，生態(tài)保護(hù)與區(qū)域尺度密切相關(guān)，鄉(xiāng)村聚落營造則是地方尺度的問題。景觀作為一個(gè)整體在嵌套的尺度框架下運(yùn)行，并需要與行政管理的級(jí)別相鏈接，這為理解多尺度的鄉(xiāng)村問題提供了實(shí)體的媒介。

“尺度”作為社會(huì)的一種建構(gòu)，隨著規(guī)劃涉及的行動(dòng)者和空間利益逐漸復(fù)雜，一旦既定的尺度架構(gòu)無法解決這些問題，將會(huì)增加新的空間尺度層級(jí)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)新問題的管治[6]。如今國家層面的管治權(quán)力正同時(shí)面臨著“向上擴(kuò)展”（國際層面）和“向下延伸”（區(qū)域和地方）的趨勢(shì)。多邊環(huán)境協(xié)議，如《生物多樣性公約》（Convention on Biological Diversity）、ELC等，代表了全球治理的一個(gè)新層級(jí)，以管治國家行為并協(xié)調(diào)各方利益。同時(shí)，區(qū)域和“地方”也在全球化進(jìn)程中逐漸強(qiáng)化，作為銜接國際/國家和地方關(guān)鍵的中間環(huán)節(jié)，被視為ELC、《生物多樣性公約》等在各國具體區(qū)域真正應(yīng)用的層級(jí)，同樣也是實(shí)現(xiàn)保護(hù)管理最適宜的空間尺度[7]。

在英國，隨著不同發(fā)展階段鄉(xiāng)村變化核心問題的轉(zhuǎn)移與出現(xiàn)，鄉(xiāng)村規(guī)劃形成了一個(gè)多尺度的規(guī)劃體系，并與城市規(guī)劃體系經(jīng)歷了由分離轉(zhuǎn)向整合的階段[8]（圖1）。區(qū)域尺度的地位在英國2004年城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的改革中通過區(qū)域空間戰(zhàn)略（Regional Spatial Strategy，簡稱RSS）得到強(qiáng)化，成為新的核心控制和管理尺度，但隨著2010年規(guī)劃體系的進(jìn)一步調(diào)整，可持續(xù)鄉(xiāng)村社區(qū)成為鄉(xiāng)村規(guī)劃的首要問題，RSS被取消以簡化結(jié)構(gòu)體系，給予了地方更多的自主權(quán)，但這并不意味著區(qū)域尺度空間權(quán)力的消失。2010年后，地方當(dāng)局和鄰里社區(qū)成為英國規(guī)劃體系的核心，可通過地方發(fā)展規(guī)劃（Local Development Framework）從自身利益出發(fā)進(jìn)行決策。

1.3 鄉(xiāng)村的多元功能與景觀的綜合性

鄉(xiāng)村區(qū)域的多功能與多價(jià)值性十分顯著，并具有明顯的正外部性。這意味著鄉(xiāng)村的問題和議題是非常復(fù)雜的，涉及自然保護(hù)、生物多樣性、糧食安全、特色產(chǎn)業(yè)、地域性社區(qū)營造等諸多方面。應(yīng)認(rèn)識(shí)到，鄉(xiāng)村區(qū)域功能與價(jià)值的供應(yīng)是由構(gòu)成的景觀要素及其構(gòu)成結(jié)構(gòu)所決定的，整體大于部分之和，各類景觀要素所構(gòu)成的整體（或稱之為景觀）才促使廣泛的鄉(xiāng)村區(qū)域具備了多元的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)、歷史、社會(huì)和教育等價(jià)值。

1.4 鄉(xiāng)村景觀反映多元利益關(guān)系

Cosgrove認(rèn)為景觀不僅是我們所看到的這個(gè)（客觀）世界，它可以被解釋為一個(gè)完全的社會(huì)結(jié)構(gòu)，表達(dá)了權(quán)力和利益[10]。景觀是更廣泛和整體的，其發(fā)展與保護(hù)涉及眾多不同的部門與政策以及眾多不同利益角色的參與。在英國，這些機(jī)構(gòu)與團(tuán)體對(duì)于鄉(xiāng)村區(qū)域的發(fā)展決策至關(guān)重要。鄉(xiāng)村土地使用及其一系列的相關(guān)活動(dòng)受眾多不同的政府機(jī)構(gòu)與公共機(jī)構(gòu)的管理與約束，權(quán)力與責(zé)任分配在一系列組織機(jī)構(gòu)之間：1）政府機(jī)構(gòu)；2）眾多非政府組織（Non-Governmental Organizations，簡稱NGOs）與志愿者團(tuán)體，保護(hù)特定群體 的共同利益；3）專業(yè)機(jī)構(gòu)，建立并執(zhí)行相關(guān)行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)。它們又涉及不同的縱向?qū)蛹?jí)，國家、區(qū)域與地方的治理尺度常存在著脫節(jié)；而不同的橫向職能部門與組織，其目標(biāo)也常常存在競(jìng)爭和矛盾[11]76（表1）。

