孫思媛

[內(nèi)容提要]重大政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)（以下簡稱“重大政策跟蹤審計(jì)”）作為新時代的新手段，其執(zhí)行情況不僅受到社會公眾的高度關(guān)注，還受到政府的高度重視。本文結(jié)合對審計(jì)公告內(nèi)容的剖析，探討了重大政策跟蹤審計(jì)工作中存在的問題及其產(chǎn)生的原因，并從制度建設(shè)、審計(jì)管理、技術(shù)創(chuàng)新、人才建設(shè)四個方面提出了相關(guān)改進(jìn)建議，以期為重大政策跟蹤審計(jì)工作的有效執(zhí)行提供參考。

[關(guān)鍵詞] 重大政策 跟蹤審計(jì) 審計(jì)公告

黨的十九大指出，帶領(lǐng)人民創(chuàng)造美好生活是黨始終不渝的奮斗目標(biāo)。近年來，黨和國家為促進(jìn)全面深化改革，創(chuàng)造美好生活環(huán)境，更好地發(fā)展中國特色社會主義，出臺和修正了一系列重大政策措施，其貫徹落實(shí)情況通過重大政策跟蹤審計(jì)得到合理保證。政府審計(jì)機(jī)關(guān)通過對重大政策的跟進(jìn)，及時發(fā)現(xiàn)并反饋政策制定者與政策執(zhí)行者之間的矛盾，使得政府機(jī)關(guān)以及社會公眾實(shí)時掌握政策落實(shí)動態(tài)，為政府作出合理決策提依據(jù)。通過促進(jìn)政策落實(shí)到位，推進(jìn)中國特色社會主義建設(shè)進(jìn)程。

一、重大政策跟蹤審計(jì)的開展情況

2015年5月起，按月公布穩(wěn)增長類政策跟蹤審計(jì)的結(jié)果公告，公告內(nèi)容大都未涉及對整改跟蹤情況的披露。而且.前期內(nèi)容多為項(xiàng)目建設(shè)、資金使用、政策落實(shí)三大方面，沒有進(jìn)行細(xì)分，僅個別月份有列示生態(tài)環(huán)境、簡政放權(quán)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新方面的問題。審計(jì)內(nèi)容寬泛，重點(diǎn)不突出。而后從其反映的主要問題敘述中看，“項(xiàng)目進(jìn)展緩慢”“使用不規(guī)范”“落實(shí)不到位”等字眼出現(xiàn)率幾乎為100%，反映問題類型單一。

從2016年重大政策跟蹤審計(jì)公告來看，審計(jì)機(jī)關(guān)更加重視審計(jì)整改。對審計(jì)內(nèi)容加以細(xì)分，突出國家推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和“三去一降一補(bǔ)”任務(wù)落實(shí)的目標(biāo)。發(fā)現(xiàn)問題類型方面開始涉及效果、效率、效能，我國重大政策跟蹤審計(jì)除了關(guān)注落實(shí)情況外，還開始關(guān)注事后效果。

從2017-2018年度重大政策跟蹤審計(jì)公告來看。審計(jì)內(nèi)容按國家現(xiàn)階段目標(biāo)細(xì)分，重點(diǎn)突出，體現(xiàn)政策目標(biāo)、國家發(fā)展階段目標(biāo)。并將影響同一政策目標(biāo)的問題在該政策標(biāo)題下集中反映。以精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目為例，公告中將與扶貧相關(guān)的政策落實(shí)情況、財(cái)政資金使用管理情況、扶貧項(xiàng)目建設(shè)情況及其效能均反映在精準(zhǔn)扶貧標(biāo)題下，而非分別在重大政策落實(shí)情況、重大項(xiàng)目建設(shè)情況中反映。這樣有助于預(yù)期使用者較為完整的了解國家精準(zhǔn)扶貧情況及其亟待解決的問題。

綜上所述，我國重大政策跟蹤審計(jì)從按月公布到按季公布，審計(jì)公告包含內(nèi)容越來越全面。不僅包括對問題的反映和對后續(xù)整改的跟進(jìn)，還包括部分地區(qū)整改良好的案例及采取的促進(jìn)措施。但是，重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)作工作的開展在實(shí)踐中仍存在一些問題。

