蘇慶義

2019年12月11日，世界貿(mào)易組織（WTO）上訴機(jī)構(gòu)因法官人數(shù)不足而陷入停擺狀態(tài)。這是該機(jī)構(gòu)成立近25年來(lái)首次停擺，也是WTO有史以來(lái)遭遇的一次嚴(yán)重危機(jī)。

爭(zhēng)端解決機(jī)制是WTO的三大機(jī)制之一

世貿(mào)組織上訴機(jī)構(gòu)有國(guó)際貿(mào)易“最高法院”之稱，是世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)制的重要組成部分。WTO成立之后，其運(yùn)行和作用主要依賴于三大機(jī)制：談判機(jī)制、審議機(jī)制和爭(zhēng)端解決機(jī)制。談判機(jī)制旨在通過(guò)談判建立與貿(mào)易相關(guān)的多邊或諸邊規(guī)則。建立規(guī)則之后，審議機(jī)制旨在常規(guī)性地監(jiān)督各WTO成員遵守規(guī)則。如果WTO成員之間發(fā)生貿(mào)易爭(zhēng)端，則需要通過(guò)爭(zhēng)端解決機(jī)制來(lái)解決。這三大機(jī)制相互關(guān)聯(lián)，是WTO維護(hù)世界貿(mào)易運(yùn)行秩序的三大支柱。審議機(jī)制和爭(zhēng)端解決機(jī)制的發(fā)揮基于談判機(jī)制建立的規(guī)則體系。審議機(jī)制是為了監(jiān)督WTO成員的行為，降低爭(zhēng)端發(fā)生的概率;爭(zhēng)端解決機(jī)制則能樹(shù)立WTO的權(quán)威，有效維護(hù)WTO建立的規(guī)則。

上訴機(jī)構(gòu)是國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端解決的終極判決者。爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)（Dispute Settlement Body，DSB）負(fù)責(zé)爭(zhēng)端解決機(jī)制發(fā)揮作用。DSB由所有WTO成員的代表組成，通常由各成員駐WTO大使代為行使職責(zé)，并推選一位主席。當(dāng)WTO成員發(fā)生貿(mào)易爭(zhēng)端之后，如果想在WTO框架內(nèi)解決，WTO成員需要提出起訴。起訴之后，當(dāng)事方先試圖通過(guò)磋商解決。如果磋商不成功，則通過(guò)DSB組建的專家組進(jìn)行裁決。如果當(dāng)事方對(duì)專家組裁決不滿，則可以上訴至上訴機(jī)構(gòu)。上訴機(jī)構(gòu)由七名大法官組成，每一起案件需要三名大法官審理。上訴機(jī)構(gòu)的裁決即為最終裁決，一旦其報(bào)告獲得DSB通過(guò)，則WTO成員需要無(wú)條件服從。換言之，上訴機(jī)構(gòu)是爭(zhēng)端解決的“最高法院”。但從2018年1月起，WTO上訴機(jī)構(gòu)僅剩三名法官，由于美方阻撓納新，上訴機(jī)構(gòu)一直無(wú)法及時(shí)補(bǔ)選。2019年12月10日，其中兩名法官任期屆滿，只剩下一名法官，鑒于每起上訴案須三名法官組庭審理，上訴機(jī)構(gòu)被迫陷入停擺。

根據(jù)規(guī)定，世貿(mào)組織上訴機(jī)構(gòu)若要任命新法官，需要得到世貿(mào)組織164個(gè)成員的同意。自2017年特朗普政府上任以來(lái)，美國(guó)以所謂上訴機(jī)構(gòu)“越權(quán)裁決”“審理超期”“法官超期服役”等多項(xiàng)問(wèn)題為由，將上訴機(jī)構(gòu)裁決與遴選掛鉤，頻頻動(dòng)用一票否決權(quán)，單方面反對(duì)啟動(dòng)對(duì)新法官的遴選程序。