表1 英格蘭鄉(xiāng)村的公共管理機(jī)構(gòu)與相關(guān)團(tuán)體[11]90Tab. 1 Public authorities and organizations in English countryside [11]90

1.5 景觀用以思考鄉(xiāng)村可持續(xù)的未來

英國鄉(xiāng)村問題的日益嚴(yán)峻促使政府、法定機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)和土地所有者以及環(huán)境NGOs開始推動(dòng)更為可持續(xù)和整合的鄉(xiāng)村土地利用政策，試圖建立一個(gè)可應(yīng)用于廣泛鄉(xiāng)村區(qū)域的發(fā)展框架。

Gallent曾指出英國鄉(xiāng)村規(guī)劃的主要挑戰(zhàn)包括：對(duì)多個(gè)尺度鄉(xiāng)村變化的綜合應(yīng)對(duì)措施；經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境以及地方需求的目標(biāo)整合；積極的景觀規(guī)劃，將景觀視為多功能實(shí)體；協(xié)調(diào)存在沖突的計(jì)劃；支持社區(qū)規(guī)劃；合理引導(dǎo)和緩解住房增長壓力[12]334。概括而言，一個(gè)可持續(xù)的鄉(xiāng)村地區(qū)，同時(shí)意味著人類需求的滿足以及環(huán)境品質(zhì)的強(qiáng)化。而景觀連接了人類與自然，對(duì)于思考可持續(xù)性而言是一個(gè)綜合、整體的概念，為可持續(xù)性的實(shí)現(xiàn)提供了一個(gè)新的視角。

2 鄉(xiāng)村政策的景觀轉(zhuǎn)向：多功能、景觀保護(hù)與公共參與

農(nóng)業(yè)政策的轉(zhuǎn)變，景觀保護(hù)概念的擴(kuò)展，以及對(duì)公共參與的強(qiáng)調(diào)本質(zhì)上反映了多功能、綜合整體的景觀范式在鄉(xiāng)村區(qū)域的擴(kuò)散與應(yīng)用。

2.1 農(nóng)業(yè)政策的變化：多功能與可持續(xù)

2.1.1 歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的變化

歐盟共同農(nóng)業(yè)政策（Common Agricultural Policy，簡稱CAP）最初的目標(biāo)是確保糧食安全，但一系列措施導(dǎo)致了諸多環(huán)境問題，同時(shí)農(nóng)業(yè)就業(yè)率以及農(nóng)業(yè)收入持續(xù)下降。在20世紀(jì)80年代末導(dǎo)致了歐盟本質(zhì)性的思考——從農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村政策。目標(biāo)由“生產(chǎn)力”轉(zhuǎn)為“可持續(xù)性”，聚焦于保護(hù)重要與瀕危的環(huán)境以及更為動(dòng)態(tài)和多樣的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)。2003年的改革推動(dòng)了新的多功能農(nóng)業(yè)政策范式。然而近年來眾多學(xué)者對(duì)全球糧食前景的悲觀預(yù)測(cè)，并指出提高現(xiàn)有耕地產(chǎn)量、實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)集約化利用是解決全球食物供應(yīng)短缺的最佳途徑。這也促使CAP將2013年的概念目標(biāo)聚焦于實(shí)現(xiàn)“可持續(xù)集約化”（sustainable intensification）[13]，將環(huán)境保護(hù)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相結(jié)合，重新強(qiáng)調(diào)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要性（圖2）。

2.1.2 英國農(nóng)業(yè)政策的變化

20世紀(jì)五六十年代后，英國鄉(xiāng)村的關(guān)鍵議題由“生產(chǎn)主義”轉(zhuǎn)變?yōu)閷で笞匀画h(huán)境、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與休閑娛樂，以及提高鄉(xiāng)村社區(qū)生活品質(zhì)之間的平衡，政策重點(diǎn)由“完全禁止鄉(xiāng)村開發(fā)”轉(zhuǎn)變?yōu)槿绾巍坝押谩钡拈_發(fā)。1997年英國環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部成立的基礎(chǔ)便是意識(shí)到鄉(xiāng)村功能之間不是分離而是有機(jī)組合的，需轉(zhuǎn)變過去單一部門、單一維度的管理方式。