二、重大政策跟蹤審計(jì)存在的問題

（一）審計(jì)計(jì)劃階段

1.審計(jì)重點(diǎn)不清晰。在審計(jì)過程中，一些被審單位都對重大政策跟蹤審計(jì)提出過疑問：重大政策跟蹤審計(jì)與其他重大審計(jì)項(xiàng)目有什么區(qū)別。這些被審計(jì)單位表示，之前也接受過審計(jì)且內(nèi)容相似?？梢?，重大政策跟蹤審計(jì)的審計(jì)重點(diǎn)界定模糊，且與其他審計(jì)項(xiàng)目存在重復(fù)審計(jì)問題。

2.政策目標(biāo)不突出。目前，對重大政策的審計(jì)主要是事后審計(jì)，很少涉及事前政策本身與實(shí)施地實(shí)際情況的適用度和事中政策執(zhí)行障礙的審計(jì)。審計(jì)實(shí)施方案中的具體目標(biāo)未能體現(xiàn)反映政策的科學(xué)性、社會效果以及預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)效果的政策目標(biāo)。

3.人力資源不充足。對審計(jì)組人員進(jìn)行具體資源分配時，審計(jì)實(shí)施方案對具體審計(jì)目標(biāo)的概括比較籠統(tǒng)，導(dǎo)致審計(jì)人員在具體工作中對自身職責(zé)情況沒有明確認(rèn)識。此外，由于重大政策跟蹤審計(jì)內(nèi)容范圍廣，每一季度的審計(jì)工作內(nèi)容不止一個項(xiàng)目，因此在進(jìn)行資源分配時經(jīng)常面臨審計(jì)人員配置與審計(jì)任務(wù)需求、審計(jì)資源與審計(jì)任務(wù)量不匹配的問題。

（二）審計(jì)實(shí)施階段

1.信息共享不健全。重大政策跟蹤審計(jì)涉及的政府機(jī)關(guān)及其下屬事業(yè)單位較多，信息共享平臺的建設(shè)尚未滿足審計(jì)工作的需求。審計(jì)人員必要時需對具體企業(yè)單位進(jìn)行延伸，延伸工作將會消耗大量時間，且審計(jì)人員可能無法對所有相關(guān)的企業(yè)單位進(jìn)行延伸，導(dǎo)致獲取的信息有限，可能影響審計(jì)質(zhì)量。

2.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不到位。雖然審計(jì)法中明確規(guī)定被審計(jì)單位應(yīng)當(dāng)配合審計(jì)機(jī)關(guān)的工作，主動提供相關(guān)資料和情況說明。但在實(shí)際工作當(dāng)中，被審計(jì)單位可能基于各種原因無法及時配合審計(jì)人員開展工作。當(dāng)被審計(jì)單位事務(wù)繁多時，其配合度就會很低。此外，審計(jì)人員還需與各相關(guān)部門協(xié)調(diào)。如果相關(guān)部門之間不配合，互相“踢皮球”，審計(jì)人員的工作量將會加大。

3.技術(shù)方法不完善。一項(xiàng)政策的實(shí)施涉及各個相關(guān)部門、項(xiàng)目、資金及受眾人群。審計(jì)人員在具體工作中需要處理的事項(xiàng)、數(shù)據(jù)、相關(guān)政策文件、法律法規(guī)數(shù)量龐大，工作繁瑣。傳統(tǒng)的審計(jì)方法難以滿足審計(jì)需求，尤其是對政策進(jìn)行評估時，需要收集各地區(qū)、各領(lǐng)域的反饋意見。顯然，目前缺乏針對重大政策跟蹤審計(jì)的具體方法。

（三）審計(jì)報(bào)告階段

1.問題評價標(biāo)準(zhǔn)未明確。審計(jì)公告中“不及時”“緩慢”“不到位”等評價字眼頻繁出現(xiàn)，問題質(zhì)量深淺不一。各政府部門及社會組織難以由此對問題作出正確的認(rèn)識，進(jìn)而影響其作出正確的后續(xù)反應(yīng)。此外，沒有明確的問題評價標(biāo)準(zhǔn)除了造成對問題的模糊描述，還導(dǎo)致審計(jì)人員無法對政策效果進(jìn)行系統(tǒng)的評價，阻礙了提升政策科學(xué)性及實(shí)現(xiàn)辦調(diào)性的審計(jì)目標(biāo)。