上訴機(jī)構(gòu)成員遴選僵局將會(huì)影響爭(zhēng)端解決機(jī)制發(fā)揮作用，甚至影響WTO多邊貿(mào)易體制地位。很顯然，上訴機(jī)構(gòu)在滿員的情況下才能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，如果少于三名大法官則無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)。盡管在專家組審理的案件中，只有部分上訴至上訴機(jī)構(gòu)，但是恰恰這些案件是較為棘手、爭(zhēng)議較大的。如果上訴機(jī)構(gòu)工作停擺，WTO成員之間的爭(zhēng)端將無(wú)法得到有效處理，從而不利于世界貿(mào)易的正常運(yùn)行。更重要的是，在WTO談判機(jī)制因?yàn)槎喙睾险勁邢萑虢┚侄鵁o(wú)法發(fā)揮作用的情況下，爭(zhēng)端解決機(jī)制遇阻會(huì)讓W(xué)TO成員喪失對(duì)WTO的信心。如果WTO成員轉(zhuǎn)而通過(guò)繞開(kāi)WTO或者簽署區(qū)域貿(mào)易協(xié)定構(gòu)建貿(mào)易體系，則會(huì)進(jìn)一步弱化WTO多邊地位。

美國(guó)的不滿由來(lái)已久

美國(guó)對(duì)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制上訴機(jī)構(gòu)的抱怨并非始于特朗普政府。新世紀(jì)以來(lái)，小布什總統(tǒng)在任期間，美國(guó)就對(duì)WTO上訴機(jī)構(gòu)的審理頗有微詞，奧巴馬政府對(duì)其也有所抱怨。美國(guó)的抱怨有些存在一定的合理性，比如美國(guó)認(rèn)為WTO上訴機(jī)構(gòu)的審理期限往往超期。但其實(shí)這可以通過(guò)增加上訴機(jī)構(gòu)成員人數(shù)、延長(zhǎng)任期等方式得到解決。但有的抱怨則難以服眾，比如美國(guó)認(rèn)為WTO上訴機(jī)構(gòu)越權(quán)、沒(méi)有考慮WTO成員國(guó)內(nèi)法或地區(qū)內(nèi)部法，等等。特朗普政府對(duì)上訴機(jī)構(gòu)的抱怨更遠(yuǎn)勝于小布什政府和奧巴馬政府。特朗普政府堅(jiān)決要阻撓上訴機(jī)構(gòu)成員的遴選，這符合其三年來(lái)的執(zhí)政思路，即凡是特朗普政府認(rèn)為不符合美國(guó)利益的組織或機(jī)制，美國(guó)就會(huì)退出、阻止其發(fā)揮作用;或者以退為進(jìn)，逼迫各組織或機(jī)制向符合美國(guó)利益的方向進(jìn)行改革。

2019年12月12日，中國(guó)商務(wù)部新聞發(fā)言人高峰稱，中方正在研究WTO上訴機(jī)構(gòu)癱瘓期間處理WTO爭(zhēng)端案件的臨時(shí)方案，適時(shí)提出中方建議。

WTO的爭(zhēng)端解決機(jī)制實(shí)際上有利于弱勢(shì)成員，而給更強(qiáng)大的成員加以約束。比如，如果沒(méi)有爭(zhēng)端解決機(jī)制，實(shí)際上將無(wú)法約束美國(guó)的行為。但是建立爭(zhēng)端解決機(jī)制之后，任何WTO都可以在這一機(jī)制下起訴美國(guó)。盡管美國(guó)可以通過(guò)影響專家組和上訴機(jī)構(gòu)裁決來(lái)影響裁決結(jié)果，但WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制至少給弱勢(shì)的成員從程序上挑戰(zhàn)美國(guó)的機(jī)會(huì)。但為何當(dāng)初美國(guó)要支持建立該機(jī)制呢？其可能的原因在于：1、WTO上訴機(jī)構(gòu)成立于1995年，從當(dāng)時(shí)的國(guó)際背景來(lái)看，冷戰(zhàn)剛結(jié)束，蘇聯(lián)解體，美國(guó)迫切需要通過(guò)建立WTO來(lái)證明自己的領(lǐng)導(dǎo)力。2、美國(guó)建立WTO的收益非常大，而當(dāng)時(shí)美國(guó)并不認(rèn)為爭(zhēng)端解決機(jī)制對(duì)自己的約束會(huì)那么強(qiáng)。3、當(dāng)時(shí)新興經(jīng)濟(jì)體尚未崛起，而且中國(guó)、俄羅斯等國(guó)家尚未加入WTO，美國(guó)對(duì)自身可以影響WTO的能力非常自信。但自新世紀(jì)以來(lái)，僅僅在WTO成立五六年之后，美國(guó)就開(kāi)始意識(shí)到WTO的爭(zhēng)端解決機(jī)制不符合自身利益。