英國2019年國家規(guī)劃政策框架中指出規(guī)劃政策和決策應(yīng)通過“認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)村的內(nèi)在特征和美麗，以及自然資本和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)帶來的更廣泛利益——包括最佳和最多樣化的農(nóng)業(yè)用地、樹木和林地的經(jīng)濟(jì)和其他價(jià)值”[15]，以強(qiáng)化和改善自然和地方的環(huán)境。多功能性的原則與方法，以及鄉(xiāng)村景觀特征的保護(hù)已經(jīng)在英國的眾多農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村政策中得到明確體現(xiàn)，并強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民在保護(hù)行動(dòng)和環(huán)境保護(hù)中的作用。

2.2 保護(hù)范疇的外擴(kuò)：從場(chǎng)地到全域

2.2.1 國際景觀政策的變化

在國際景觀政策領(lǐng)域，決策者們意識(shí)到綜合管理方法的重要性，保護(hù)的理念正從孤立的場(chǎng)地邁向更廣泛的景觀區(qū)域，從凍結(jié)式的靜態(tài)保護(hù)轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)積極的相互作用與景觀管理[16]。1992年“文化景觀”的出現(xiàn)，1994年IUCN（International Union for Coservation of Nature）第5類別“保護(hù)景觀”的增加，目標(biāo)是維持人類及其環(huán)境之間的綜合關(guān)系和整體性[17]。20世紀(jì)90年代后更為廣泛、綜合的景觀政策文件開始出現(xiàn)，《泛歐生物和景觀多樣性策略》（Pan-European Biological and Landscape Diversity Strategy，簡稱PEBLDS）強(qiáng)調(diào)了對(duì)綜合（integrated）和合作（coordinated）方法的需求。而ELC的概念由最初對(duì)各類自然保護(hù)政策的整合以及對(duì)鄉(xiāng)村性的強(qiáng)調(diào)，轉(zhuǎn)向最后對(duì)整個(gè)國土尺度的景觀保護(hù)、規(guī)劃與管理。

2.2.2 英國鄉(xiāng)村景觀保護(hù)政策的擴(kuò)展

英國是擁有最完善景觀法定保護(hù)體系的國家之一，自然保護(hù)已被轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃體系中的一般問題列入生物多樣性保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃，為眾多農(nóng)業(yè)與環(huán)境決策提議提供了邏輯與依據(jù)。英國2006年簽署了ELC，并發(fā)布了《歐洲風(fēng)景公約實(shí)施框架》（The European Landscape Convention Framework for Implementation in England）。

但2009年在DEFRA關(guān)于野生生物保護(hù)區(qū)的回顧報(bào)告《為自然創(chuàng)造空間》（Making Space for Nature）中仍指出在棲息地喪失、破碎和孤立等問題上缺乏適當(dāng)?shù)墓芾?，物種的棲息地范圍將隨著時(shí)間推移而變化，需建立一個(gè)連貫并且彈性的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。保護(hù)的方式應(yīng)當(dāng)“更多、更大、更好、連接”（more，bigger，better，joined）[18]。2011年《自然環(huán)境白皮書》（Natural Environment White Paper）中提議擴(kuò)大保護(hù)區(qū)域，并轉(zhuǎn)變實(shí)施方式，引入了地方自然伙伴關(guān)系（Local Nature Partnerships）和自然改善區(qū)（Nature Improvement Areas）兩項(xiàng)具體措施，強(qiáng)調(diào)了自下而上的合作與治理[19]。這與荒野信托（Wild Trust）的大型保護(hù)區(qū)（Large-scale Conservation Area initiatives）①的方法從根本上是一致的，至2014年這類保護(hù)區(qū)的面積已相當(dāng)于英國土地總面積的約1/3，盡管某些地區(qū)存在重疊。但這一方法代表了自然保護(hù)方法的重大轉(zhuǎn)變，實(shí)際上是生物多樣性保護(hù)的重新區(qū)域化[20]。