2.問題原因未深入剖析。重大政策跟蹤審計(jì)公告中并未對所有問題產(chǎn)生的原因進(jìn)行剖析。就“項(xiàng)目進(jìn)展緩慢”這一問題而言，湖南省官莊至新化高速公路項(xiàng)目延期的原因表述為“可行性研究報(bào)告調(diào)整、建設(shè)用地報(bào)批T作耗時較長”，沒有分析可行性研究報(bào)告為何進(jìn)行調(diào)整，是項(xiàng)目建設(shè)條件不符還是其他原因，報(bào)批工作耗時長是流程復(fù)雜還是人為因素導(dǎo)致。

3.審計(jì)結(jié)果選擇性披露。國家審計(jì)署發(fā)布的審計(jì)公告中披露的問題不包括審計(jì)發(fā)現(xiàn)的全部問題。審計(jì)署對提交上來的問題報(bào)告按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類匯總，將具有代表性的或者重大的問題納入審計(jì)公告。而沒有在審計(jì)公告中披露的問題，其所收到的社會關(guān)注度及監(jiān)督力度就會降低。

（四）審計(jì)后續(xù)階段

1.“屢審屢犯”問題?；趯徲?jì)公告披露的內(nèi)容，根據(jù)審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行歸納，每一重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目下同一類型的問題重復(fù)出現(xiàn)。如簡政放權(quán)的違規(guī)收費(fèi)情況;精準(zhǔn)扶貧的資格認(rèn)定情況。不同重點(diǎn)項(xiàng)目下同一類型的問題重復(fù)出現(xiàn)。如重大建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)展緩慢;污染防治設(shè)施建設(shè)進(jìn)展緩慢。

2.審計(jì)宣傳力度不夠。審計(jì)公告僅在相關(guān)政府網(wǎng)站上公布，各地主流媒體對于審計(jì)結(jié)果的報(bào)道也較少。目前，審計(jì)機(jī)關(guān)未充分利用網(wǎng)絡(luò)環(huán)境對審計(jì)結(jié)果進(jìn)行宣傳，造成審計(jì)結(jié)果影響力不足，促進(jìn)共同監(jiān)督方面效用不高。

三、重大政策跟蹤審計(jì)存在問題的原因分析

（一）法律法規(guī)不完善，組織方式不科學(xué)

鑒于重大政策跟蹤審計(jì)自身的特性，傳統(tǒng)財(cái)政審計(jì)的工作模式無法完全適用于重大政策跟蹤審計(jì)。法律法規(guī)的不完善導(dǎo)致審計(jì)人員在工作中缺乏相關(guān)法規(guī)的支持，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)過程中受到阻礙，難以高質(zhì)量、高效率的完成任務(wù)。

重大政策跟蹤審計(jì)現(xiàn)有的組織管理模式給予各審計(jì)機(jī)關(guān)較強(qiáng)的自主性。審計(jì)機(jī)關(guān)選擇審計(jì)項(xiàng)目的隨意性大，審計(jì)重點(diǎn)不突出問題明顯。

（二）指標(biāo)體系不健全，技術(shù)方法應(yīng)用不足

審計(jì)人員沒有可依賴的系統(tǒng)的評價指標(biāo)體系，只能憑借問題涉及的財(cái)政資金數(shù)來判斷問題的重大程度。由此造成重大政策跟蹤審計(jì)的執(zhí)行未與財(cái)政資金類審計(jì)區(qū)別開。

大數(shù)據(jù)技術(shù)方法應(yīng)用主要體現(xiàn)在兩方面：一是數(shù)據(jù)獲取方面，由于各地大數(shù)據(jù)的建設(shè)情況不同，存在信息共享不健全的問題。二是數(shù)據(jù)處理方面，由于各部門存在政策數(shù)據(jù)口徑不一致問題，進(jìn)行數(shù)據(jù)分析難度較大。

（三）人才儲備不足，思想高度不夠

審計(jì)人員力量不足。一是政策措施涉及領(lǐng)域廣泛，缺乏具有相關(guān)專業(yè)知識的審計(jì)人員。二是審計(jì)任務(wù)重。審計(jì)資源與審計(jì)任務(wù)量不相匹配。

審計(jì)人員的思想高度不夠。問題類型單一除了由于指標(biāo)體系不健全，還有一部分原因是審計(jì)人員對問題的思考不深入，沒有貫徹為國家治理服務(wù)的宗旨。審計(jì)人員主動發(fā)現(xiàn)其他問題較少，對政策本身的落實(shí)關(guān)注更少。