歸根結(jié)底，美國(guó)只支持對(duì)自己有利的規(guī)則體系。本質(zhì)地看，美國(guó)在領(lǐng)導(dǎo)世界或者建立相關(guān)組織和規(guī)則時(shí)，會(huì)充分考慮獲得的收益和付出的成本，只有收益足夠大于成本時(shí)，美國(guó)才愿意提供公共產(chǎn)品。如果所獲得的收益無(wú)法達(dá)到預(yù)期，即使是美國(guó)自身建立的組織或規(guī)則，美國(guó)也會(huì)試圖做出改變。

能否破局將考驗(yàn)其他WTO成員的能力

特朗普政府的政策已經(jīng)非常明確，即基于強(qiáng)硬手段迫使其他國(guó)家或相關(guān)機(jī)制做出讓步。特朗普上臺(tái)后談判的美墨加自貿(mào)協(xié)定、美日貿(mào)易協(xié)定、中美經(jīng)貿(mào)協(xié)議以及重談美韓自貿(mào)協(xié)定，無(wú)一不是讓其他國(guó)家作出改變，而美國(guó)并未作出改變。如果WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制無(wú)法朝著美國(guó)希望的方向做出改變，則特朗普政府絕不會(huì)妥協(xié)。但令人費(fèi)解的是，即便WTO其他成員基于美國(guó)的訴求提出了改進(jìn)上訴機(jī)構(gòu)的建議，特朗普政府仍然不肯讓步。這表明，短期內(nèi)，特朗普政府的目的不在于改善上訴機(jī)構(gòu)，而是讓其停擺。其后，美國(guó)會(huì)提出更為強(qiáng)勢(shì)、符合自身利益的方案。很顯然，這是在考驗(yàn)WTO其他成員的能力。因?yàn)樵谏显V機(jī)構(gòu)問(wèn)題上，只有美國(guó)是單獨(dú)的立場(chǎng)派。上訴機(jī)構(gòu)僵局是一兩年前就能預(yù)料到的結(jié)局，為何其他成員在這么長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)無(wú)法找到解決問(wèn)題的方案？這說(shuō)明，在美國(guó)不愿意發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力的情況下，其他成員尚無(wú)力推進(jìn)相關(guān)規(guī)則的構(gòu)建。盡管美國(guó)的實(shí)力和領(lǐng)導(dǎo)力下降，但是其他成員仍無(wú)法接過(guò)美國(guó)手中的指揮棒，這一領(lǐng)導(dǎo)力真空的狀態(tài)將可能持續(xù)很長(zhǎng)時(shí)間。

對(duì)中國(guó)而言，上訴機(jī)構(gòu)停擺對(duì)中國(guó)是機(jī)遇還是挑戰(zhàn)，尚難確定。因?yàn)閷?duì)中國(guó)而言，最棘手的中美經(jīng)貿(mào)摩擦已經(jīng)避開(kāi)WTO，變成了中美的雙邊談判。中國(guó)與其他國(guó)家或地區(qū)的貿(mào)易爭(zhēng)端也可通過(guò)磋商、專家組判案、區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的方式得到解決。因此，即便得不到解決，鑒于中國(guó)現(xiàn)今的實(shí)力，損失不會(huì)太大，上訴機(jī)構(gòu)停擺實(shí)際上更不利于弱勢(shì)的成員。但是，上訴機(jī)構(gòu)停擺對(duì)中國(guó)參與和制定相關(guān)規(guī)則提出了挑戰(zhàn)。如何積極思考、和其他成員一道破解美國(guó)出的難題并能在WTO改革方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力，考驗(yàn)著中國(guó)的智慧。