2.3 社區(qū)規(guī)劃與公共參與

鄉(xiāng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)發(fā)展的權(quán)力下放和自下而上的方法的趨勢(shì)應(yīng)該是未來英國政策改革的核心原則，這可以通過地方尺度規(guī)劃權(quán)力的下放以及社區(qū)規(guī)劃地位的提升得以體現(xiàn)。Whitfield指出可持續(xù)農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村發(fā)展的實(shí)現(xiàn)未來可能涉及參與、博弈與權(quán)衡，應(yīng)尋找那些不常聽到的，或者可能因政策變化而失敗的聲音、觀點(diǎn)和議題，并采取針對(duì)性的保障措施[21]。自上而下的戰(zhàn)略決策不應(yīng)是鄉(xiāng)村社區(qū)規(guī)劃過程的包辦者，而應(yīng)是參與者，自下而上的鄉(xiāng)村社區(qū)規(guī)劃過程能夠?yàn)閼?zhàn)略規(guī)劃決策提供一種“相對(duì)的”思考角度，反映的是地方價(jià)值觀和公共需求[12]328。

3 綜合鄉(xiāng)村規(guī)劃管理體系的思考與挑戰(zhàn)：整合、協(xié)調(diào)與參與

3.1 對(duì)廣泛、綜合鄉(xiāng)村發(fā)展框架的思考

早在1974英格蘭和威爾士鄉(xiāng)村委員會(huì)贊助的新農(nóng)業(yè)景觀研究報(bào)告中便提出，需要從整體景觀的角度出發(fā)，通過一個(gè)更加綜合全面的鄉(xiāng)村地區(qū)環(huán)境管理方法，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村大范圍怡人自然風(fēng)景的保護(hù)[22]。2004年關(guān)于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的報(bào)告[23]中再次強(qiáng)調(diào)：1）鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境前景密不可分，需要一種全盤性的綜合規(guī)劃計(jì)劃；2）鄉(xiāng)村地區(qū)的高度差異化和空間規(guī)劃所具備的更高的地域敏感性；3）鄉(xiāng)村規(guī)劃的工作內(nèi)容應(yīng)從關(guān)注“用地”向關(guān)注“協(xié)調(diào)”轉(zhuǎn)變。

2011年英國國家生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估的報(bào)告[24]亦指出，向可持續(xù)發(fā)展的邁進(jìn)需要合理地整合法規(guī)、技術(shù)、財(cái)政投資和教育以及個(gè)體與社會(huì)行為的變化等多重措施，并采用更加一體化，而非過去基于部門的管理方法。這將需要一系列利益相關(guān)者的參與，包括政府、私營部門、志愿者組織和整個(gè)文明社會(huì)，從而促進(jìn)對(duì)話與協(xié)作，理解決策進(jìn)程必需的權(quán)衡并達(dá)成共識(shí)。

3.2 鄉(xiāng)村政策的形式、邏輯與尺度多樣

在英國，雖然已意識(shí)到鄉(xiāng)村問題的復(fù)雜性，并開始了對(duì)更為廣泛、綜合的方法的思考，但顯然整合和協(xié)調(diào)是困難的。這些影響著鄉(xiāng)村景觀變化的大量干預(yù)措施來自不同層級(jí)的政府和不同部門，涉及不同的團(tuán)體，Primdah將這些政策工具概括為3類[25]88：1）通過立法對(duì)鄉(xiāng)村各類活動(dòng)進(jìn)行法定監(jiān)管，通常是國際、國家、地區(qū)等各尺度自上而下的直接干預(yù)，如農(nóng)業(yè)支撐措施、自然資源開發(fā)權(quán)、鄉(xiāng)村進(jìn)入權(quán)、環(huán)境指令、區(qū)劃等，以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)運(yùn)作和環(huán)境保護(hù)等目標(biāo)；2）向農(nóng)民和其他政策目標(biāo)群體提供物質(zhì)或財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)（或懲罰），促使他們以特定的方式行動(dòng)；作為國家和市域尺度的間接干預(yù)，如稅收政策、環(huán)境投資計(jì)劃、農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃等，以調(diào)整某些農(nóng)業(yè)實(shí)踐方式的引入/維持/減少，加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)；3）通過公共教育和勸說，使農(nóng)民、開發(fā)商等利益相關(guān)者以期望的方式行事，該工具常見于國際和區(qū)域尺度，屬于間接干預(yù)措施，如農(nóng)業(yè)咨詢服務(wù)、導(dǎo)則、教育項(xiàng)目、認(rèn)證等，使相關(guān)主體在保障公共/集體利益的同時(shí)可以尋求更多回報(bào)。