（四）審計(jì)披露意愿低，審計(jì)成果運(yùn)用低

一是審計(jì)機(jī)關(guān)需在遵守國家保密原則的基礎(chǔ)上對審計(jì)結(jié)果進(jìn)行披露。二是審計(jì)披露無形中對審計(jì)機(jī)關(guān)完成審計(jì)項(xiàng)目的質(zhì)量提出了更高的要求。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)主動披露審計(jì)結(jié)果的意愿并不高。

從2018年審計(jì)公告來看，相同類型的問題多次出現(xiàn)在不同審計(jì)項(xiàng)目中，審計(jì)成果分散使得這些問題的受關(guān)注角度不同，難以從正確的角度出發(fā)監(jiān)督并解決這些問題，屢審屢犯問題依舊存在。

（五）政策環(huán)境多樣，審計(jì)難度較大

相同政策在不同省市的執(zhí)行環(huán)境不同，與實(shí)際情況的匹配程度不同，導(dǎo)致一個地區(qū)政策執(zhí)行出現(xiàn)問題的原因可能在于政策本身。判斷這種情況，對政策執(zhí)行情況進(jìn)行合理評價，并提出整改建議是重大政策跟蹤審計(jì)的一大難點(diǎn)。

四、完善重大政策跟蹤審計(jì)工作的建議

（一）制度建設(shè)方面

完善相關(guān)法律法規(guī)。借鑒已有法規(guī)，結(jié)合重大政策跟蹤審計(jì)的特點(diǎn)，制定相關(guān)審計(jì)制度，規(guī)范審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)限，使得審計(jì)工作有法可依。建立健全重大政策跟蹤審計(jì)評價指標(biāo)體系。遵循可操作性原則，從定性與定量兩個角度出發(fā)，制定政策制定層面、政策執(zhí)行層面、政策效果層面的評價指標(biāo)，并在實(shí)踐過程中不斷完善。

建立審計(jì)建議執(zhí)行情況查詢系統(tǒng)，對審計(jì)建議所涉及的責(zé)任部門進(jìn)行監(jiān)督，包括其應(yīng)當(dāng)采取的行動、當(dāng)前的執(zhí)行進(jìn)度、改進(jìn)狀態(tài)等信息，從而促進(jìn)審計(jì)整改。

（二）審計(jì)管理方面

建立年度審計(jì)計(jì)劃編制實(shí)施專人負(fù)責(zé)制度。年度審計(jì)計(jì)劃由專人負(fù)責(zé)，在審計(jì)計(jì)劃編制中聽取各部門審計(jì)建議，結(jié)合各地區(qū)實(shí)際情況，根據(jù)審計(jì)資源進(jìn)行項(xiàng)目安排，明確職責(zé)分布，從而保證審計(jì)項(xiàng)目的高質(zhì)量執(zhí)行。

建立有效的激勵機(jī)制。審計(jì)機(jī)關(guān)面臨自身力量與任務(wù)不想匹配的困難及受到公眾監(jiān)督的壓力，工作的積極性與效果性不佳。激勵機(jī)制的建立可以使審計(jì)人員發(fā)揮主觀能動性，提升工作效率，高效完成審計(jì)任務(wù)。

（三）技術(shù)創(chuàng)新方面

創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法。傳統(tǒng)的審計(jì)方法無法完全滿足現(xiàn)在的審計(jì)需求。審計(jì)人員需要整合各個領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享來提高政策跟蹤審計(jì)的效果。審計(jì)人員除了運(yùn)用數(shù)據(jù)庫分析技術(shù)分析結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)之外，還應(yīng)對非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘分析，以獲取更完整的數(shù)據(jù)信息，推動審計(jì)技術(shù)方法的創(chuàng)新。

（四）人才建設(shè)方面

建設(shè)復(fù)合型審計(jì)人才隊(duì)伍。一是積極引進(jìn)計(jì)算機(jī)類、金融類、理工類等人才，在審計(jì)中提供專業(yè)建議。二是對現(xiàn)有審計(jì)人員進(jìn)行培訓(xùn)，重視專業(yè)能力的培養(yǎng)和知識的拓展。三是注重培養(yǎng)審計(jì)人員思想高度。審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)拒絕停留在資金審計(jì)上，主動關(guān)注審計(jì)效率及審計(jì)質(zhì)量，并對其影響因素進(jìn)行深層次的剖析。以此提高重大政策跟蹤審計(jì)的審計(jì)質(zhì)量，發(fā)揮國家審計(jì)服務(wù)于國家治理的作用。

（作者單位：南京審計(jì)大學(xué)）

責(zé)任編輯：梁欣