這些鄉(xiāng)村規(guī)劃政策依據(jù)其空間邏輯可分為4類（表2）：空間資源、空間實(shí)體、空間網(wǎng)絡(luò)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與服務(wù)。通常情況下，不同的政策工具是圍繞不同的空間邏輯形成的，并且在實(shí)踐中存在顯著的重疊和交織，以多樣甚至是未知的方式相互作用著，這導(dǎo)致了不同政策之間的整合非常復(fù)雜。

表2 鄉(xiāng)村政策的空間邏輯對(duì)比[25]89Tab. 2 Comparison of spatial logics of rural policies [25]89

顯然這些政策的整合將同時(shí)涉及：1）橫向?qū)蛹?jí)各部門不同形式與邏輯的政策議程如何整合；2）如何實(shí)現(xiàn)自上而下的戰(zhàn)略目標(biāo)與自下而上的地方特征與需求之間的連接，從而使這些高度分散的空間權(quán)力與地方的社會(huì)和文化權(quán)力達(dá)成一致，高層次政策議程的最終成功依賴的是地方景觀及其社區(qū)的健康與可持續(xù)性。問題與挑戰(zhàn)在于這些政策與議程在各個(gè)尺度層面均是難以整合的。

3.3 多元主體的參與與協(xié)作

Gallent指出各個(gè)參與者及其目標(biāo)的“協(xié)調(diào)”已經(jīng)成為規(guī)劃的軟肋，如今在各層級(jí)的鄉(xiāng)村規(guī)劃或鄉(xiāng)村行動(dòng)中仍缺乏對(duì)社區(qū)公共參與的理解。在聽取來自地方的需求、愿望和認(rèn)識(shí)時(shí)，各機(jī)構(gòu)的利益相關(guān)者更關(guān)注自身或自上而下的目的，而非滿足更廣泛的自下而上的需求和目標(biāo)。Hodge從鄉(xiāng)村功能的供應(yīng)方與需求方提出了協(xié)調(diào)與合作的實(shí)現(xiàn)路徑，認(rèn)為雙方應(yīng)盡量在實(shí)現(xiàn)內(nèi)部協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上進(jìn)而建立合作伙伴關(guān)系（partnerships bringing demand and supply together），來自不同部門的廣泛利益相關(guān)者應(yīng)建立伙伴關(guān)系，通過共同管理實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理目標(biāo)[11]513（表3）。

表3 建立供需雙方的合作伙伴關(guān)系[11]513Tab. 3 Partnerships bringing demand and supply together [11]513

概括而言，英國長期的爭論與研究強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃的3個(gè)關(guān)鍵問題：1）不同的目標(biāo)與功能如何整合，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)需求的平衡；2）不同尺度之間如何銜接，如何在有效落實(shí)國家決策的同時(shí)更好地反映地方需求及其差異性？3）不同的管理機(jī)構(gòu)與利益群體如何協(xié)作。人們正越來越多地呼吁采用更加綜合、協(xié)調(diào)和空間連貫的方法[26]，構(gòu)建一個(gè)共同的框架，以整合和協(xié)調(diào)未來的各類行動(dòng)，回應(yīng)地方的具體問題和多樣的政策目標(biāo)；這些目標(biāo)、方法與行動(dòng)應(yīng)對(duì)地方特征敏感，認(rèn)同景觀的多功能性并尊重自然邊界。

4 景觀的方法與工具：英國鄉(xiāng)村景觀政策的創(chuàng)新與發(fā)展

景觀概念的反思與復(fù)興為英國鄉(xiāng)村規(guī)劃提供了新的思路。多功能景觀與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)等概念強(qiáng)調(diào)了以整合、協(xié)作方式管理變化的必要性，對(duì)于制定一體化的空間戰(zhàn)略具有根本意義。同時(shí)景觀特征評(píng)估（Landscape Character Assessment，簡稱LCA）的方法正被應(yīng)用于不同的空間尺度，以新的方式輔助制定鄉(xiāng)村規(guī)劃，改善生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，促進(jìn)公共參與，并將數(shù)據(jù)納入地方發(fā)展框架中。

4.1 “景觀”的多功能性與可持續(xù)性

景觀可持續(xù)性的證據(jù)通常與它們的多功能性相關(guān)，這是可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)重要范式[27]。與混合的空間隔離與集合不同，多功能是更加深刻的，是將“各種不同的功能有機(jī)組合到同一片或者有相互作用的區(qū)域和時(shí)間中”[28]。Carlo Rega等認(rèn)為多功能性作為探索景觀與鄉(xiāng)村發(fā)展相互關(guān)系的關(guān)鍵概念，是整個(gè)鄉(xiāng)村地區(qū)管理目標(biāo)的范式轉(zhuǎn)變[29]。

景觀整合了人類與環(huán)境進(jìn)程，連接了不同的空間尺度，其綜合整體性、實(shí)體可視性、多功能性使之為整合和協(xié)調(diào)的空間管治和跨學(xué)科研究提供了實(shí)體框架[30]。景觀提供了一個(gè)“中介”，通過其可以落實(shí)可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)，好的空間規(guī)劃則進(jìn)一步促使相關(guān)利益群體和專家們?cè)凇熬坝^營造”的過程中實(shí)現(xiàn)協(xié)作[31]。

4.2 LCA工具的發(fā)展：嵌套尺度，保護(hù)特征，管理變化

英國景觀特征地圖的制定源于自然委員會(huì)與鄉(xiāng)村委員會(huì)對(duì)新方法的探索，思考建立能夠居于傳統(tǒng)自然地理和景觀保護(hù)體系之上的，從以特定景觀為中心向關(guān)注廣闊鄉(xiāng)村景觀轉(zhuǎn)換的體系，共同推動(dòng)了“鄉(xiāng)村特征地圖”的形成，實(shí)現(xiàn)了對(duì)英國全域景觀特征地區(qū)的定義，并演變?yōu)槿缃竦挠鴩姨卣鞯貓D。

如今基于類型學(xué)的LCA已成為英國規(guī)劃體系中最重要的景觀評(píng)估工具之一，其根本目的便在于理解景觀的內(nèi)在特征和變化的驅(qū)動(dòng)力，在認(rèn)識(shí)和尊重景觀固有特征的前提下容納變化，從而指導(dǎo)變化的管理。在過去的20年中被用于一系列的空間問題中，包括景觀策略、景觀與視覺影響評(píng)估、空間規(guī)劃等，并擴(kuò)展為國家、郡、地方評(píng)估的多層級(jí)體系。作為管理景觀變化的框架，已成為當(dāng)代英國景觀規(guī)劃實(shí)踐的主體（mainstay）[32]1003。多層級(jí)嵌套的LCA體系為實(shí)現(xiàn)更為整合、以治理為導(dǎo)向的景觀規(guī)劃與管理提供了新的方法。

“景觀特征”作為一個(gè)抽象概念，表達(dá)的是景觀要素內(nèi)部組織模式和結(jié)構(gòu)的外在呈現(xiàn)，決定了景觀的功能與價(jià)值，這一概念為在保護(hù)關(guān)鍵要素與價(jià)值的前提下容納變化，實(shí)現(xiàn)多功能的共同與優(yōu)化組合，以及劃分“子整體”的景觀管理單元提供了可操作性的方法與工具[33]?！疤卣鳌备拍钜彩怯鴩乙?guī)劃政策框架（2019年）中的核心規(guī)劃原則，被用于確保開發(fā)規(guī)劃（例如社區(qū)規(guī)劃）可以考慮到更廣泛的環(huán)境。并且，ELC認(rèn)為這一概念反映了地方特征和民主進(jìn)程，可以促進(jìn)決策進(jìn)程的公共參與。

LCA的方法有以下4個(gè)方面的作用：1）通過整合自然、文化、感知與政治維度，為整個(gè)地理區(qū)域提供了一個(gè)綜合的方法；2）通過建立多尺度的嵌套分類體系，形成了共同的、基于景觀特征區(qū)域/類型的空間框架；3）可以識(shí)別確定不同地域特征的空間尺度與邊界，從而應(yīng)用差異化的政策和決策；4）制定相應(yīng)的空間協(xié)調(diào)政策，并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各層次、各部門、各利益相關(guān)者的不同訴求[34]。Morrison認(rèn)為LCA作為一種基于地方（place-based）的方法，其整合了社會(huì)和生態(tài)維度，為將生態(tài)系統(tǒng)方法轉(zhuǎn)化為可管理的形式提供了空間框架[32]1002。

4.3 基于LCA的可持續(xù)鄉(xiāng)村景觀治理

4.3.1 景觀特征單元作為政策與規(guī)劃協(xié)調(diào)的空間框架

Swanwick等總結(jié)了英國英格蘭、威爾士等地區(qū)不同尺度鄉(xiāng)村LCA的經(jīng)驗(yàn)，以及此方法在強(qiáng)化鄉(xiāng)村規(guī)劃管理和土地利用規(guī)劃方面的角色和地位[35]。Selman提議基于景觀特征單元，可以通過“廣泛鄉(xiāng)村”區(qū)域的“多功能鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃”以整合不同類型的干預(yù)工具[36]，如法定規(guī)劃控制，財(cái)政補(bǔ)貼計(jì)劃，信息的提供、研究與監(jiān)測(cè)，直接的管理與景觀項(xiàng)目，合作伙伴關(guān)系等。為整合景觀現(xiàn)有的環(huán)境、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)的空間措施，重建驅(qū)動(dòng)力與地方的關(guān)系提供了可能的機(jī)制。在英格蘭西北部的區(qū)域景觀戰(zhàn)略規(guī)劃（2007年）案例中，考慮了5類概括的景觀特征區(qū)域的規(guī)劃方案與關(guān)鍵問題，有益于對(duì)各自內(nèi)部的共同利益以及不同特征之間的利益差異問題進(jìn)行總結(jié)[4]123。

4.3.2 推動(dòng)多功能與強(qiáng)化生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)

英國峰區(qū)（Peak District）國家公園景觀戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃（2009年）則是將LCA用于景觀規(guī)劃，建立了基于景觀特征類型與區(qū)域的景觀管理分類導(dǎo)則，以輔助管理、強(qiáng)化或改變生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，如適應(yīng)氣候變化等。

而在南奔寧（South Pennines）國家特征區(qū)域概況（2012年）、梅德韋郡（Medway Council）LCA（2011年）、懷伊谷地區(qū)（Wye Valley Area）杰出自然風(fēng)景生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)報(bào)告（2011年）的案例中，均基于LCA將生態(tài)系統(tǒng)的方法應(yīng)用到具體的、差異化的空間尺度與地域上。在南奔寧的案例中，國家特征區(qū)域分類被作為空間框架，將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的屬性賦予具體的景觀特征。在梅德韋郡和懷伊谷地區(qū)，強(qiáng)調(diào)了LCA與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的聯(lián)系或用于作為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評(píng)估的數(shù)據(jù)來源。雖然在各個(gè)案例中，景觀特征與生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)系不盡相同，但均表明該工具可在不同尺度和不同情況下促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)方法的靈活性和具體應(yīng)用[32]1010。

4.3.3 公共參與，協(xié)調(diào)利益，促進(jìn)共識(shí)

景觀表現(xiàn)的真實(shí)性準(zhǔn)確地模擬了未來景觀,可以幫助人們看到這些新的景觀類型，并快速地做出反饋和評(píng)價(jià)。LCA被認(rèn)為可以有效促進(jìn)景觀決策進(jìn)程中的公共參與，已被應(yīng)用到一系列景觀策略制定與治理的進(jìn)程中[37]。Southern在英格蘭低地的一個(gè)流域案例中基于“整體景觀”（whole landscape）的設(shè)計(jì)方法，即基于對(duì)該區(qū)域景觀特征的分析，通過情景模擬的方法合理整合多個(gè)土地所有者的需求，優(yōu)化生態(tài)系統(tǒng)的數(shù)量、位置、格局和空間管理，以在確定區(qū)域傳遞明確的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和生物多樣性效益[9]188。旨在解決2個(gè)關(guān)鍵問題：1）缺乏法定的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)；2）挑戰(zhàn)了基于土地的政策，超越了個(gè)體土地所有者以實(shí)現(xiàn)跨邊界的合作，以落實(shí)跨界的環(huán)境激勵(lì)措施。

英國的經(jīng)驗(yàn)同樣為歐洲其他地區(qū)鄉(xiāng)村區(qū)域的規(guī)劃管理提供了借鑒與示范，Primdahl和Kristensen在丹麥3個(gè)鄉(xiāng)村區(qū)域的案例中基于LCA探討了協(xié)作式的景觀規(guī)劃方法，將當(dāng)?shù)鼐用窈凸芾碚摺⒁?guī)劃者納入重要議題的共同工作話語中。LCA提供了利益相關(guān)者溝通與討論的基礎(chǔ)，其價(jià)值主要在于：1）明確相關(guān)區(qū)域的邊界、價(jià)值與潛力；2）將相關(guān)規(guī)劃區(qū)域轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂忻鞔_價(jià)值和意義的區(qū)域；3）利用已定義的相關(guān)資源作為創(chuàng)建地區(qū)發(fā)展愿景的起點(diǎn)。景觀特征地圖及后續(xù)評(píng)價(jià)呈現(xiàn)了一個(gè)新的和連貫的方法，以討論景觀價(jià)值、景觀權(quán)力和景觀作為鄉(xiāng)村發(fā)展的決定因素[38]。

5 經(jīng)驗(yàn)和啟示

英國鄉(xiāng)村關(guān)鍵議程及其相關(guān)政策向景觀議題以及景觀方法與工具的轉(zhuǎn)變歷程證明了景觀不僅是作為具體的客觀對(duì)象，更是一個(gè)重要的抽象概念、理論、方法與工具。由于其綜合整體性、多尺度、多功能、多主體等特性，不僅要“為景觀規(guī)劃”，更要“通過景觀規(guī)劃”，從而可為中國實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化與可持續(xù)發(fā)展提供了一個(gè)新的方法與途徑。

景觀為解讀鄉(xiāng)村地區(qū)及其驅(qū)動(dòng)力提供了一個(gè)總體的視角：1）鄉(xiāng)村景觀是多尺度的，其變化是地方、區(qū)域、城市和國家共同作用的，變化的管理必須從多尺度進(jìn)行思考與應(yīng)對(duì)；2）鄉(xiāng)村景觀涉及農(nóng)、林、牧、漁等多部門，需要整合經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)政策與以可持續(xù)為目標(biāo)的相關(guān)政策；3）鄉(xiāng)村景觀擁有多元價(jià)值以及多功能性，需要從綜合整體的角度對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境、旅游休憩、居住等功能進(jìn)行整合統(tǒng)籌；4）利益主體多元，亟須綜合協(xié)調(diào)多方利益的方法與推動(dòng)公共參與的工具；5）強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村地方特征與差異化發(fā)展的認(rèn)識(shí)，鄉(xiāng)村景觀自身的地域性導(dǎo)致其發(fā)展目標(biāo)必定是差異化的，如今區(qū)域整體框架與具有場(chǎng)地敏感性的地域性政策均相對(duì)缺乏。

多功能與可持續(xù)鄉(xiāng)村景觀是未來必然的趨勢(shì)與挑戰(zhàn)。尚需決策者與各管理機(jī)構(gòu)的相關(guān)規(guī)劃、政策、策略中厘清“景觀”概念的綜合整體性，調(diào)整權(quán)責(zé)，在新的含義和語境下，將之轉(zhuǎn)化為規(guī)劃管理的方法與工具?；谧陨淼恼闻c土地制度以及地域特征，通過多層級(jí)的，建立國土到地方尺度的多層級(jí)嵌套的空間框架，進(jìn)而建立國家與區(qū)域整體的鄉(xiāng)村景觀政策框架與管理策略；探索差異化的地方性景觀策略與行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)基于地域特征的鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃與設(shè)計(jì)；輔助構(gòu)建鄉(xiāng)村景觀的空間規(guī)劃與治理體系，通過完善自下而上的公共參與多方協(xié)商機(jī)制，促進(jìn)各部門、各主體之間目標(biāo)、利益的整合與協(xié)調(diào)，以邁向可持續(xù)的鄉(xiāng)村景觀。

注釋(Note)：

① 關(guān)于大型保護(hù)區(qū)的保護(hù)目標(biāo)，2/3（約66%）的項(xiàng)目描述為促進(jìn)文化生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)（包括改善自然的可達(dá)性、娛樂和健康、可持續(xù)旅游、保護(hù)優(yōu)美的風(fēng)景、文化以及自然和歷史遺產(chǎn)）。 1/3為調(diào)節(jié)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)（如改善水質(zhì)和蓄水、管理洪水風(fēng)險(xiǎn)、控制土壤侵蝕、碳儲(chǔ)存和改善花粉傳播媒介的棲息地）。只有8%的項(xiàng)目提及“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供應(yīng)”，如木材和可持續(xù)的當(dāng)?shù)丶Z食生產(chǎn)；作為保護(hù)目的，而21%的項(xiàng)目旨在“支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)或就業(yè)”。

圖表來源(Sources of Figures and Tables)：

圖1 由作者基于文獻(xiàn)[9] 翻譯整理；圖2 由作者基于文獻(xiàn)[14]翻譯補(bǔ)充；表1 由作者基于文獻(xiàn)[11] 翻譯補(bǔ)充；表2 由作者基于文獻(xiàn)[21] 翻譯整理；表3 由作者基于文獻(xiàn)[11] 翻譯整理。